La Asociación de Entidades Territoriales. Comparación de modelos europeos y definición de herramientas operativas para Colombia / Raffaele Colaizzo

1. La Asociación de Entidades TerritorialesLa Asociación de Entidades Territoriales
Comparación de modelos europeos y definición de herramientasComparación de modelos europeos y definición de herramientas
operativas para Colombiaoperativas para Colombia
Raffaele ColaizzoRaffaele Colaizzo
Taller de Bogotá, 12 y 13 de Marzo 2015Taller de Bogotá, 12 y 13 de Marzo 2015

2. 2
Comparación de Modelos Asociativos: el recorrido del trabajo

3. 3
¿ Cuanto pesan los procesos asociativos ?
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
La cooperación IM no es una prioridad del
gobierno central, que tiene una influencia
limitada en este proceso. Sin embargo, el
marco legislativo no representa un obstáculo y
deja a los gobiernos locales la definición de las
formas de cooperación.
Hay una plena centralidad de los esquemas
asociativos en el sistema institucional, para superar
la fragmentación administrativa de las entidades
locales y mejorar la eficiencia del sistema de
servicios públicos locales, de la planificación
territorial y de la programación del desarrollo.
Las leyes del 1999, 2003 y 2004 han dado centralidad a
los procesos asociativos territoriales y a la subsidiariedad.
La asociaciones adoptan el instrumento de los
Organismos Públicos de Cooperación Intermunicipal,
referido a tres tipologías de comunidades (pequeñas,
intermedias y urbanas). A través de Uniones y
Sociedades Públicas se producen servicios de red.
Las asociaciones entre Municipios están encentradas
sobre la gestión asociada de los servicios públicos
locales (propios o delegados) y la planificación
territorial. El Estado federal mantiene el control
sobre la administración municipal, pero cada Land
tiene por su parte la competencia exclusiva sobre la
organización territorial.

4. Alemania, Francia, Italia
Creciente centralidad de los esquemas
asociativos en la arquitectura institucional, en el
marco de modelos de gobernanza muy
diferentes
• Búsqueda de economías de escala en la
producción de servicios públicos
• De-fragmentación institucional
• Competición territorial
• Búsqueda de “territorios óptimos” para
las políticas de desarrollo y cohesión
territorial
Diagrama de
Isard

5. ¿ Libres o vinculados ?
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
Los gobiernos locales son libres de decidir. La
cooperación establecida no debe ser reportada a
ningún organismo central del Estado ni es
necesario el consentimiento por parte del
gobierno central. Existen sin embargo limitadas
formas de asociación obligatoria (por ejemplo en
el caso de la Islas
Las entidades territoriales son generalmente libres de
actuar o no los esquemas asociativos, con las
excepciones de los Municipios con menos de 5.000
habitantes y de la gestión de algunos servicios públicos.
A los Municipios se les puede requerir adoptar formas
asociativas para participar a políticas de desarrollo
territorial.
Es la libre iniciativa de los administradores locales
uno de los factores que han incidido mayormente en
la difusión de la intermunicipalidad francesa, Sin
embargo, la constitución y la modificación del
Estatuto de las Asociaciones es aprobada por el
Prefecto y por la Comisión Departamental de la
Cooperación Intermunicipal (CDCI). Además el
Ministerio de Economía puede decidir nombrar su
propio “contable” de los EPCI en el departamento.
En los Länder con muchos pequeños municipios se
han realizado uniones administrativas obligatorias y
estables (Municipios complejos). Por lo general, las
Uniones de Municipios son expresiones de la
voluntad específica de la comunidad local y se
forman por medio de modalidades decididas por
los mismos Municipios.

6. Modelo voluntario
“correcto” • Asegurar una dimensión administrativa
mínima
• Identificar cuencas adecuadas para la
producción de servicios públicos
• Realizar políticas de desarrollo de área
vasta
• Implementar una planeación territorial
coherente (ej. para evitar conflictos entre
infraestructuras locales, mejorar las
conexiones con infraestructuras de nivel
regional y nacional, etc.)
Movilizar las fuerzas
productivas

7. 7
¿ Los procesos asociativos son estables ?
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
La cooperación en Croacia está suficientemente
desarrollada y estable. Sin embargo, es justo decir
que la cultura de la cooperación en Croacia es
todavía bastante baja. Las disoluciones dependen
en muchos casos de diferencias políticas o
problemas financieros.
Las entidades territoriales pueden formar
asociaciones permanentes (como las Uniones) o más
orientadas al objetivo (como las Convenciones). Las
Uniones son intrínsecamente estables pero no son
raros los casos de disolución, por ejemplo debido a
no conseguir los objetivos de reducción de costos.
El fenómeno asociativo se cualifica como una “cooperación
funcional voluntaria” reglamentada por la legislación
nacional. Se trata de un sistema estable, promovido por la
leyes nacionales y destinatario de funciones crecientes, aún
en materia de planificación del territorio y políticas de
desarrollo.
La cooperación más difundida es la menos invasiva
para la autonomía municipal, conservando la
existencia de los Municipios implicados, así que la
disolución es una posibilidad. En algunos casos el
legislador impone una obligación estable de
asociación, incluso contra la voluntad del Municipio
interesado.

8. 8
¿ Cuanto es desarrolada la gobernanza de la asociatividad ?
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
La legislación relativa a la cooperación no es
detallada. Incluso en los casos en que la
cooperación es obligatoria, la legislación deja
amplio espacio para que las partes definan la
modalidad y los detalles de la cooperación.
Las normas y la gobernanza de los procesos
asociativos son bien definidas. La Ley Nacional da
reglas compactas y generales, las Regiones las
especifican con relación a su contexto territorial y
las entidades territoriales las aplican en general con
plena autonomía, excluidos algunos casos de
asociación obligatoria.
La difusión en Francia de los organismos públicos de
cooperación intermunicipal (EPCI) ha llevado a la
aparición de un nivel de gobierno local intermedio
que se posiciona entre los municipios y el
departamento, que gestiona los recursos y define las
políticas en nombre e interés supramunicipal y
participa en la programación del desarrollo socio-
económico del territorio a nivel regional.
La legislación es completa y estable, encentrada
sobre el nivel regional.
El modelo de federalismo alemán es de tipo
cooperativo fundándose sobre la cooperación
interinstitucional entre los distintos niveles de
gobierno. Se adopta el principio de subsidiariedad.

9. Ejemplo de organización de un Proyecto Territorial en Italia

10. 10
Autonomía financiera
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
Las asociaciones dependen de las
contribuciones de los gobiernos locales que
han establecido la institución conjunta. Las
entidades cooperantes no dependen de la
financiación central del Estado. Las
subvenciones y subsidios estatales no
constituyen fuentes de financiación.
Las asociaciones no aplican impuestos propios. Los
municipios participantes asignan a la asociación los
recursos financieros o de otro tipo necesarios a la
realización de los servicios asociados. Los municipios
en Italia dependen financieramente del Estado
nacional por una cuota de sus ingresos.
El régimen de financiación de los servicios y de las políticas
gestionadas mediante estructuras de cooperación
intermunicipal en Francia cambia al aumentar el nivel de
integración de la delegación de competencias de los
municipios: si son de naturaleza asociativa éstas reciben
contribuciones de los municipios; si son de carácter federal
éstas tienen un régimen con fiscalidad propia, esto es,
recaudan directamente los impuestos locales (impuesto
sobre la productividad, impuesto inmobiliario, impuestos
sobre el territorio).
La mayor parte de los ingresos de los Municipios (de media
el 35% aproximadamente) están constituidos por
transferencias federales o regionales para las actividades
delegadas. Otras cuotas (30% y 15%) derivan de impuestos
municipales y tasas para los servicios suministrados. Las
asociaciones no aplican impuestos propios.

11. 11
Incentivos
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
Los incentivos financieros directos para la
cooperación intermunicipal son raros, lo que
significa que el Estado central, por regla general, no
la apoya financieramente. Como excepción, los
gobiernos locales de las islas que financien
conjuntamente proyectos de inversión reciben una
mayor participación en el impuesto sobre la renta.
Las formas asociativas (y las fusiones) de Municipios
pueden ser incentivadas por las Regiones, en base a las
Leyes nacionales. Los incentivos son proporcionados al
nivel de integración logrado por los municipios. Ellos
pueden ser otorgados a la constitución de la Asociación,
a inversiones para el mejoramiento de los servicios, al
funcionamiento corriente.
Los incentivos para crear un organismo de cooperación
intermunicipal dependen del grado de integración funcional
ejercitado, utilizando en particular el impuesto profesional
único como vínculo de la intermunicipalidad en cuanto ésta
garantiza a los municipios una gestión más eficiente de los
servicios públicos disminuyendo la posibilidad de
distorsiones de la economía de escala, la competencia fiscal y
la competencia territorial.
Los consorcios entre municipios pueden beneficiarse
de transferencias y subvenciones. En caso de déficit
respecto a los importes gastados, éstos pueden
recaudar una contribución de naturaleza fiscal a cada
uno de los miembros, cuyo importe final debe
determinarse en el estatuto

12. Incentivos
• Al establecimiento de la forma asociativa
• Extraordinarios para invertir en la calidad y
la innovación de los servicios públicos
• Anuales ordinarios
Graduación en base al
nivel de integración
conseguido
• Financiamientos procedentes de las
políticas de desarrollo

13. 13
Participación
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
A pesar de que la decisión sobre la cooperación,
en su consecuencia final, sea política, tomada por
los órganos locales competentes, ella es el
resultado de una evaluación previa de las
necesidades de la comunidad local, así como de la
discusión con las partes interesadas.
Las Ley Nacional sobre las autonomías locales da un
amplio espacio a las participación de las
comunidades locales. Sin embargo, los esquemas
asociativos no deben necesariamente estar basados
en formas de consultación popular, con la excepción
de las fusiones de municipios.
La difusión de la intermunicipalidad es basada sobre la libre
iniciativa de los administradores locales. Los organismos de
cooperación intermunicipal franceses son los interlocutores
territoriales principales para la programación de las políticas
de desarrollo socio-económico del territorio. Dotados de
competencias adecuadas y autonomía fiscal, pueden
convertirse en policy makers en condiciones de activar redes
de actores públicos y privados.
Los procesos asociativos están basados sobre la
consultación local y el principio de utilidad
pública. En los ordenamientos municipales se
puede ver un progresivo incremento de formas
de participación popular y de democracia
directa.

14. Núcleo Técnico
Regional de
Integración con el
Territorio
Procesos participativos
Procesos participativos: ruta de discusión organizada que se emprende en relación
a un proyecto futuro o una futura norma de competencia de las Asambleas electivas o
de las Juntas, regionales o locales, con vistas a su elaboración. Este proceso pone en
conexión actores e instituciones, para obtener una representación completa de las
posiciones, intereses y necesidades sobre el tema considerado, así como para llegar a
una mediación o negociación, en busca de un acuerdo de las partes
Ruta de
participación
Propuesta de
participación
Grupos de
ciudadanos
Técnico
de Garantía
Incentivos
Administración
Pública

15. Bienes Comunes Urbanos
Bienes Comunes Urbanos: bienes, materiales,
inmateriales y digitales, que los ciudadanos y la
Administración reconocen como funcionales para
el bienestar individual y colectivo, activándose para
compartir la responsabilidad de su protección,
mejora y fruición colectiva
Pacto de
Colaboración
Propuesta de
Pacto Grupos de
ciudadanos activosMunicipio
Áreas prioritarias: Arte y creatividad, servicios
sociales, educación, etc.
En base a una propuesta de la
Administración o a la libre iniciativa de los
ciudadanos
Incentivos Actividades para el cuidado, el
mantenimiento y la valorización de los
BCU

16. Debate público
Publicación del
proyecto preliminar
de la obra
Propuesta de
Debate Publico
Institución del
Comité Especial
Realización del
Debate Publico
Estudios Adicionales
Realización de la
obra
Investigación
Publica
Decisión Motivada
Maitre d’Ouvrage
Maitre d’Ouvrage o otras
entidades propone a la CNDP
CNDP decide
CNDP
Maitre d’Ouvrage bajo la
vigilancia del Comité
Especial
Maitre d’Ouvrage
Maitre d’OuvrageMaitre d’OuvrageAutoridad Publica
La CNDP decide si el Debate
Publico tenga que realizarse en base
al interes nacional y al impacto
esperado de la obra. El DP es
obligatorio si la obra es mayor de
300 millones de euros

17. 17
Implicación del sector privado
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
El sector privado no está involucrado en la preparación de la
cooperación entre instituciones locales. Sin embargo, en el
diseño de la política de desarrollo local el sector privado
puede participar tanto como lo considere necesario. La
participación del sector privado puede tomar diferentes
formas, como en el caso de los Grupos de Acción Local.
Las formas asociativas están basadas intrínsecamente en
procesos institucionales. Sin embargo, en las políticas de
desarrollo basadas en estos procesos están involucradas
partes socio-económicas con funciones de consultación o
codecisión, se activa la movilización directa del sistema de
producción y de las empresas, se asigna a empresas
privadas la producción y prestación de servicios públicos.
No existe una implicación relevante de actores privados
en el modelo de cooperación intermunicipal francés. En el
ámbito de los SCOT – planes de encuadramiento de
vastas áreas elaborados por los EPCI – para la actuación
de esquemas urbanísticos locales como las Zones
d’Amenagement Concertè (ZAC), se constituyen Sociedades
de Economía Mixta (SEM) en las que el 64% del capital
pertenece a los entes locales, mientras que el restante
36%, deriva de otros accionistas como bancos, empresas,
cámaras de comercio, personas físicas, etc.
El sistema de producción y de empresas es
implicado principalmente en la producción de
servicios públicos o en actividades sin ánimo
de lucro.

18. Alianzas público-privadas para el desarrollo
Instituciones Partes
socio-económicas
Grandes Empresas o
consorcio de PYME
“Contratos de Programa” en Italia
• Aseguran condiciones de
contexto apropiadas
(infraestructuras, servicios,
procedimientos, seguridad,
etc.)
• Otorgan incentivos a la
inversión productiva
• Negocian la forma de
empleo de mano de obra
• Movilizan el sistema
económico y social del
territorio
• Realizan la iniciativa
productiva
• Aseguran condiciones de
responsabilidad social,
activación de cadenas
productivas locales, tutela
del medio-ambiente, cuidado
del territorio

19. 19
Procesos asociativos y política de desarrollo
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
La política de desarrollo territorial es bastante
descentralizada. El Estado central es
responsable del diseño de la estrategia de
desarrollo para todo el país. A nivel local, la
política de desarrollo está diseñada e
implementada por Agencias de Desarrollo
local.
Las políticas de desarrollo regional y territorial
involucran directamente, en muchos casos, las
agregaciones de municipios, que se deben
necesariamente formar en el marco de proyectos
integrados territoriales, de programas urbanos o para
zonas desaventajadas, de políticas de desarrollo rural (ej.
Programas Leader).
El tema de la cooperación intermunicipal en Francia ha sido
relanzado en las últimas décadas para responder a la
aplicación del principio de subsidariedad, a la realización de
modelos de planificación de vastas áreas ligados al principio
de cohesión territorial (véanse los Scot y los Inter-scot) y a
la disminución de algunos riesgos evidentes en el ámbito
local como: la falta de coherencia de las redes físicas
intermunicipales, la caída de la calidad ambiental, la pérdida
de competitividad territorial.
A los fines de la definición de las políticas de
desarrollo territorial, no existe una implicación
directa de las Uniones de Municipios a nivel
nacional y en los Länder. Por lo general no
existe una precisa enumeración de las
competencias municipales, en ninguna de las
categorías (propias o delegadas),

20. 20
Herramientas
CroaciaAlemania
ItaliaFrancia
Hay un espectro de herramientas legales y
administrativas que los gobiernos locales
pueden utilizar para confeccionar su proyecto
de cooperación. Sin embargo, no hay
instrucciones precisas de cómo utilizar esas
herramientas.
La Ley Nacional define un marco sólido y
estructurado para la definición y la ejecución de
obras, intervenciones y proyectos de desarrollo. Se
prevé en particular la estipulación de Acuerdos de
Programas entre distintas instituciones de diferente
nivel.
En el último decenio en Francia se ha puesto en
marcha un reforzamiento de las competencias
transferidas a los organismos de cooperación
intermunicipal, acompañado de una paralela
implicación como interlocutores locales en la
programación del desarrollo socio-económico
departamental, regional y nacional, ésta última llevada
a cabo en el territorio mediante el Contrat de plan
estipulado entre el Estado y las distintas Regiones.
La tendencia en Alemania hacia un modelo unitario
de federalismo ha creado una interacción
permanente y estructural entre los distintos niveles
de gobierno, entre las burocracias federales y entre
aquellas de los Länder, contribuyendo a la intensa
actividad de cooperación y de coordinación vertical
(entre la Federación y los Länder) y horizontal
(entre los Länder).

21. Organización de la Programación Negociada en Italia

22. Acuerdos territoriales
Contrato Plan
Estado Region
Acuerdos de sector
Acuerdos territoriales
Contratos de Ciudad
con las EPCI
Contratos
Infraterritoriales
Contratos de
“Metropolización”
Contratos de Territorio
Contratos para zonas rurales
Contratos con Territorios “en deficit”

23. Directrices

24. Asociaciones para las
políticas de
desarrollo
Asociaciones de
funciones y servicios
I. Formas de Asociación Territorial
Asociaciones
voluntarias entre
entidades
Acuerdos entre
Estado y Territorios
para la asociación
Formulación de
Planes Locales entre
asociados
Estudios de
factibilidad de las
asociaciones
1 2 3
4 5 6
Directrices / 1

25. Órganos de la
Concertación
Local
Gobernanza y
organización de los
Acuerdos Locales
Constitución de
una organización
mínima local
Gestión Técnica y
Administrativa del
Acuerdo
Utilización de
Agencias de
Desarrollo
7 8 9
10
II. Gobernanza y organización local
11
Directrices / 2

26. Convenios Plan y
Acuerdos
Territoriales
Convenios Plan
para implementar
las políticas de
desarrollo
Convenios Planes
y Contratos
Específicos
Diversidad
de los Acuerdos
Territoriales
Contenidos de los
Acuerdos
Territoriales
Alianzas y Acuerdos
con el sistema
productivo
12 13 14
15 1716
III. Cuadro de Referencia Programático
Directrices / 3

27. Organización
de los Acuerdos
Territoriales
Estructura técnica
común de los
Contratos Plan
Principios de
gobernanza de los
Contratos Plan
Delega de funciones
a las Asociaciones
Territoriales
Requisitos para la
delega de funciones a
las Asociaciones
18 19 20
21 22
IV. Organización de los Acuerdos Territoriales
Directrices / 4

28. Tipología de
incentivos a las
asociaciones
Incentivos a las
formas asociativas y
a las fusiones
23 24
V. Incentivos
Directrices / 5

29. Organización de
debates públicos
sobre proyectos
Gestión de los
procesos
participativos
Definición de
herramientas para la
participación
Fortalecimiento de
bienes comunes del
territorio
25 26 27
28
VI. Herramientas de participación
Directrices / 6

30. Definición de un
Cuadro de los
Resultados
Constitución de un
Sistema de Gestión y
Control
Definición de un
Sistema de Gestión y
Control
Realización de
actividades de
evaluación
Actividades de
Asistencia Técnica y
Capacitación
29 30 31
32 33
VII. Sistema de vigilancia
Directrices / 7