Profesionalización de la función pública clave para un Estado eficiente

Boletín No. 143 - Noviembre 2012

Profesionalización de la función
pública: elemento de un Estado
eficiente
El servicio civil es el recurso humano temas: 1) una política pública de
que utiliza el Estado para cumplir modernización de la Administración
efectivamente las funciones que Pública; 2) la identificación y
la Constitución y las leyes le han desarrollo de las condiciones que
encomendado. De esa forma, el Estado propicien su viabilidad jurídica,
puede garantizar los derechos de los política, y financiera; y 3) la revisión y
ciudadanos y viabilizar la satisfacción adecuación jurídica del LFP.
de sus necesidades creando valor
FUSADES, público en todo el ciclo de las Desde 1994, FUSADES ha propuesto
propuso como políticas públicas, garantizando las políticas públicas relativas al empleo
libertades individuales, fomentando público, y en la Estrategia económica
objetivo de
el crecimiento económico y social, social e institucional 2009-2014,
la agenda de o juzgando y ejecutando lo juzgado propuso como objetivo de la agenda
modernización de forma pronta y justa, entre otros. de modernización contar con un
contar con un Por lo que, un Estado al servicio de Estado profesional, que se enfoque
Estado profesional, los ciudadanos requiere contar con en resultados, que sea transparente,
que se enfoque una función pública profesionalizada estratégico y moderno, a partir de la
en resultados, que y fundamentada en la idoneidad y el reforma legal e institucional al régimen
sea transparente, mérito. del servicio civil1. Asimismo, el estudio
estratégico y
moderno, a partir El anteproyecto de Ley de la Función
de la reforma legal Pública (LFP), elaborado por la 1. FUSADES. El Salvador Estrategia 94-
Subsecretaría de Gobernabilidad 99, Soluciones Sociales y Reformas
e institucional Económicas. Estrategia Quinquenal.
y Modernización del Estado y
al régimen del actualmente en discusión pública, Marzo de 1994, p. 23; FUSADES.
servicio civil. Crecimiento con participación: una
pretende reformar el régimen del estrategia de desarrollo para el siglo
empleo público –o servicio civil en la XXI. Estrategia Quinquenal. Septiembre
nomenclatura vigente-, y es un valioso de 1999, p. 33; FUSADES. Estrategia
punto de partida para un amplio debate económica social e institucional 2009-
2014. Democracia y crecimiento:
y construcción de consensos sociales fundamentos del desarrollo. Diciembre
y políticos básicos enfocados en tres de 2008. p. 12.

“Las Instituciones Democráticas en El Administración Pública presenta
Salvador II: valoración de rendimiento tres debilidades fundamentales: 1)
y plan de fortalecimiento” abordó una débil institucionalización de los
la temática desde la perspectiva de procedimientos meritocráticos para
la transparencia y la rendición de el reclutamiento y la promoción de
cuentas, y entre otras medidas, sugirió empleados públicos; 2) un déficit
la creación de una agencia burocrática considerable en la capacidad funcional
independiente encargada del proceso de la burocracia, esto es, en el grado
de gestión de recursos humanos2. en que se realizan evaluaciones de
rendimiento y en el que el buen
Por sus implicaciones para la desempeño es recompensado mediante
gobernabilidad democrática y la incentivos selectivos; y 3) un déficit
construcción de un Estado más significativo en la eficiencia de la
eficiente al servicio de sus ciudadanos Administración Pública, es decir, en
y más estable para sus funcionarios, el grado en que las asignaciones
esta discusión trasciende el régimen presupuestarias y el número de
legal del empleo público y debería plazas de empleados responden
incluir la participación de otros actores adecuadamente a las demandas del
fuera del Órgano Ejecutivo. Es una sistema3.
Es una oportunidad
oportunidad importante para sentar las
importante
bases para un Administración Pública En los últimos 10 años se han
para sentar las respetuosa de los derechos de los realizado diagnósticos comparativos
bases para un ciudadanos. en América Latina y Centroamérica, el
Administración
más reciente es el Informe Barómetro
Pública respetuosa Este boletín describe la situación de la Profesionalización del Empleo
de los derechos de actual del servicio civil, la regulación Público en Centroamérica y República
los ciudadanos. constitucional y legal vigente, así Dominicana de 2012, cuyo objeto es
como, las experiencias de los países evaluar el grado de profesionalización
de Centroamérica en la temática. A alcanzado por los servicios civiles
partir de esto, presenta el análisis del a partir del índice de desarrollo
contenido de la LFP y las propuestas burocrático4 y utiliza como línea
de reformas al mismo. Cabe reiterar
que a pesar de algunas deficiencias
del anteproyecto de ley, esta discusión 3. Banco Interamericano de Desarrollo
es una oportunidad para construir (BID). Informe sobre la situación
del servicio civil en América Latina.
un Estado eficiente a partir de la Echevarría, Koldo (ed.). Red de Gestión
profesionalización de la función y Transparencia de la Política Pública.
Washington, D.C. 2006.
pública con un nuevo marco legal.
4. Informe Barómetro. Informe Barómetro
de la Profesionalización del Empleo
1. Situación del servicio civil Público en Centroamérica y República
Dominicana. 2012. Los datos del
informe se recopilaron entre febrero
Diversos diagnósticos internacionales de 2008 a febrero de 2012. El índice de
y nacionales destacan que la desarrollo burocrático está compuesto
por cinco subíndices: eficiencia, mérito,
consistencia estructural, capacidad
2. FUSADES. Las Instituciones funcional y capacidad integradora que
Democráticas en El Salvador II: evalúan el desempeño de los servicios
valoración de rendimientos y plan civiles a partir del modelo teórico de
de fortalecimiento. Departamento de la Carta Iberoamericana de la Función
Estudios Legales. 2010, p. 242. Pública.

Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 143 / Noviembre 2012 e.legal@fusades.org 2

Gráfica 1. Índice de desarrollo burocrático en Centroamérica, 2004 a 2012.
60
50
40
30
2004
20
2008
10
2012
0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Barómetro 2012.

base estudios similares realizados en El bajo desempeño de la burocracia
20045 y 20086, Gráfica 1. El informe salvadoreña no se debe totalmente a la
presenta datos reveladores de los retos falta de sustento legal apropiado, dado
pendientes para las administraciones que la Ley del Servicio Civil (LSC)
El bajo desempeño públicas de la región: en una escala contiene disposiciones relativas a
de la burocracia de 0 a 100, los países de la región mérito, estabilidad e igualdad; sino, a
salvadoreña no se obtuvieron calificaciones por debajo una débil voluntad e institucionalidad
debe totalmente a de los 50 puntos, con la excepción para hacer efectiva la legislación
la falta de sustento de Costa Rica con 54 puntos. El existente. Otro problema es la
legal apropiado, Salvador pasó de 11 puntos en 2004, dispersión normativa e institucional
dado que la Ley a 34 en 2012, presentando el mayor que genera confusión en los servidores
del Servicio Civil incremento en relación al resto de públicos respecto de sus derechos y
(LSC) contiene países, y ello puede indicar que están errores procesales en las autoridades
disposiciones dadas las condiciones para continuar que deben aplicar las normas, lo que
relativas a mérito, avanzando en el impulso de un cambio deriva en inseguridad jurídica y falta
estabilidad e cultural que permita la eficacia de los de transparencia en los procesos7.
igualdad; sino, a arreglos institucionales contenidos en
una débil voluntad el anteproyecto de LFP. Sin embargo, De manera ejemplificativa, la política
e institucionalidad no puede perderse de vista que el punto salarial refleja un alto grado de
para hacer efectiva de partida y parámetro de comparación inequidad salarial interna y externa,
la legislación es relativamente bajo. por ejemplo: las remuneraciones
existente. están ligadas al monto presupuestado
del puesto vacante y no a un nivel
5. BID. 2006. Los datos del informe se determinado en la escala salarial, los
recopilaron entre abril 2002 y noviembre empleados bajo el régimen de contrato
2004.
6. Agencia Española de Cooperación
pueden ganar más que un trabajador
Internacional para el Desarrollo y otros.
Barómetro de la Profesionalización de 7. Agencia Española de Cooperación
los Servicios Civiles de Centroamérica y Internacional para el Desarrollo y otros.
República Dominicana. 2009. 2009.


Gráfica 2. Crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013.
180000

160000

140000

120000

TOTAL
100000
Gobierno central
80000 Descentralizadas
Empresas públicas
60000

40000

20000

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados9. Esta
cifra es incluso mayor, dado que no se incluyen a los servidores municipales por falta de estadísticas
fiables.

con las mismas funciones pero con El empleo público tiene además un
estabilidad, y los salarios de cargos peso significativo sobre la economía.
equivalentes varían tanto hacia el Como se muestra en la Gráfica 3, el
interior de las dependencias como
12.0% país utiliza cerca del 5% de su PIB
entre 10.0% 8.
ellas en el pago de salarios y sueldos de su
8.0% servicio civil. Esta cifra es superior a
Desde6.0% otra perspectiva, las lo que El Salvador invirtió en salud
implicaciones del empleo público en el (4.3% del PIB) o en educación (3.2%
4.0%
funcionamiento de la gestión pública del PIB) en 201010.
2.0%
son muy relevantes, en cuanto a su
rol como el principal empleador del
0.0% Estos datos sobre su tamaño e incidencia
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
país, la cifra de servidores ha seguido
-2.0% sobre las finanzas públicas, así como
una tendencia de crecimiento en la
-4.0% los resultados de los diagnósticos
medida en que se expanden servicios nacionales y extranjeros, justifican
y amplían demandas sociales, Gráfica el interés de país en modernizar el
2. En una década, el sector público –
compuesto por el Órgano Ejecutivo,
9. Todos los presupuestos votados
las instituciones descentralizadas y están disponibles en http://www.
las empresas públicas- ha crecido un transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/
24%, pasando de 127,564 servidores portal/PTF/Presupuestos_Publicos/
Presupuestos_votados, último acceso el
públicos a 168,135 (proyectados 21 de octubre de 2012. El proyecto de
para 2013). La Gráfica 2 muestra presupuesto 2013 está disponible en http://
el crecimiento en cifras absolutas www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/
page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/
de empleo del gobierno central, las Proyectos_de_presupuesto, último acceso
instituciones descentralizadas y las el 21 de octubre de 2012.
empresas públicas. 10. Comisión Económica para América
Latina y el Caribe. Datos provenientes
de los países. Disponible en http://
websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.
asp?carpeta=estadisticas, último acceso el
8. Informe Barómetro. 2012, p. 42.
20 de octubre de 2012.


Gráfica 3. Tasa de crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013.
12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-2.0%

-4.0%
Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados11.

servicio público enfocado en los La Constitución (art. 218) define el
resultados y la calidad de las políticas y servicio civil como el conjunto de
servicios públicos, en cuya prestación funcionarios y empleados públicos
intervienen esos servidores públicos, al servicio del Estado. Asimismo,
ya que el alto costo debería reflejar en la Constitución establece una serie
todo caso una prestación más amplia o de bienes y categorías jurídicas que
más eficiente y asegurar la estabilidad constituirán el fundamento básico
de los funcionarios. de un sistema de servicio civil:
establecimiento de una carrera
2. Marco constitucional y leyes administrativa, ingreso con base en
vigentes mérito y aptitud, estabilidad laboral,
La Constitución
y estabilidad en el cargo, entre otros12.
(art. 218) define
La organización de un buen sistema
el servicio civil
de servicio civil deriva en beneficios De ahí que el desarrollo legislativo
como el conjunto
a los individuos, quienes constituyen de un sistema del servicio civil
de funcionarios
el origen y fin de la actividad del supone materializar y hacer
y empleados
Estado (art. 1 de la Constitución). plenamente efectivas las previsiones
públicos al servicio
Según el Título VII de la Constitución, constitucionales relacionadas al
del Estado.
el régimen administrativo del Estado régimen administrativo del Estado. La
salvadoreño se fundamenta en dos Sala de lo Constitucional de la Corte
pilares: el servicio civil y la hacienda Suprema de Justicia ha reconocido que
pública. “la carrera administrativa persigue un
fin, el cual es conseguir la eficiente

11.
Todos los presupuestos votados 12. Art. 219 Cn.: “Se establece la carrera
están disponibles en http://www. administrativa.- La ley regulará el
transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/ servicio civil y en especial las condiciones
portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ de ingreso a la administración; las
Presupuestos_votados, último acceso el promociones y ascensos con base
21 de octubre de 2012. El proyecto de en mérito y aptitud; los traslados,
presupuesto 2013 está disponible en http:// suspensiones y cesantías; los deberes de
www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/ los servidores públicos y los recursos
page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/ contra las resoluciones que los afecten,
Proyectos_de_presupuesto, último acceso asimismo garantizará a los empleados
el 21 de octubre de 2012. públicos a la estabilidad en el cargo.”


realización de las funciones estatales El Salvador, Ley Orgánica del Cuerpo
por el elemento humano que presta Consultar de la República de El
servicios personales al Estado y demás Salvador, Ley de la Carrera Docente,
entes públicos en un régimen de supra- Ley de la Carrera Judicial, Ley de
subordinación”13. Creación de Escalafón del Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social,
Vale agregar que el legislador Ley de la Carrera Policial y Ley de la
constituyente previó que las categorías Carrera Militar.
jurídicas que fundamentan el servicio
civil debían, necesariamente, ser La LSC ha estado vigente desde 1961,
desarrolladas en la legislación y ha sido objeto de varias reformas,
secundaria. De los arts. 219 inciso 2º y la última data de 2009. La realidad ha
220 de la Constitución14 se desprende hecho patente su insuficiencia como
el mandato imperativo para que la norma básica de un sistema nacional
Asamblea Legislativa desarrolle los del servicio civil. Sin embargo, es
preceptos constitucionales atinentes representativo de su escaso impacto
...el desarrollo a la función pública, y de no hacerlo, en la profesionalización de la función
legislativo de un el legislador incurriría en un vicio de pública el hecho que, a pesar que en
sistema del servicio inconstitucionalidad por omisión. el artículo 13 literal c se establece
civil supone que la ley debía desarrollarse en un
materializar y El régimen actual del servicio civil reglamento, en sus 50 años de vigencia
hacer plenamente descansa, principalmente en las este nunca se decretó, y entre las
efectivas las siguientes normas: Ley de Servicio principales fallas de la LSC se puede
previsiones Civil (LSC), Ley de Garantía de señalar:
constitucionales Audiencia para los Empleados a) su aplicación no abarca a todo
relacionadas no comprendidos en la Carrera el conjunto de empleados y
al régimen Administrativa, Ley de Asuetos, funcionarios públicos;
administrativo del Vacaciones y Licencias, Ley de Ética b) deja desprotegidos a muchos
Estado. Gubernamental, Ley de Acceso a la miembros del servicio civil
Información Pública y el Código de respecto a sus derechos
Trabajo. Además lo componen las fundamentales, particularmente la
normas que establecen regímenes o estabilidad laboral y estabilidad en
carreras especiales: Ley de la Carrera el cargo;
Administrativa Municipal, Ley c) no desarrolló una verdadera
Orgánica del Cuerpo Diplomático de carrera administrativa; y
d) tampoco generó mecanismos
13. Corte Suprema de Justicia. Sala de lo que viabilizaran, exigieran y
Constitucional. Sentencia de amparo 517-
garantizaran profesionalización y
2005 del 21/XI/2005.
14. Art. 220 Cn.: “Una ley especial regulará eficiencia al cuerpo de empleados
lo pertinente al retiro de los funcionarios y funcionarios.
y empleados públicos y municipales, la
cual fijará los porcentajes de jubilación
a que éstos tendrán derecho de acuerdo 3. Teoría sobre la profesionalización
a los años de prestación de servicio y a de la función pública
los salarios devengados. El monto de la
jubilación que se perciba estará exento de
todo impuesto o tasa fiscal y municipal. La LSC y el resto de leyes poseen una
La misma ley deberá establecer las demás visión enfocada en el funcionario, que
prestaciones a que tendrán derecho los genera una estructura centralizada
servidores públicos y municipales”.


con énfasis en los procedimientos, y del sector privado, y vii) énfasis en
cuya principal fuente de legitimidad mayor disciplina y parsimonia en el
es el cumplimiento de los requisitos uso de los recursos públicos16.
de la ley, es decir, se enmarcan en las
teorías de la burocracia tradicional o La visión teórica de la NGP sigue
weberiana15. siendo muy influyente en la práctica
de la Administración Pública17, y ha
A partir de los años ochenta, apareció estado presente por casi veinte años
la doctrina de la Nueva Gestión Pública en El Salvador. Sobre el servicio
(NGP), como un nuevo paradigma de civil, propició un esfuerzo de reforma
la administración pública frente a los que no llegó a completarse18. Así,
dogmas de la burocracia tradicional el Programa de Modernización del
o weberiania. La NGP posee siete Sector Público19 impulsado entre
componentes entre los cuales cabe 1994-1999 pretendía, entre otros,
mencionar: i) un enfoque práctico en la profesionalizar la Administración
Administración Pública, ii) estándares Pública fomentando una nueva cultura
explícitos de medición en el actuar de organizacional que se manifestara en
Así, el Programa los funcionarios, iii) mayor énfasis nuevas actitudes, valores y principios
de Modernización en el control de los resultados, iv) de servicio al usuario por parte de los
del Sector Público transformación hacia la desagregación servidores públicos. La práctica de los
impulsado de las unidades en el sector público, organismos internacionales también
entre 1994- v) transformación hacia mayor estaba impregnada de esta visión,
1999 pretendía, competitividad en el sector público, por ejemplo, en 1996 el Gobierno
entre otros, vi) énfasis en estilos de administración de El Salvador contrató un préstamo
profesionalizar la del Banco Mundial para, entre otros,
Administración 15. En breve, en su estudio sobre organizaciones
fortalecer la capacidad del gobierno
Pública... complejas o burocracias, Weber plantea para mejorar y profesionalizar la
que las burocracias racionales llevan a cabo administración del recurso humano
una especialización del trabajo. De esta
manera los trabajos pueden descomponerse
gubernamental20. El siguiente año
en rutinas con tareas claramente definidas contrató otro préstamo con el Banco
lo que permite que los trabajadores se Interamericano de Desarrollo, para
especialicen en ellas. Weber describió
las reglas formales, los procedimientos y
la profesionalización de su servicio
la manera en que las burocracias llevan
sus registros. Además, se preocupó por
estudiar sus características jerárquicas. De 18. Para una relación de los componentes de
estas observaciones, Weber argumentaba la reforma que sí se implementaron ver
que la burocracia es impersonal y racional Departamento de Estudios Económicos y
porque sus integrantes son seleccionados Sociales (DEES) de FUSADES, “Proceso
y promovidos únicamente sobre la base de modernización del Estado salvadoreño
del mérito o aptitud científicamente 1989-2009 y propuesta 2009-2014.
comprobado. Vid. Max Weber: Essays Estrategia de Desarrollo Económico y
In Sociology. Gerth and C. Wright Mills. Social 2009-2014”. Mayora de Gavidia,
New York: Oxford University Press, 1946 Yolanda (2009).
(1958). 19. Gobierno de El Salvador, MIPLAN.
16. Hood, Christopher. A public management Programa de Modernización del Sector
for all seasons?, 1991. Público. 1994.
17. Para un examen de su influencia en la 20. Los documentos del préstamo están
teoría de la Administración Pública ver disponibles en http://www.worldbank.
FREDERICKSON, George H. y SMITH, org/projects/P007164/public-sector-
Kevin B. The Public Administration modernization-technical-assistance-
Theory Primer. EEUU: Westview Press, project?lang=en, último acceso el 20 de
2003. octubre de 2012.


civil y la reforma del marco legal21. pública a través de la elaboración
Durante el período presidencial de documentos y organización de
1999-2004 también se trabajó en una actividades.
propuesta de reforma del servicio
civil, recientemente retomada por la Una premisa del CLAD es que el Estado
Subsecretaría de Gobernabilidad y sigue teniendo un papel fundamental en
Modernización del Estado22. el desarrollo económico y social de los
países. Por ello, propone una Reforma
De igual manera, FUSADES, con Gerencial de la Administración para
el objetivo de discutir una nueva mejorar la capacidad de gestión del
gestión del sector público, propuso Estado –aumentando su eficiencia y
la creación del Sistema Integral de democratizando el poder público- y
Recursos Humanos, conformado la gobernabilidad democrática, bajo
por los siguientes subsistemas: i) la influencia teórica del paradigma
planeación de recursos humanos de la de la NGP. Esta reforma parte de una
Administración Pública; ii) valoración adecuación regional al conjunto de
de puestos de trabajo y remuneración; doctrinas y prácticas comúnmente
iii) ingreso y separación de servidores identificadas con la NGP y que
públicos; iv) capacitación y suponen un quiebre respecto del
fortalecimiento de capacidades; v) modelo burocrático weberiano24.
...FUSADES, evaluación de la gestión, y vi) plan de
en el marco de carrera y desarrollo23. Según el CLAD la reforma gerencial
una propuesta tiene entre sus características las
de una nueva En el ámbito regional, el Centro siguientes: 1) la profesionalización
gestión del sector Latinoamericano de Administración de la alta burocracia, transformando
público, propuso para el Desarrollo (CLAD), un a estos servidores públicos en
la creación del organismo público internacional policymakers, es decir, funcionarios
Sistema Integral dedicado a la modernización de que conjugan su conocimiento
de Recursos la Administración Pública desde especializado con responsabilidad
Humanos... 1972, ha liderado los esfuerzos de política; 2) transparentar la
profesionalización de la función Administración y responsabilizar a
sus administradores ante la sociedad;
21. La información sobre el préstamo está 3) descentralizar la ejecución de los
disponible en http://www.iadb.org/es/ servicios públicos; 4) desconcentrar
proyectos/project-information-page,1303.
mediante la delegación del gobierno
html?id=es0036, último acceso el 20 de
octubre de 2012. central a las agencias especializadas;
22. Vid. Secretaría Técnica de la Presidencia, 5) orientarse por el control de los
Ministerio de Hacienda. Informe de El
resultados y no el control paso a paso
Salvador en el XV Foro de la Función
Pública de Centroamérica, Panamá y de las normas y procedimientos;
República Dominicana, organizado 6) crear nuevas formas de control
por el Instituto Centroamericano de que equilibren la mayor autonomía
Administración Pública, ICAP y la
Dirección General de Servicio Civil, gerencial de las agencias y de sus
DGSC, de Costa Rica. Abril 2010.
23. FUSADES (2008) p. 12. Además, en
1994 y 1999 propuso la tecnificación del 24. CLAD. Una Nueva Gestión para América
proceso de selección de los funcionarios, Latina. Este documento fue preparado
coordinación con la política salarial, y por el Consejo Científico del CLAD y
profesionalización y protección de los aprobado el 14 de octubre de 1998 por el
directivos del sector público. Consejo Directivo del CLAD.


gestores; 7) orientarse a la provisión de discriminación de género, tendencia
servicios públicos hacia el ciudadano- política, religión u otras; igualdad de
usuario en lugar dirigir su actuación condiciones en el desempeño de la
hacia la afirmación del poder del función pública; mérito y aptitud en
Estado y de la burocracia estatal. el ingreso, promociones y ascensos
profesionales; estabilidad laboral
En 2003, durante la V Conferencia de los servidores pertenecientes a la
Iberoamericana de Ministros de carrera administrativa gerencial y
Administración Pública y Reforma operativa; irrenunciabilidad de los
del Estado, se aprobó la Carta derechos; entre otros. De esta manera,
Iberoamericana de la Función Pública, se incorpora la prevalencia del interés
documento que propone para la general y el servicio a los ciudadanos
reforma de la Administración Pública al régimen del servicio civil.
un paradigma basado en la reforma
general del CLAD, el cual fundamenta Una diferencia entre el anteproyecto
el contenido de esta iniciativa legal25. de LFP y la LSC reside en el ámbito
de aplicación. La LFP aplicaría
4. Anteproyecto de Ley de la Función a todos los servidores públicos,
El objeto de la Pública incluyendo aquellos que prestan
LFP es regular la servicios profesionales o técnicos
relación entre la El anteproyecto de ley está compuesto a la administración y se vinculan
Administración por 273 artículos, 43 capítulos y 11 con ella con un contrato de servicios
Pública y sus títulos, y supone una refundación del personales; quienes en el régimen
funcionarios régimen jurídico que regula al servicio actual se excluyen de la carrera
y empleados civil. De esta manera se evitarán administrativa.
y desarrollar confusiones ocasionadas por la
una carrera dispersión normativa y se sustituye a En cuanto a los derechos de los
administrativa las normas que actualmente codifican funcionarios públicos, la LFP
en el sector dicha temática. uniformiza y promueve el criterio del
público, a partir mérito a la regulación respecto a los
de instituciones El objeto de la LFP es regular la relación ascensos, salarios, aguinaldos, jornada
especializadas. entre la Administración Pública laboral, vacaciones y traslados. La LFP
y sus funcionarios y empleados y detalla un extenso listado de derechos
desarrollar una carrera administrativa de los servidores públicos, en especial
en el sector público, a partir de para el caso de la madre trabajadora,
instituciones especializadas. Para que buscan satisfacer los principios
ello, se fundamenta en los siguientes constitucionales del servicio civil,
principios: satisfacción y prevalencia tales como la estabilidad laboral en
del interés general; igualdad en el cargo. Además, se establecen las
el acceso a la función pública sin causas de pérdida de la condición de
servidor público y los supuestos en
25. Entre otras oportunidades, expresado así que es válido el otorgamiento de una
en el lanzamiento de la consulta pública indemnización.
sobre el proyecto. La presentación de ese
lanzamiento está disponible en http://
funcionpublica.presidencia.gob.sv/ La LFP regula el derecho colectivo
phocadownload/lanzamiento_consulta. de los servidores públicos, retomando
pdf, último acceso el 20 de octubre de en gran parte la regulación de la
2012.


LSC, con la novedad de ampliar los Dentro de la Autoridad Rectora
derechos de los trabajadores a la operaría el Instituto Nacional de
posibilidad de formar federaciones Formación de la Función Pública, que
y confederaciones. También se coordinaría los procesos de formación
establecen reglas especiales sobre y capacitación de los servidores
el contrato colectivo de trabajo; públicos. También operaría el Tribunal
procedimientos para administrar los Disciplinario de la Función Pública,
conflictos colectivos de trabajo, tanto que sustituye al actual Tribunal del
La LFP detalla un jurídicos como económicos; y sobre Servicio Civil, al constituirse como la
extenso listado de las atribuciones, inscripción, régimen autoridad competente para proseguir
derechos de los sancionatorio y procedimiento para los procedimientos sancionadores
servidores públicos, la disolución de los sindicatos en las contra los funcionarios y empleados
en especial para el instituciones públicas. que incurran en las infracciones
caso de la madre previstas en la ley. Asimismo, se
trabajadora... Una de las principales reformas crean dentro de cada institución de
es el marco institucional, puesto la Administración Pública órganos
que la LFP crea un ente rector de colegiados denominados Comisiones
la función pública, denominado de Mediación Laboral, en sustitución
Autoridad Rectora. El titular es un de las Comisiones del Servicio Civil.
Presidente nombrado por la Asamblea
Legislativa a partir de una terna Otra innovación de la LFP es la
que le proponga el Presidente de la creación de la carrera administrativa
República, un aspecto que debería gerencial, que comprende al nivel
analizarse detenidamente debido a directivo, y la diferencia de la carrera
...la elección de la conveniencia de sustituirlo por administrativa operativa, y ambas
la dirección de la una entidad colegiada para fortalecer carreras administrativas gozan del
Autoridad Rectora su independencia y autonomía, así derecho de estabilidad y demás
es un aspecto que como, la constitucionalidad de este expuestos en la ley. Sin embargo, las
debería analizarse mecanismo, dado que el Órgano carreras específicas se regularán por
detenidamente Legislativo únicamente tiene las sus leyes de creación, por ejemplo
dado que el facultades otorgadas expresamente la carrera del cuerpo diplomático,
Órgano Legislativo por la Constitución, según el art. consultar, docente, judicial, de salud
únicamente tiene 131. Además, para brindar mayor
las facultades autonomía e independencia a la 26. Este aspecto fue analizado por FUSADES
otorgadas (2010) p. 242.: “Las ventajas de centralizar
Autoridad Rectora deben revisarse
el proceso de selección y evaluación en
expresamente por los requisitos de nombramiento, un órgano independiente están ligadas a
la Constitución, duración en el cargo, impedimentos, la economía de escala y al mayor grado
según el art. 131. de independencia y profesionalización
incompatibilidad y causales de
de los funcionarios seleccionados. Desde
remoción. luego, para ello se requiere garantizar a
dicha agencia un presupuesto razonable y
el personal adecuado, además de instituir
La LFP estandariza el procedimiento
mecanismos de integración que aseguren
de selección personal y lo concentra en su imparcialidad. Sin una adecuada
el Presidente de la Autoridad Rectora, integración y sin los medios necesarios
cuestión que deberá evaluarse en para su operatividad, la medida podría
ser, además de inocua -en tanto que no
función de las implicaciones prácticas lograría una mayor independencia-,
y la autonomía de las instituciones contraproducente -en tanto que agregaría
públicas26. mayor burocracia y paralizaría, en última
instancia, la selección del personal.”


pública y asistencia social, policial y del empleo público y las condiciones
militar, según art. 16 LFP. de acceso de los servidores públicos
frente a las condiciones bajo las cuales
Además, se desarrolla de manera deberá funcionar la gestión del empleo
más precisa el alcance de los cargos público al servicio de los ciudadanos.
políticos y de confianza que, por su
naturaleza, no gozan de estabilidad Desde la perspectiva institucional,
laboral; y, se diferencian de los cabe destacar que El Salvador es el
cargos comprendidos en la carrera único país que carece de una autoridad
administrativa gerencial. máxima del servicio público, y en
los restantes seis países depende
5. Derecho comparado del Órgano Ejecutivo. En cuanto
a los sistemas de elección de los
El análisis comparativo de los funcionarios, en la mayoría de países
marcos jurídicos de los países la autoridad máxima seleccionan los
de la región centroamericana y candidatos y las instituciones públicas
República Dominicana refleja cierta nombran los funcionarios, salvo
homogeneidad, aunque también Nicaragua y Panamá.
diferencias notorias en aspectos clave
de su funcionamiento. En cuanto a la normativa secundaria,
Desde la Costa Rica tiene la ley más antigua
perspectiva Respecto de las coincidencias, se (1953) seguida por la de El Salvador
institucional, cabe destaca que todos los países han (1961), y la más reciente es la de
destacar que El reconocido en sus Constituciones un República Dominicana de 2008 y es
Salvador es el estatuto especial al empleo público el régimen jurídico más cercano a los
único país que y a los recursos humanos de la cánones de la Carta Iberoamericana de
carece de una Administración Pública. Además, la Función Pública.
autoridad máxima aunque con fórmulas distintas, todos
del servicio los países han constitucionalizado 6. Consideraciones
público... el principio de la imparcialidad del
servicio civil respecto del poder La modernización del régimen jurídico
político. De similar manera, las de la función pública es una tarea
Constituciones –con excepción de de profunda transcendencia para la
la nicaragüense- consagran alguna configuración de una Administración
variante del principio del mérito o Pública profesional que brinde de
capacidad como orientador del ingreso manera continua y estable servicios de
a la función pública. calidad a sus ciudadanos con eficacia,
eficiencia y transparencia y que a la
Pero las Constituciones también vez provea condiciones adecuadas y
reflejan ciertas diferencias en la estables de empleo a los servidores
concepción de la función pública. públicos.
Solamente Honduras, Costa Rica y
República Dominicana reconocen En lo esencial, el anteproyecto de
expresamente como orientador de LFP es técnicamente acorde con las
sus servicios civiles el principio de prácticas de la experiencia regional y
eficiencia. El resto de países parecen se advierte un esfuerzo de adecuación
enfatizar el régimen de protección al ordenamiento jurídico salvadoreño.


Sin embargo, la versión sometida a jurídica, técnica y financiera; y, c) la
consulta pública requiere de ciertos revisión y adecuación jurídica de esta
ajustes de contenido y de una revisión iniciativa legal.
exhaustiva de sus implicaciones
jurídicas y operativas. Dado su carácter de política pública
estatal, FUSADES considera que
Uno de los principales retos de la discusión jurídica debería estar
esta reforma legal reside en las acompañada de un esfuerzo de
consideraciones presupuestarias, construcción de consensos sociales
organizacionales y administrativas. Sin y políticos básicos, que definan los
Uno de los
embargo, la coyuntura actual también contenidos esenciales del nuevo
principales retos
permite cierto grado de optimismo, marco legal y permitan la construcción
de esta reforma
debido a que este tema está incluido en de su viabilidad jurídica, política y
legal reside en las
el Plan de Acción Conjunta del Asocio financiera.
consideraciones
para el Crecimiento, en dos metas para
presupuestarias,
la remoción de las restricciones al 27. Plan de Acción Conjunta del Asocio para
organizacionales y
crecimiento: la seguridad ciudadana el Crecimiento, suscrito por los gobiernos
administrativas. y la baja productividad del sector de El Salvador y los Estados Unidos de
América, en noviembre de 2011. La meta
transable27. n° 6 de la restricción n° 1, tiene como
acción específica: revisar el borrador del
anteproyecto de ley de gestión pública para
El anteproyecto de LFP es un
que esta incorpore los siguientes temas: a)
importante paso, y su discusión la aplicación de normas de contratación y
pública debería centrar su atención desempeño para empleados públicos; b)
el desarrollo de un proceso de selección
sobre tres temas: a) la construcción de
basado en méritos y c) el establecimiento
una política pública de modernización de regulaciones y procedimientos internos
de la Administración Pública que incluyan las normas de desempeño
y revisiones rutinarias de cumplimiento.
salvadoreña; b) la identificación y
Además, la meta n° 1 de la restricción n°
desarrollo de las condiciones que 2, tiene como acción específica: mejorar el
propicien su viabilidad política, servicio civil a través de la reforma de la
administración pública (...).

Coordinador Analistas
Luis Nelson Segovia Roberto Vidales
Marjorie Chorro
Director René Abrego Labbé
Javier Castro De León Gina María Umaña
Gerente Carlos A. Guzmán
Lilliam Arrieta de Carsana Carmina de Villamariona
Óscar Pineda


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