Прозорість використання публічних коштів в Україні

1. АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА
«ПРОЗОРІСТЬ ВИКОРИСТАННЯ ПУБЛІЧНИХ КОШТІВ В УКРАЇНІ»
КИЇВ 2019

2. Тарнай В.А.
Аналітична записка: Прозорість використання публічних коштів в Україні -К: Центр «Ейдос»
12 с.
В аналітичній записці представлений опис нормативно-правових змін, що відбулися в процесі
реформування прозорості використання публічних коштів в Україні. Оглянуто роль
громадянського суспільства в становленні та адвокації змін до законодавства та нормативних
актів. Аналіз включає оцінку проблем та помилок допущених в процесі імплементації змін, місце
України в релевантних міжнародних рейтингах, рекомендації та шляхи подальшого
вдосконалення розкриття інформації про використання бюджетних коштів органами влади в
Україні. Записка має практичний характер та буде корисною для державних службовців,
журналістів, громадських організацій та всіх хто цікавиться інформацією про використання
бюджетних коштів.
Думки висвітлені у матеріалі, є відповідальністю автора та Центру «Ейдос» і не обов’язково
відображають погляди міжнародного фонду «Відродження».
Аналітична записка підготовлена за підтримки міжнародного фонду «Відродження»

3. 1
Вступ
Однією з вимог Майдану було термінове вжиття заходів по боротьбі з корупцією та
підзвітності влади перед громадою. Ріст соціальної активності громадян створив запит на
інформацію про використання грошей платників податків, суспільство вимагало від влади дати
відповідь на питання – чи ефективно використовуються гроші, які платять українські платники
податків? Яким чином вони були використані? Що саме, за скільки та у кого було куплено
коштом платників податків? Чи досягли того що обіцяли виборцям? Всі ці питання потребують
своїх відповідей, як на місцевому, так і на національному рівні. Всі ці питання охоплюються
поняттями прозорість та підзвітність і визначені пріоритетними питаннями на шляху
реформування України.
Прозорість та підзвітність є запобіжниками виникнення корупції та сприяють її превенції.
Прозорість - передбачає інформаційну відкритість процедур, процесів та документів, що
відображають плановий та фактичний стан виконання задекларованих цілей. Підзвітність, в свою
чергу - звітування платникам податків про плани, підходи до вирішення проблем, методи
використані в процесі роботи, вартість вирішення соціально-економічних проблем.
За оцінками Міністерства фінансів, без врахування міжбюджетних трансфертів та
позабюджетних фондів, перерозподіл ВВП через зведений бюджет становитиме 31%1
в 2020 році,
що практично відповідає стандартам фінансової безпеки2
. Але враховуючи високий рівень
міжбюджетних трансфертів, ресурсів позабюджетних фондів та значних щорічних вливань до
пенсійного фонду, - рівень перерозподілу через систему публічних фінансів є значно вищим, та
сягає >40%, що сигналізує про істотну централізацію системи публічних фінансів. В країнах, що
характеризуються високою якістю суспільних інститутів такий рівень централізації системи
державних фінансів не несе значних ризиків. А ось для країн де державні інституції вражені
корупцією, існують значні ризики неефективності використання публічних коштів, адже під час
прийняття рішень, управлінці тяжіють до задоволення інтересів окремих вузьких груп, а не
всього суспільства. Практика показує, що існує тренд відповідно до якого країни з високими
рівнем індексу сприйняття корупції, мають низькі рейтинги індексах бюджетної прозорості та
свободи слова. Це може бути пов’язано з мотивацією корумпованих чиновників активно та
пасивно закривати доступ до інформації про використання державних ресурсів.
Непрозорість у питаннях державних фінансів може підривати фінансову дисципліну та
призводити до нецільового та неефективного використання бюджетних коштів, а подекуди
потурати і прямим зловживанням. Бюджетна прозорість та наявність механізмів участі
громадськості, вважається невід’ємним елементом належного урядування.
Громадяни мають право на отримання інформації, про те яким чином податки, що були
ними сплачені, використовуються державою. Експертне середовище, донорські організації та
пересічні громадяни переконані, що для ефективного використання бюджетних коштів
необхідною умовою є повнота та доступність бюджетної інформації а також наявність механізмів
участі інститутів громадянського суспільства в процесі прийняття рішень.
Окремо хочеться зауважити, що бюджетна прозорість нерозривно зв’язана з питаннями
належного врядування, стратегічним та оперативним плануванням та контролю за
використанням бюджетних коштів, участю громадян в прийнятті рішень, оцінкою ефективності
використання ресурсів, тому в даній аналітичній записці питання прозорості буде розглядатися в
т.ч. через призму цих проблем державного управління.
1
Ст.21 Незатвердженої бюджетної декларації 2020-2022
2
Порогове значення якого становить 30% відповідно до Наказу Мінекономіки № 60 від 02.03.2007

4. 2
Огляд нормативно-правового забезпечення прозорості використання публічних коштів до
2014 року
Конструкція нормативно-правового забезпечення бюджетної прозорості, передусім,
базується на правах людини, що закріплені в Конституції України. Конституція визначає право
на отримання інформації про використання суспільних ресурсів через обов’язковість публікації
інформації про доходи та видатки Державного бюджету України (ст.95), звіту про виконання
Державного бюджету (ст.97), бюджетів місцевих державних адміністрацій (ст. 119), право
територіальних громад сіл, селищ та міст на контроль за виконанням бюджету (ст. 143). Загальна
канва права людини на доступ до інформації була затверджена в Законі «Про інформацію» 1992
року, який в ст. 1 закріплює право громадян на інформацію та забезпечення відкритості і
прозорості в діяльності суб’єктів владних повноважень (ст.3). Подальший розвиток права на
інформацію набув з прийняттям в 2011 році Закону України «Про доступ до публічної
інформації» який дав визначення публічній інформації та зобов’язав розпорядників інформації
надавати її на інформаційний запит громадян. Таким чином був закладений механізм для
реалізації права на отримання інформації громадянами в т.ч. і щодо використання бюджетних
коштів. Стаття 15 Закону зобов’язує суб’єкти владних повноважень, як розпорядників
інформації, оприлюднювати інформацію про обсяги використання бюджетних коштів та порядок
їх витрачання. Відповідно до пункту 5 статті 6 Закону, - “не може бути обмежено доступ до
інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи
розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів,
умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та
найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно”.
Деталізація процесу бюджетної підзвітності відбувається на рівні Бюджетного кодексу
України, який було прийнято в 2010 році. Зокрема ст. 28 передбачає перелік інформації, що
повинна бути оприлюдненою про формування та виконання державного та місцевих бюджетів,
до якої входять – проект Державного бюджету України (ДБУ) , місячні, квартальні та річний звіти
про виконання ДБУ та супровідна аналітична інформація. В бюджетний кодекс багаторазово
вносилися зміни, зокрема й ті, що стосуються розширення переліку інформації про використання
бюджетних коштів.
Стаття 17 Закону України «Про місцеве самоврядування» розширює поняття прозорості
та підзвітності на мережу установ та організацій, що перебувають у комунальній власності
відповідних територіальних громад. Окрема стаття закону, присвячена відповідальності
посадових осіб органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами. Стаття 75
закону визначає посадових осіб органів місцевого самоврядування підзвітними перед
територіальною громадою, вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують
населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого
бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про
свою діяльність.
В 2010 році Кабінет Міністрів розробив постанову “Про забезпечення участі
громадськості в формуванні та реалізації державної політики3
”, що містить положення про
необхідність проведення в обов’язковому порядку публічного обговорення проектів нормативно-
правових актів, що стосуються витрачання бюджетних коштів, зокрема звітів головних
розпорядників бюджетних коштів за попередній рік (п.12). Дана постанова містить норми про
проведення консультацій з громадськістю, та надання можливості вільного доступу до
інформації про діяльність органів виконавчої влади (п.2).
Стратегія державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні4
в
другому розділі відзначає стратегічним пріоритетом сприяння встановленню максимальної
відкритості, прозорості та підзвітності суспільству органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування та необхідність орієнтації на кращі європейські практики в даному питанні.
3
Затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 3 листопада 2010 р.
4
Затверджена указом Президента України № 212/2012 від 24 березня 2012 р.

5. 3
Стаття №6 Закону України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в
Україні на 2007-2015 роки» вимагає підвищити ефективність та прозорість державних закупівель,
передбачивши інтенсифікацію впровадження системи електронних закупівель, впровадити
заходи щодо створення галузевих вертикальних Інтернет-порталів.
Пункт №9 Постанови Кабміну «Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації
про діяльність органів виконавчої влади5
», зобов’язує органи місцевого самоврядування
публікувати інформацію про виконання бюджету, відомості про сплату місцевих податків і
зборів та інформацію про розрахунки юридичних і фізичних осіб з бюджетом відповідного рівня,
на власних Інтернет сайтах.
Як видно з зазначеного вище, норми бюджетної прозорості містилися в нормативно-
правовому полі України. Втім наявність норм не обов’язково означала їх належне виконання.
Огляд нормативно-правового забезпечення прозорості використання публічних коштів
після 2014 року
Після революції гідності боротьба з корупцією через розбудову інфраструктури
прозорості використання бюджетних ресурсів отримала новий поштовх. Був розроблений план
дій з впровадження ініціативи “Партнерство “Відкритий Уряд” у 2014-2015 роках6
, що вимагав
невідкладного впровадження принципів відкритого урядування, підвищення відповідальності
органів державної влади перед суспільством, підзвітності та підконтрольності громадянам.
Пункт №22 заходів з реалізації плану дій із впровадження «Відкритий Уряд», передбачав
партнерське впровадження пілотних ініціатив, пов’язаних з публікацією інформації про бюджет,
у відкритій та доступній формі, на національному, обласному та місцевому рівні. Однією з
ініціатив громадськості стала розробка проекту Закону «Про відкритість використання публічних
коштів», який містив ряд інновацій в частині підвищення прозорості та підзвітності.
Громадянське суспільство об’єднало свої зусилля заради прийняття цього закону, зокрема більш
ніж 60 громадських організацій об’єдналися в коаліцію “Реанімаційний пакет реформ”, якщо
формували порядок денний для прийняття Верховною Радою, та активно адвокатувала його
проштовхування в порядок денний голосувань Верховної Ради України. Врешті решт 11 лютого
2015 року проект закону “Про відкритість використання публічних коштів” потрапив до порядку
денного парламенту та був проголосований депутатами, 3 березня закон був підписаний
президентом та офіційно оприлюднений.
Адвокація закону “Про відкритість використання публічних коштів” громадянським
суспільством
Передусім, варто зазначити, що до 2014 року в термінології бюджетного законодавства фігурував
термін “бюджетні кошти” – під яким розумілися кошти державного або місцевих бюджетів. З
прийняттям закону «Про відкритість використання публічних коштів» було введено термін
“публічні кошти”, який окрім бюджетних коштів державного та місцевого бюджетів включає в
себе кошти державних та комунальних підприємств, кошти позабюджетних фондів та державних
5
Затверджена Постановою Кабінету Міністрів України №3 від 4.01.2002 р.
6
Затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 1176-р від 26 листопада 2014 р.

6. 4
банків, що значною мірою розширює диспозицію і фокус бюджетної прозорості і в подальшому
буде використаний в інших законодавчих на нормативно-правових актах. Серед новацій закону
передбачено створення Міністерством фінансів порталу використання публічних коштів7
та
зобов’язання розпорядників та одержувачів бюджетних коштів публікувати на порталі
інформацію, щодо використання коштів державного та місцевих бюджетів, інформацію про
виконання договорів > 1 млн. грн., специфікацію до договорів – інформацію щодо кількості та
вартості одиниці товару. Закон “Про відкритість використання публічних коштів” відкрив
інформацію до рівня транзакцій, що означає, що кожна платіжка органу державної влади та
місцевого самоврядування починаючи від найменшої до найбільшої стають публічними. Звісно
є певні обмеження пов'язані з державною таємницею, військовими видатками та видатками в
сфері медицини, що пов'язано з персональними даними та медичною таємницею. Одним з
прикладів є транзакції щодо реімбурсації ліків, коли оплати здійснюється на картки фізичних
осіб. Для виконання закону, Міністерством фінансів була утворена Державна установа "Відкриті
Публічні Фінанси", на яку покладено завдання щодо створення порталу використання публічних
коштів. Першими з'явилися транзакції, які публікуються на основі даних переданих Державною
казначейською службою України. Далі були створені розділи «Договори» та «Специфікації» які
дозволяють розпорядникам опублікувати перелічені типи документів, а всім зацікавленим
сторонам відповідно отримати до них доступ.
Варто зазначити, що у розпорядників бюджетних коштів (бухгалтерів бюджетних
установ) з’явилося зобов’язання публікувати квартальну фінансову звітність та специфікацію до
договорів на порталі. Спершу це викликало великий супротив, оскільки законом була
передбачена особиста відповідальність бухгалтерів та керівників бюджетних установ за не
публікацію даних. Слід відмітити, що не всі розпорядники на той момент були підключені до
інтернету. Така норма закону сприяла тому, що керівники фінансових управлінь в регіонах та
закладів бюджетної сфери були змушені створити умови для бухгалтерів та забезпечити їх
доступом до інтернету. Також для завантаження даних необхідною була верифікація бухгалтерів
через підкріплення електронно-цифрового підпису, який вони масово почали отримувати після
прийняття закону. Через 4 роки після прийняття закону, казначейство розробило систему подачі
електронної звітності і за перший рік до неї підключилося більше 90% розпорядників. Таким
чином впровадження закону “Про відкритість використання публічних коштів” дозволило
підготувати інфраструктуру розпорядників бюджетних коштів та стимулювало використання
інструментів електронного врядування в Україні.
Впровадження закону дало поштовх до вдосконалення існуючих систем та посилення їх
інтеграції між собою. В 2016 році уряд запланував8
провести інтеграцію порталу spending.gov.ua
та системою публічних закупівель “Prozorro”. Це відкривало б можливість відслідковувати
оплату за конкретними договорами в рамках проведених державних закупівель. В 2018 році
змінами до закону “Про публічні закупівлі9
” Казначейству доручено в двомісячний термін
забезпечити створення механізму взаємодії інформаційно-аналітичних систем з метою
отримання інформації про проведення публічних закупівель та здійснення оплати за договорами
про закупівлю, втім на кінець 2019 року інтеграція все ще не завершена.
Застосування програмно цільового методу бюджетування - “Performance Based Budgeting”
або в українській термінології програмно-цільовий метод бюджетування, або скорочено - ПЦМ
почало відбуватися ще з 2000-х років. Суть його полягає в зміні підходів бюджетування з
утримання бюджетних установ до фінансування досягнення певного результату. Таким чином
бюджети центральних органів виконавчої влади було структуровано за бюджетними програмами
до яких визначалися результативні показники витрат, продукту, ефективності та якості. З 2015
року головні розпорядники бюджетних коштів стали зобов’язаними публікувати бюджетні
запити, паспорти бюджетних програм та звіти про їх виконання. Це стало логічним кроком в
процесі запровадження ПЦМ.З 2018 року застосування ПЦМ на місцевому рівні стало
7
www.spending.gov.ua
8
Розпорядження КМУ «Про затвердження плану пріоритетних дій уряду на 2016 р» №418-р від 27.05.2016
9
Див. п.5 прикінцевих положень Закону № 8265 від 13.04.2018

7. 5
обов'язковим включаючи об'єднані територіальні громади. В плані розкриття бюджетної
інформації важливим елементом ПЦМ є те, що він дозволяє поєднати результативні показники
діяльності з вартістю їх досягнення. Варто зауважити що до вдосконалення програмно-цільового
бюджетування активно долучалися і інститути громадянського суспільства, зокрема Інститут
бюджету і соціально-економічних досліджень, працівники якого приймали участь в розробці
нормативно-правового забезпечення ПЦМ та підготували ряд методичних видань для державних
службовців.
Міністерство фінансів України розробило концепцію «Прозорий бюджет10
» в яку заклало
бачення розвитку екосистеми підвищення прозорості використання бюджетних коштів. Варто
зауважити зокрема й той факт, що в концепції вперше було відображено прихильність
міністерства та Кабінету Міністрів до впровадження кращих практик бюджетної прозорості
викладених в рекомендаціях міжнародної мережі громадських організацій – International Budget
Partnership. В 2019 році Кабінет Міністрів в плані діяльності уряду на 2020 рік закріпив ціль
Міністерству фінансів підвищити рейтинг України в міжнародному індексі відкритості
бюджетної інформації та увійти в топ-25 рейтингу Open Budget Index.
З 2015 року в Україні почалась активно впроваджуватись політика відкриття даних.
Зокрема, в квітні було прийнято зміни до закону України “Про доступ до публічної інформації”
які ввели поняття відкритих даних в законодавство. Значний вплив на просування відкритих
даних в Україні було здійснено громадським сектором, зокрема організацією “Social Boost”,
керівник якої став радником Прем’єр-Міністра з відкритих даних та координував
інституціоналізацію відкриття даних в машиночитному вигляді. Протягом 2015 року Державним
агентством з електронного врядування було підготовлено перелік з пріоритетних наборів даних,
для публікації на порталі відкритих даних, в який увійшли приблизно 300 датасетів. Кабінет
Міністрів затвердив обов’язковість їх публікації11
в жовтні 2015 р. Агентством з електронного
врядування у співпраці з “Social Boost” було створено портал відкритих даних12
на якому
розпорядники публікують відкриті дані. 6 жовтня 2016 року було оголошено про приєднання
України до хартії відкритих даних. А 21 листопада 2018 року урядом затверджено план дій13
щодо реалізації хартії відкритих даних. Станом на 2019 рік до Хартії відкритих даних
приєдналися 9 міст України. В 2019 році урядом було затверджено розширення переліку наборів
даних обов’язкових до публікації до 900 наборів.
В 2016 році відбулась реформа системи державних закупівель14
, яка передбачала
докорінні зміни в частині прозорості використання публічних коштів. В результаті реформи в
результаті об’єднання зусиль бізнесу, громадськості, міжнародних донорів була розроблена
онлайн платформа “Prozorro”, яка дозволила реалізувати перехід до електронних аукціонів, що
істотно змінило всю механіку проведення закупівель. Лідируючу роль в цьому процесі відіграла
громадській організації “Transparency International Ukraine”. Завдяки цій співпраці зросла
доступність інформації про укладені угоди та процес торгів. В основу розвитку системи був
покладений принцип «всі бачать все». В частині фінансової прозорості ключовими новаціями
стали:
• перехід до електронної системи публічних закупівель, можливість подавати документи в
електронному вигляді, впровадження дворівневої системи яка включала створення центральної
бази даних та підключення комерційних майданчиків які безпосередньо залучали б бізнес та
замовників,
• використання відкритого коду15
– це альтруїстичний підхід в написанні програмного
забезпечення при якому код програмної частини, яка забезпечує функціонування системи
публічних закупівель, доступний будь яким зацікавленим сторонам для аналізу та повторного
10
Затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України №92-р від 11.02.2016 р.
11
Постанова Кабінету Міністрів №835 від 21.10.2015 р.
12
www.data.gov.ua
13
Розпорядження Кабінету Міністрів №900-р від 21.11.2018 р.
14
Прийнято закон “Про публічні закупівлі” №922-VIII
15
www.github.com/ProzorroUKR

8. 6
використання. Потенційно, код може бути використаним сторонніми розробниками для
вдосконалення системи закупівель або ж модифікації його для застосування в інших країнах.
Відкриття коду дозволяє залучити більшу кількість спеціалістів для проведення стрес-тесту
системи.
Система “Prozorro” не вирішує всі проблеми в царині державних закупівель, але на мою
думку, ефективно справилася з однією істотною проблемою - асиметричністю доступу до
інформації, яка була постійним супутником корупції та зловживань. Це дає підстави говорити
про опосередкований вплив Prozorro на зменшення рівня корупції. До речі, закон “Про публічні
закупівлі” – це другий законодавчий акт в якому замість “державних коштів” фіксувався термін
“публічні кошти”, який як вже описано вище, включає в себе кошти не тільки державного але й
місцевих бюджетів та бюджетів суб’єктів господарювання державного та комунального сектору.
Активну роботу по підвищенню прозорості використання бюджетних коштів здійснює
Міністерство фінансів і Державна установа “Відкриті публічні фінанси”. На їх напрацюваннях
варто зробити окремий акцент так як вони, задають стандарти належного розкриття бюджетної
інформації, серед яких варто відзначити:
• Відкриття в 2018 році порталу openbudget.gov.ua16
, на якому зосереджена інформація про
щомісячне виконання державного та всіх місцевих бюджетів включаючи зведені бюджети
області, обласні бюджети, бюджети міст обласного значення, селищ і сіл. Даний сайт важливий
тим, що дає можливість звірити інформацію про виконання місцевих бюджетів, звітність по яким
публікувалася раніше тільки на сайтах відповідних органів місцевого самоврядування. В 2019
році сайт отримав оновлення, а саме була створена можливість аналізу виконання державного та
місцевих бюджетів за допомогою зведених таблиць, які дозволяють з масиву даних отримати
інформацію про виконання державного та місцевих бюджетів за доходами та видатками,
здійснити вибірку за параметрами адміністративного рівня (область, місто, ОТГ), економічного
розрізу видатків (поточні/капітальні) та вибірку за параметром бюджетних програм. Таким
чином в декілька простих кроків можна отримати порівняльну характеристику наприклад за
рівнем виконання певної бюджетної програми у всіх ОТГ в області, або верифікувати гіпотезу
“Чи дійсно в приграничних областях вдається зібрати менше акцизного податку у зв'язку з
контрабандою?”, це дозволяє побачити в яких ОТГ були проведені ремонти та закуповувалася
нова техніка в лікарні та заклади освіти. Користувачі самі можуть формувати свої вибірки з
потрібним набором фільтрів. Зіставляючи цю інформацію з закупівлями з системи “Prozorro” і
“E-data” можна отримати дані про кількість, вартість та умови поставки і розрахунків, щодо
закуплених товарів та послуг. В результаті це дає розкриття бюджетної інформації до небаченого
раніше рівня. Важливим елементом є також можливість скачування машиночитних даних по
обраній користувачем вибірці.
• Міністерство фінансів та команда “E-data”, яка була відповідальна за впровадження
закону «Про відкритість використання публічних коштів», одні з перших в Україні відкрили
безкоштовний доступ до інформації про транзакції в режимі API. Тобто, через протокол доступу
який дозволяє отримання інформації за допомогою автоматичних запитів. Такий протокол
доступу відкриває можливість створення додатків з використанням інформації про використання
бюджетних коштів. База даних з транзакціями стала найбільшою базою відкритих даних в
Україні. Завдяки такому підходу з'явилися ряд ініціатив щодо аналізу даних про використання
публічних коштів - 007.org.ua та модуль “Paywatch” на порталі Відкритий бюджет, який дозволяє
генерувати для будь якої бюджетної установи віджет який безкоштовно та в режимі 247 підтягує
інформацію про проведені транзакції на сайт цієї установи, наприклад Міністерства
інфраструктури.
• Міністерство фінансів та ДУ ВПФ були першими серед органів державної влади які
почали використовувати для донесення інформації інструмент Power BI від Microsoft. Який
дозволяє створювати гнучкі аналітичні інструменти, наприклад дозволяє побачити розподіл
ресурсів між школами країни в розрахунку на одного учня/ вчителя та побачити дисбаланси в
16
Наказ Міністерства фінансів України №575 від 22.06.2018

9. 7
розподілі ресурсів між регіонами та окремим закладами первинної та вищої освіти, або ж
поєднати дані про використання коштів на кожен окремий заклад освіти та результати ЗНО, чи
кореляцію витрат на 1 студента за державним замовленням та конкурсного балу зарахованих
абітурієнтів.
В січні 2019 були прийняті зміни до Бюджетного кодексу, якими передбачалося
запровадження середньострокового бюджетного планування. В частині розкриття бюджетної
інформації, до новацій можна віднести встановлення стель видатків для головних розпорядників
бюджетних коштів, публікація оцінки фіскальних ризиків, розкриття стратегії управління
державним боргом, переведення місцевих бюджетів на трирічний горизонт планування,
запровадження огляду видатків. Не дивлячись на запровадження цих змін, перша бюджетна
декларація 2020-2022 не була підписана урядом Гройсмана, чим істотним чином підірвала процес
запровадження середньострокового бюджетного планування. В насідок цього реформа
відтерміновується на 2021-2023 роки. Ця проблема є надзвичайно актуальною для України, так
як однорічне бюджетне планування є фактором, який сприяє неефективному використанню
бюджетних коштів, особливо в кінці бюджетного періоду, відсутність стель видатків погано
позначається на розумінні фінансового ресурсу для проведення реформ та знижує загальну
прогнозованість впровадження державної політики. Запровадження середньострокового
бюджетного планування також має сприяти запровадженню стратегічного планування, і
вдосконалення взаємозв’язків між документами стратегічного характеру та оперативними
виконавчими планами. До прикладу, Центром «Ейдос» був проведений аналіз стратегій розвитку
міст, який показав, що уніфікованого підходу до створення стратегій в Україні, на жаль, не існує
і зв'язок між стратегіями, програмами соціально-економічного розвитку та бюджетами, доволі
опосередкований.
В 2018 році Міністерство фінансів запровадило процедуру огляду витрат, яким
передбачило створення міжвідомчих робочих груп, робота яких була б спрямована на
оптимізацію витрат в окремих бюджетних програмах пілотних органів влади. В 2019 році ця
практика була продовжена17
. В програмі діяльності уряду18
, Міністерство фінансів пропонує
розширити цю практику та покрити оглядами витрат до 20% державного бюджету. Звіти
підготовлені за результати огляду витрат, ще не були оприлюднені, тому про ефективність даного
механізму говорити, ще зарано.
17
Розпорядження Кабінету Міністрів України №211-р від 27.03.2019 р.
18
Див. ст.38 Програми діяльності Кабінету Міністрів України на 2020 р.

10. 8
Важливим елементом інфраструктури прозорості використання бюджетних коштів в
Україні є інструменти створені громадськими організаціями
Transparency International не тільки приймали активну участь в розробці платформи
Prozorro, підготовки законодавчих та нормативних актів, але й в співпраці з Qlik розробили
модуль публічної аналітики BI19
- який дозволяє будь кому отримати доступ до статистичної та
аналітичної інформації про публічні закупівлі на безкоштовній основі. Окремо варто зауважити
про наявність поглибленої аналітики для контролюючих органів з системою оцінки ризиків в
публічних закупівлях, що з впевненістю дозволяє стверджувати, що інструменти прозорості
використання коштів мали свій позитивний вплив на посилення державного фінансового
контролю.
Центр «Ейдос» створив інструмент «Відкритий бюджет» який являє собою платформу для
створення інтерактивних візуалізацій використання бюджетних коштів для органів місцевого
самоврядування. Загалом до системи підключилося більше 100 органів місцевого
самоврядування, які за допомогою платформи створюють візуалізації для відображення
виконання місцевих бюджетів, відображення на мапах бюджетів розвитку та вартості здачі в
оренду комунального майна, відображення транзакцій бюджетних установ, а також аналіз
фінансової звітності комунальних установ.
Громадська організація «Антикорупційний штаб» створила мапу ремонтів яка
картографує публічні закупівлі, використовуючи API системи Prozorro та дозволяє громадянам
відправляти on-line скарги щодо неякісного виконання робіт.
Ініціатива з прозорості інфраструктури COST створила аналітичний інструмент
спрямований на розкриття інформації в сфері будівництва доріг.
Завдяки цьому інструменту можна безкоштовно отримати аналіз ринку закупівель в дорожній
сфері, інформацію про найбільших підрядників, розрахунок вартості будівництва чи
реконструкції 1 км доріг, отримати доступ до деталізованої інформації про об’єктам будівництва.
Окремої згадки достойний проект Clarity, який, на мою думку мав істотний вплив на
ландшафт розкриття інформації в сфері публічних закупівель, а саме забезпечив створення
аналітики на основі поєднання інформації з різних баз даних – єдиного державного реєстру
фізичних та юридичних осіб, Державної архітектурно-будівельної інспекції, судового реєстру,
реєстру боргових зобов’язань, декларацій національного агентства з запобігання корупції,
реєстру патентів та інших баз даних.
19
Business Intelligence, доступний на веб-сайті www.bi.prozorro.org

11. 9
Україна в міжнародних рейтингах прозорості використання публічних коштів
Що стосується прозорості використання коштів державного бюджету, наразі використовуються
два підходи в оцінці - методика International Budget Partnership (IBP) Open Budget Index та
методика світового банку – Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), вони різняться
за методологією, шкалами оцінювання, часовим горизонтом дослідження, але обидві покликані
дати оцінку прозорості та рівню належного урядування в бюджетному процесі. Оцінювання IBP,
охоплює 112 країн, в якому Україна посідає 39 місце з середнім рівнем розкриття інформації. До
переліку документів що охоплені оцінюванням входять: бюджетна декларація яка раніше
йменувалася основними напрямами бюджетної політики, проект державного бюджету,
затверджений державний бюджет, звіт про його виконання, громадський бюджет, щомісячні
звіти про виконання ДБУ та аудиторський висновок вищого органу фінансового контролю. З
найсвіжішим детальним аналізом бюджетної прозорості в ключових бюджетних документах
центрального рівня за 2017 рік можна ознайомитися на сайті IBP. Open Budget Index можна
умовно розділити на три сфери – прозорість, участь громадян та контроль вищого органу
фінансового контролю. Основними недоліками за цією оцінкою є відсутність Spending Review за
результатами виконання 2 кварталів року, слабкий зв'язок між коштами та очікуваними
результатами в супровідній документації до бюджету, відсутність оцінки системи прогнозування
та порівняння прогнозних та фактичних макропоказників. В частині участі громадян Україна
могла б вдосконалити інструменти участі громадян в комітетських слуханнях, активніше
залучати експертів з громадського сектору, створити механізми співпраці між громадськістю і
Рахунковою палатою України. Важливим аспектом є також вдосконалення аналітичної
спроможності апарату Верховної Ради через створення незалежного аналітичного органу, що
надавав би незалежну оцінку якості макрофінансового планування та прогнозування, дотримання
правил та процедур формування бюджету з метою підвищення бюджетної дисципліни та
всебічного аналізу та вдосконалення бюджетного процесу.
Динаміка бюджетної відкритості за рейтингом Open Budget Index
Найсвіжіший звіт PEFA датується 2015 роком. Відповідно до оцінки PEFA, система управління
державними фінансами перешкоджає ефективному наданню послуг, а бюджетний процес не має
під собою потужної політики чи стратегічного бачення. Оцінювання діагностує відсутність
середньострокової стратегії з управління бюджетним процесом, відсутність уваги до оцінки
результатів та впливів і концентрації на витратах та продуктах бюджетних програм. В результаті
слабкого планування відчувається слабкий зв'язок між секторальними планами і стратегічними
документами та бюджетом. Також недоліки в системі державних фінансів були визнані на рівні
– проведення зовнішнього аудиту, розгляду аудиторських висновків в парламенті, слабких
механізмах контролю фонду заробітної плати, системи внутрішнього фінансового контролю,
середньострокового бюджетування, відсутності фіскальної стратегії, управління державними
інвестиціями та моніторингу їх ефективності та операціях позабюджетних фондів, вони
становлять більш ніж 60% від розміру державного бюджету, слабкого контролю за фінансами
державних підприємств.
В 2020 році очікується публікація оновлених оцінок Open Budget Index та PEFA.

12. 10
Висновки
Світовий тренд переходу до інформаційного суспільства, є незворотнім і країнам потрібно
готуватися до майбутніх викликів. Країни які не використовують можливості розкриття даних
консервують проблеми всередині виконавчих органів, обмежують залучення експертного
потенціалу та міжнародної спільноти до вирішення проблем, що негативно впливає на рівень
залучення міжнародної технічної допомоги.
За 5 років Україні вдалося здійснити істотний крок вперед в розкритті бюджетної
інформації, трьома ключовими факторами стали запровадження політики відкритих даних,
реформа публічних закупівель та прийняття закону “Про відкритість використання публічних
коштів”. До реалізації цих змін на різних етапах доклалося багато команд, як кажуть, - “у
перемоги багато батьків, а поразка – завжди сирота”, але хочеться зазначити, що за кожною з цих
реформ стояли організації які мали візію майбутнього. Командам Transparency International
Ukraine, Social Boost та Центру «Ейдос» вдалося запустити відповідні процеси змін, які були
якісно підтримані виконавчими командами Міністерства економіки, Міністерства фінансів та
агентства з електронного врядування. В процесі відкриття інформації про використання
бюджетних коштів важливу роль зіграли донори та міжнародні фінансові організації які змогли
забезпечити фінансовим ресурсом громадські організації та посилити переговорні позиції в
процесі адвокації з ключовими стейкголдерами. Якщо узагальнювати то реформування
прозорості сектору державних фінансів мало приблизно таку формулу – формування візії, її
формалізація в вигляді черговості кроків в дорожню карту, конвертація дорожньої карти в
документи політики – законодавчі чи нормативні акти, формування коаліції зацікавлених сторін
та адвокація з всіма дотичними до вирішення проблеми сторонами – стейкголдерами. Втім,
прийняття документу ще не означає здійснення реформи. Подекуди важливішим є належна
імплементація прийнятих документів політики і зміни бізнес-процесів та усталених практик,
адже виконавці часто виконують свою роботу “так як звикли”. Тому важливим елементом
реформи є моніторинг та контроль за виконанням прийнятих рішень. Громадські організації
можуть бути долучені як на етапі формування відповідних політик, так і на етапі контролю за їх
виконанням, але вони не можуть підміняти собою відповідні функції держави і можуть слугувати
тільки додатковим елементом посилення відповідних функцій.
Як зазначено в річному звіті Міністерства фінансів про результати роботи команди E-data
за 2019 рік, на порталі зареєстровано 47 тис. розпорядників бюджетних коштів, порталом
spending.gov.ua користуються щоденно 19 тис. користувачів. Реєстрація розпорядників
бюджетних коштів на порталі показала що близько 2 тисяч розпорядників все ще
використовують сервіси електронної пошти з доменної зони Російської Федерації (.ru), що дасть
змогу службі безпеки провести роз’яснювальну роботу по зменшенню кібер-безпекових ризиків
розпорядників бюджетних коштів. Окремої уваги достойні журналістські розслідування які стали
можливим завдяки відкриттю інформації про використання бюджетних коштів. Навряд чи
можливо кількісно порахувати скільки розслідувань було проведено за 5 років і який їх вплив,
але можна стверджувати, що на основі даних про використання бюджетних коштів,
журналістами були підняті проблеми в сферах оборони, прокуратури, освіти, медицини,
комунального господарства, інфраструктури та багатьох інших.
Одним з чинників які сприяли запровадженню даних реформ став процес децентралізації
і передачі фінансових ресурсів з державного на місцевий рівень. Разом з ресурсами на місця
пропорційно перемістилися і корупційні ризики. Тож підвищення прозорості розцінювалося
тогочасною владою як додатковий метод контролю за місцевими фінансами.
Підсумовуючи помилки та отриманий досвід можна сказати, що кардинальність змін
обернено-пропорційна реалістичності їх впровадження, саме тому складні реформи втілюються
в декілька ітерацій. Існує приказка яка добре характеризує саме цей момент – «Лучшее – враг
хорошего». Адвокатування сценаріїв занадто амбітних змін, несе ризики розгортання кризи на
виконавчому рівні, тому дуже важливим є супроводження реформи та активної допомоги на
стадії імплементації. Можна сказати, що зміни в кожній з окреслених сфер ще тривають і

13. 11
упущення які не увійшли до першої ітерації, можуть бути реалізованими в подальших
доопрацюваннях.
Що стосується закону “Про відкритість використання публічних коштів”, однозначним
упущенням є відсутність зобов’язання публікувати на порталі паспорти бюджетних програм та
звітів про їх виконання для головних розпорядників бюджетних коштів. Це допомогло б
отримати результативні показники для всіх рівнів держави в машиночитному вигляді та сприяло
б вирішенню проблем з якістю виконання програмно-цільового бюджетування в Україні. Також
варто зазначити, що варто було підвищити рівень покарання за порушення даного закону, втім
це тягло б підвищення рівня покарань за широкий спектр порушень, оскільки вони
унормовуються кодексом про адміністративні правопорушення. Пропозиції змін описані в
проекті змін до закону «Про відкритість використання публічних коштів», які були розроблені
Центром «Ейдос», але не знайшли підтримки в парламенті. Якщо комплексно розглядати
проблему доступу до інформації, то варто згадати про недостатні ресурси на контроль за
доступом, а саме в служби омбудсмена, на яку покладені відповідні функції. Поточний штат не
може забезпечити належне притягнення до відповідальності за порушення прав на інформацію,
захисту персональних даних, невиконання законів про відкритість використання публічних
коштів, доступ до публічної інформації, звернення громадян, не оприлюднення відкритих даних.
Уточнення належного розміру штату для виконання поставлених задач потребує подальших
дискусій.
Одним з упущень які до сих пір залишаються в законі – це відсутність розкриття інформації про
транзакції що здійснюються державними та комунальними підприємствами з рахунків відкритих
в комерційних банках. Тож в наступних редакціях необхідно розширити спектр дії закону на всіх
осіб публічного права, та передбачити необхідність публікації транзакцій з всіх джерел
надходжень для таких суб’єктів.
Реформа державних закупівель на мою думку була достатньо радикальною, для того щоб
можна було сказати, що за першу ітерацію було отримано максимальний результат. Втім на
наступних ітераціях, вважаю було б доцільне впровадження підписання договорів в електронній
формі, наприклад як це було реалізовано в Приватбанку. Це допомогло б швидше перейти до
шаблонів договорів для типових товарів та допомогло б зменшити кількість дискримінаційних
вимог записаних в тендерній документації, покращило б якість даних та відкрило б можливість
до кращої автоматизації бізнес-процесів пов’язаних з закупівлями.
Що стосується відкритих даних, то на мою думку, була допущена помилка в підготовці
835 постанови Кабміну, а саме розпорядникам було дано право публікувати набори даних
самостійно обираючи формат публікації з переліку який включав і pdf, що призвело до того, що
багато документів були опубліковані в немашиночитній формі і перетворили портал відкритих
даних на сховище сміттєвих даних. Іншою проблемою є якість даних. Датасети історично не були
передбачені для стороннього використання і відповідно їх структура була налаштована на
задоволення внутрішніх інформаційних потреб відповідних органів влади. Тому, подекуди, дані
були неповними, хаотичними, була відсутня інформація про зміни в наборах даних та відсутні
унікальні ідентифікатори, що зводить практично нанівець можливість створення якої б то не було
доданої вартості на основі цих даних. Тому важливим елементом розвитку відкритих даних є
реінжиніринг наборів даних, до рівня який забезпечить можливість їх використання. Зрозуміло,
що ідеальних наборів даних не існує, і кожен датасет можна вдосконалювати до безкінечності,
але Міністерству цифрової трансформації20
варто, в наступних ітераціях реформи, проводити
роз’яснювальну та методологічну роботу через стандартизацію підходів до ведення баз даних та
проведення навчання, стимулювати розпорядників вдосконалювати набори даних.
Щоб полегшити виконавчим органам впровадження політики, аналітичним центрам варто
готувати аналіз іноземних підходів до вирішення аналогічних задач. Це не означає, що потрібно
калькувати підхід якоїсь з країн, але на основі їх досвіду напрацювати свій підхід до розкриття
інформації про використання публічних коштів. Громадянському суспільству варто не тільки
чекати відкриття вікна можливостей, але й активно готуватися до нього, проводити комунікацію
20
Утворене на основі Державного агентства з електронного урядування

14. 12
з партіями, активним депутатським корпусом та медіа, шукати ресурси та готувати кадровий
потенціал для впровадження відповідної політики. Практика показала, що під час впровадження
важливо інвестувати час і ресурси в навчання користувачів, наприклад в реформі закупівель, ця
функція була покладена на майданчики, а команда Е-дата разом з Центром «Ейдос» проводили
навчання розпорядників бюджетних коштів, журналістів та активістів по всій країні. Програма
TAPAS організувала передачу знань про відкриті дані через підготовку регіональних тренерів з
відкритих даних та їх подальшу підтримку. Для успішної адвокації важливим може бути
створення широкої коаліції та залучення партнерів та міжнародних організацій, втім час життя
таких об’єднань доволі короткий тому мобілізовувати їх потрібно під дуже конкретну мету.
Важливим елементом змін є підготовка законодавчої рамки – в Україні такою може рахуватися
партнерство «Відкритий уряд21
», яке закладає підвалини до просування змін та відкриває
можливості для проведення секторальних змін. На мою думку, для розкриття інформації про
використання публічних коштів, важливо переконати стейкголдерів та розпорядників
бюджетних коштів, що дані належать громадянам, а не самим розпорядникам (органам влади),
оскільки платники податків вже оплатили збір, систематизацію, зберігання даних, тому мають
право отримувати до неї доступ.
Варто зазначити, що для реалізації реформ потрібно забезпечити наявність фінансового
ресурсу. Визначення вартості впровадження політики в сфері прозорості використання
публічних коштів потребує окремого дослідження, оскільки на відповідних суб’єктів покладено
виконання багатьох інших функцій. Втім приведемо дані бюджетів трьох ключових виконавчих
органів, що дасть змогу отримати перше наближення в оцінці вартості впровадження політики.
В 2018 році відповідно до фінансового звіту ДП «Прозоро» його витрати склади 69, 9 млн. грн.,
витрати ДУ «Відкриті публічні фінанси» в склали щонайменше 13,9 млн грн.22
, а витрати на
утримання державного агентства з електронного урядування України в 2018 році склали 126,5
млн грн23
.
Бюджетна прозорість це інструмент який сам по собі не вирішує жодну проблему держави,
але в той же час виконує допоміжну функцію в запровадженні належного врядування,
напрацювання більш ефективних рішень, залучення стейкголдерів до вирішення проблем
державного управління та посилює запобігання корупції. Ключовою гіпотезою громадянського
суспільства слугує думка, що в системі координат, в якій всі бачать все, - а саме кожен етап
виділення та використання коштів, прозорість стримуватиме відповідальних осіб від зловживань,
або зробить зловживання максимально ризиковими. Таку превентивну функцію доречним буде
порівняти з імунною системою організму, яка діє як захисний бар’єр, але, не дає гарантії від всіх
захворювань. Так само і превентивні інструменти прозорості до певної міри знижують рівень
зловживань, вплив від яких дуже важко піддаються чіткому кількісному вимірюванню.
Одним з опосередкованих маркерів впливу росту прозорості використання бюджетних
коштів є індекс сприйняття корупції (CPI), який щорічно вимірює Transparency International. Як
видно з таблиці Україна піднялася на 5 позицій з 2015 року.
В результаті проведених змін Україна в 2017 році піднялася в рейтингу Open Data
Barometer на 25 позицій. За оцінками проекту TAPAS, та київської школи економіки, в 2017 році
економічний внесок відкритих даних в розвиток економіки становив 800 млн $, хоча в самому
документі опублікованому TAPAS відсутні будь які розрахунки, що ставить під сумнів наведену
суму. Позитивний вплив відкриття даних однозначно є і його можна прослідкувати за
результатами роботи агрегаторів відкритих даних – Opendatabot та Youcontrol. Наразі однозначно
можна стверджувати про проведені реформи дали запуск тренду на підвищення прозорості на
місцевому рівні, що чітко прослідковується з дослідження проекту Transparent Cities.
21
Open Government Partnership
22
Інформація отримана за допомогою openbudget.in.ua
23
Звіт про виконання державного бюджету України за 2018 рік.