Recursos destinados a seguridad pública en El Salvador, 2008-2015.

1. Posición
institucional
No. 51, Septiembre de 2015
La violencia es uno de los problemas más graves que ha
enfrentado el país por varios años y es un obstáculo para
el desarrollo1
. Con el fin de aportar elementos para la
reflexión, esta posición institucional proporciona información
sobre los recursos financieros y humanos para seguridad y
administración de justicia bajo la responsabilidad del Estado,
y los contrasta con los de otros países de la región, y con
indicadores internacionales. Se pueden asignar recursos a
un tema tan urgente, pero igual o más importante es usarlos
eficientemente, para que se logren resultados concretos.
En los últimos seis años se han asignado más recursos humanos
y financieros en el área de seguridad y administración de
justicia. Al mismo tiempo, el gobierno ha realizado esfuerzos
para combatir la violencia, implementado una serie de medidas,
entre otras: incorporación de efectivos de la Fuerza Armada
en tareas de seguridad, desde 2009; creación de la policía
comunitaria, a mediados de 2014; creación del Consejo Nacional
de Seguridad y Convivencia, en septiembre de 2014, con la
participación del gobierno, empresa privada, ONG, centros de
pensamiento, sector religioso, académico, y equipos técnicos
de las agencias de cooperación internacional, con la misión de
presentar propuestas para reducir la violencia e implementar
medidas de prevención, este trabajo conjunto ha permitido
considerar las opiniones y propuestas de distintos sectores,
sobre qué hacer para lograr la paz social; elaboración del Plan
1 Pleitez Chávez, Rafael. Violencia y criminalidad en El Salvador: obstáculos para el
desarrollo. FUSADES, 2006
El Salvador Seguro, a principios de 2015, que comenzó a
implementarse en julio de este año; y aprobación de la Ley
Especial contra el Delito de Extorsión, en marzo de 2015.
Sin embargo, la escalada de la violencia en los últimos
meses indica que aún no se están obteniendo los resultados
esperados, y que es necesario replantear la estrategia, con
un enfoque más integral, con mayor coordinación y un uso
eficiente de recursos.
I. Losrecursosfinancierospara
seguridadyjusticiahan
aumentado
Durante todo el período 2008-2014, el Órgano Judicial (OJ), la
Fiscalía General de la República (FGR), el Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública (MJSP) y sus adscritas, y el Ministerio de
Defensa (MD) erogaron en conjunto US$5,012.9 millones. Al
comparar 2008 con 2014, el gasto aumentó US$120.2 millones.
Para 2015 se ha proyectado un aumento sustancial
(US$105.6 millones, 13.6%) en el gasto de estas instituciones,
con una expansión de US$64.8 millones (18.1%) en el
presupuesto del MJSP y un aumento de US$47.6 millones
(21.9%) en el OJ (cuadro).
Estudios
Económicos
DEC
Recursosdestinadosaseguridad
públicaenElSalvador,2008-2015
1

2. En 2010, El Salvador era el país de la región que tenía la mayor
cuota de participación del gasto en seguridad y justicia dentro
del presupuesto nacional (15%), y, en términos del PIB, era el
país que más fondos destinaba a esta materia2
.
El financiamiento externo para
seguridad y justicia es limitado
La participación de los préstamos y las donaciones en la
ejecución presupuestaria de las cuatro instituciones analizadas,
ha sido marginal. De los US$5,012.4 millones que gastaron
de 2008 a 2014, solo US$163.4 millones fue con préstamos
externos (3.3%).
A julio de 2015, se encuentran aprobados tres préstamos
para seguridad y justicia por US$138.2 millones, fondos que
aún no han sido utilizados y que están disponibles. Este
monto representa únicamente el 3.9% del monto total de
empréstitos aprobados por la Asamblea Legislativa de 2009 a
2013 (US$3,227.3 millones)3
. No obstante, en ese período hubo
algunas reorientaciones parciales de otros recursos externos.
El primer préstamo, aprobado en abril de 2013 por US$71
millones con el Banco Centroamericano de Integración
2 The World Bank, El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en Seguridad y
Justicia. Junio de 2012.
3 Incluyendo reorientaciones de préstamos pero sin considerar emisión de títulos valores.
Económica (BCIE), tiene como fin mejorar la infraestructura
penitenciaria; sin embargo, a pesar del grave problema de
hacinamiento y de disponer de los fondos, todavía no se ha
utilizado. En abril de 2013 había 26,724 reos; en julio de 2015,
la población de reclusos había aumentado a 34,095 personas4
,
superando en más de cuatro veces la capacidad del sistema
carcelario de 8,490 internos5
.
De los otros dos préstamos –aprobados en abril de 2015–,
uno es por US$45 millones con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) para el programa de apoyo integral a la
estrategia de prevención de la violencia, el cual había sido
aprobado por el directorio del BID en diciembre de 2012; el
otro, asciende a US$22.21 millones, con el Banco Alemán de
Desarrollo, y se usará para el proyecto Espacios Seguros de
Convivencia para jóvenes en El Salvador (Convivir).
II. Aumentodelrecursohumano
ysalarios
En los últimos ocho años ha habido un aumento importante
en los empleos públicos en las cuatro instituciones. De 2008
4 Dirección General de Centros Penales (DGCP).
5 A marzo de 2015, según datos del MJSP.
Cuadro 1.
SPNF: ejecución presupuestaria consolidada de instituciones relacionadas
con el área de seguridad y justicia
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1/ 2008/14 2013/14 2014/15 2008/14 2013/14 2014/15
Órgano Judicial 178.5 177.4 180.4 195.2 208.1 216.4 217.2 264.8 38.8 0.8 47.6 23.3 0.4 21.9
.438.737.533.147.73acilbúpeRaledlareneGaílacsiF 3 39.2 44.6 44.6 6.8 5.4 0.1 23.5 13.7 0.2
Ramo de Justicia y Seguridad Pública 2/ 313.9 281.6 328.6 335.7 336.7 365.1 358.0 422.8 44.1 -7.2 64.8 21.3 -2.0 18.1
Ministerio 292.5 267.0 313.0 320.0 320.9 349.2 343.1 405.3 50.7 -6.0 62.2 26.3 -1.7 18.1
Academia Nacional de Seguridad Pública 17.5 10.5 10.9 11.1 11.0 11.2 10.2 12.2 -7.3 -1.1 2.0 -64.0 -9.5 19.5
Unidad Técnica 4.0 4.1 4.7 4.7 4.7 4.7 4.7 4.9 0.7 -0.1 0.2 21.2 -2.0 4.6
0.1 0.5 1.3364.0
Ramo de la Defensa Nacional 3/ 124.9 135.2 146.6 163.2 160.6 163.3 155.4 148.4 30.5 -7.9 -7.0 25.3 -4.8 -4.5
Total 655.0 635.6 691.4 732 739.8 784.1 775.1 880.7 120.2 -8.9 105.6 23.0 -1.1 13.6
Órgano Judicial 0.8 0.9 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9
Fiscalía General de la República 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2
Ramo de Justicia y Seguridad Pública 1.5 1.4 1.5 1.5 1.4 1.5 1.4
Ramo de la Defensa Nacional 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6
Total 3.1 3.1 3.2 3.2 3.1 3.2 3.1
1/ Para 2015 son cifras del presupuesto votado
2/
3/ Ramo de la Defensa Nacional solo contempla el Ministerio de Defensa.
Nota: Hasta 2006, las funciones del Ramo de Justicia y Seguridad Pública eran responsabilidad del Ministerio de Gobernación.
Fuente: Informes de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y Presupuesto 2015, Ministerio de Hacienda.
Porcentajes
Consejo Nacional de Administración de Bienes
La ejecución presupuestaria del Ramo de Justicia y Seguridad Pública incluye el Ministerio -ente del Gobierno Central-, y sus correspondientes instituciones descentralizadas adscritas; por lo que en la
ejecución del gasto que corresponde al ministerio, se han descontado las transferencias a sus instituciones adscritas, cuya ejecución presupuestaria aparece detallada aparte.
% del PIB
Instituciones
US$ Millones US$ Millones
2

3. a 2015, de acuerdo con los presupuestos votados, se crearon
10,063 nuevas plazas a tiempo completo6
, creciendo 27%. La
asignación presupuestaria por persona pasó de US$14,210.3
a US$15,460.1 (8.9%) es decir, el crecimiento ha sido tanto en
cantidad como en costos.
Por clasificación laboral, el personal que más aumentó es el de
seguridad pública, con un aumento de 7,731 plazas de 2008 a
2015; seguido de 1,244 nuevos empleos para personal técnico
y 1,070 para el administrativo (gráfica 1). La mayor parte de las
plazas en seguridad corresponden a efectivos de la policía, que
de 2008 a 2013 aumentaron en 4,641, llegando a 22,2727
.
Disponer de más personal ha implicado la necesidad de
erogar más en salarios. De acuerdo con cifras del
6 No incluye personal de defensa.
7 El número de efectivos de la fuerza policial son de la base de datos de United Nations
Office on Drugs and Crime (UNODC).
presupuesto; comparando 2008 con 2015, el pago anual
en salarios por plazas a tiempo completo se incrementó en
US$124.5 millones8
.
Por tipo de ocupación, el mayor incremento en el salario
anual per cápita en ese período corresponde al personal
del gobierno con US$6,206.8 y al personal técnico con un
aumento de US$2,853.3 (gráfica 2). El salario per cápita
anual de los empleados de seguridad pública aumentó solo
US$621.2, el incremento más bajo de todas las categorías
de empleo, para una de las categoría con menor ingreso en
la estructura de empleo público.
8 El monto de salarios que se analiza es el correspondiente a las plazas a tiempo
completo en el presupuesto, difiere del monto que aparece como remuneraciones en los
presupuestos, este último es más alto ya que incorpora otros beneficios que el Estado
debe desembolsar para sus empleados.
Gráfica 1.
Recurso humano en seguridad
y justicia, por categoría
ocupacional
18,528 19,024 20,257 22,170 22,761 23,007
25,923 26,259
6,874 7,053 7,290
7,619 7,497 7,805
7,990 8,118
5,574 5,627
5,757
6,107 6,523 6,609
6,615 6,644
5,607 5,582
5,673
5,652 5,562 7,097
5,578 5,623
721 722 749
732 727
725 716 723
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
50,000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Plazas a tiempo completo
Seguridad pública Técnico Administrativo De servicio Otros
Nota: datos son de presupuestos votados; instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa;
no incluye personal de defensa
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, Ministerio de Hacienda
Gráfica 2.
Salario anual per cápita por categoría
ocupacional
3
33,535.6
30,751.3
12,127.9
11,596.7
8,653.1
5,415.2
5,210.2
3,553.7
7,174.7
39,742.4
29,995.8
14,981.2
13,247.7
10,037.4
6,749.5
5,831.4
4,417.2
8,279.6
En dólares
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000
Personal de gobierno
Ejecutivo
Técnico
Docente
Administrativo
De obra
Seguridad pública
De servicio
Total
2015
2008
Nota: datos son de presupuestos votados; instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa;
no incluye personal de defensa
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, Ministerio de Hacienda.
En dólares

4. Recurso humano, comparación con
Centroamérica
En 2008, El Salvador tenía 288.1 policías por cada 100,000
habitantes; en 2013 había llegado a 351.1, mayor que el
promedio global de 343.39
. El Salvador estaba por encima
de las tasas de Costa Rica, Nicaragua y Honduras, pero se
encontraba por debajo de Panamá.
En 2013, había 10.7 jueces10
por cada 100,000 habitantes en el
país, más abajo que el promedio global de 17 jueces11
(2011-
2013); pero se encontraba por encima del resto de países de
Centroamérica, con excepción de Costa Rica que con 26.4
jueces está bastante arriba.
Además, El Salvador era el país que tenía más fiscales por cada
100,000 habitantes (10 fiscales por cada 100,000 habitantes,
2008-2010)12
, de 16 naciones de América Latina y el Caribe.
En la tasa de defensores públicos tenía 3.97 por cada 100,000
habitantes (2008-2010)13
, solo superado por Costa Rica en la
región centroamericana, y se ubicaba en el tercer puesto de 12
países de América Latina14
.
III. Indicadoresdeviolenciay
percepcióndeinseguridadse
mantienenaltos
En la Encuesta de Victimización y Percepción de Seguridad 201215
,
Observatorio Ciudadano, para el 52.5% de los entrevistados, la
violencia y la delincuencia era el problema más grave del país. El
70% opinó que era muy probable o probable que fueran víctimas
de un delito en los próximos 12 meses.
Hay desconfianza en las instituciones, solo 23.5% de los
9 Promedio estimado con base en 71 países miembros de la ONU, UNODC, 2015.
10 Datos de UNODC.
11 Promedio estimado con base en 81 países miembros de las Naciones Unidas, UNODC 2015.
12 “El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia” Banco
Mundial. Junio 2012.
13 Ibíd.
14 Ibíd.
15 Universidad Tecnológica de El Salvador (UTEC), Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FundaUngo).
ciudadanos víctima de algún delito denunció el hecho. De
los que lo hicieron, el 47.9% manifestó que las autoridades
no hicieron nada y un 24.7% señaló que estas no le dieron
seguimiento a la denuncia. Un 74.6% de las víctimas que se
abocaron quedaron insatisfechos con los resultados.
Existe muy poca confianza en la Policía Nacional Civil (PNC) y el
sistema de justicia, un 69.9% de los encuestados manifestó que
en caso de ser víctima de robo o asalto confiaría poco o nada
en la eficacia de la policía para capturar al hechor, y un 69.5%
señaló que confiaría poco o nada en que el sistema judicial
castigaría a los culpables.
En la encuesta realizada por el Instituto Universitario de
Opinión Pública (IUDOP) a finales de 2014, el 69.3% de los
entrevistados manifestó que la delincuencia había aumentado
y el 22.3% respondió que seguía igual16
. El porcentaje de los
que mantienen que la criminalidad se ha incrementado es el
más alto registrado desde 201217
. Además, un 21.6% de los
salvadoreños mencionó haber sufrido de forma directa un
hecho de violencia delincuencial en el transcurso del año.
Según el IUDOP, el porcentaje de salvadoreños que tuvo que
mudarse o migrar por la violencia, aunque es bajo, parece
haberse duplicado respecto a los últimos dos años.
De acuerdo con la encuesta de FUSADES18
, a partir de
2008, en forma sostenida, la mayoría de empresas perciben
que el clima de inversión en el país es desfavorable. Desde
el último trimestre de 2009, la violencia ha sido el primer o
segundo factor que con más frecuencia mencionan como
responsable del impacto negativo en el clima de inversión.
En el segundo trimestre de 2015, un 26% de los empresarios
encuestados manifestó haber sido víctima de alguna acción
delincuencial en ese trimestre, y ese porcentaje se ha
mantenido prácticamente igual desde finales de 2013.
En enero de 2015, la fundación InSight Crime señaló que la tasa
anual de homicidios de El Salvador en 2014 era de 68.6 por
cada 100,000 habitantes19
, superando a Honduras que registró
16 Evaluación del país a finales de 2014, Boletín de Prensa, Año XXVIII, No. 5, IUDOP,
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).
17 Ibíd.
18 Fusades, Encuesta Dinámica Empresarial, Percepción del clima de inversión, resultados
de encuestas realizadas a más de 400 empresas micro, pequeñas, medianas y grandes.
19 Resumen de InSight Crime sobre homicidios en 2014 http://es.insightcrime.org/analisis/
4

5. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org
una tasa de 66. Debe tenerse en cuenta que una tasa anual de
homicidios mayor a 10, es considerada que está en un nivel de
epidemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS).
El recrudecimiento de la violencia desde finales de 2014 es
evidente al observar el alza en el número de homicidios. En
agosto de 2015 ocurrió el asesinato de 907 salvadoreños,
marcando así un récord histórico20
.
A pesar de mayores insumos no se
obtienen los resultados esperados
El estudio del Banco Mundial (2012), basado en el enfoque de
insumos (gasto público, recurso humano), productos (servicios) y
resultados (sistema justo y efectivo), señala que pese al aumento de
insumos (financieros y humanos) no se han logrado los resultados
esperados, ya que, en general, existe debilidad institucional y falta
de coordinación, no hay instrumentos y mecanismos para medir la
eficiencia institucional, incluyendo la falta de estadísticas confiables
y comparables. Las deficiencias funcionales de las instituciones
hacen que exista una protección ineficaz de la ciudadanía y altos
niveles de impunidad; hay deficiencias en el debido proceso y
hacinamiento en los centros penales.
Existen limitaciones en las distintas funciones del proceso del
sistema de seguridad y justicia. La vigilancia y patrullaje policial
presentan debilidades funcionales, así como en investigación
criminal –especialmente la PNC–. Algunas de las razones
del bajo rendimiento de la policía eran: poca coordinación
interinstitucional, inadecuada distribución de personal, bajo
desarrollo profesional, uso ineficiente de recursos financieros,
falta de un sistema de evaluación y rendición de cuentas, bajos
salarios y prácticas ilegales de abuso de poder, corrupción
etc. En la investigación criminal y acusación formal, un bajo
porcentaje de los delitos fue resuelto y pocos casos terminaron
en condena en 2009. El estudio también indica que el sistema
judicial muestra señales de vulnerabilidad a la corrupción.
resumen-insight-crime-sobre-homicidios-en-2014
20 El Diario de Hoy, 1 de septiembre de 2015 “PNC: Agosto ha sido el mes más violento
con 907 homicidios” http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/pnc-agosto-sido-mes-mas-
violento-con-907-homicidios-86237
IV. Reflexiones
•• En los últimos años ha habido un aumento importante
en el presupuesto y número de empleados en seguridad
y justicia.
•• El Salvador es uno de los países de la región que
más recursos asigna a seguridad y justicia, como
porcentaje del PIB, y es uno de los que tiene más
policías, jueces, fiscales y defensores públicos por cada
100,000 habitantes en Centroamérica, con excepción
de Costa Rica, en algunos casos, y de Panamá, en otros.
•• El incremento en insumos y las distintas estrategias
no se han traducido en resultados; la violencia se
ha agudizado.
•• Los problemas señalados en varios estudios apuntan a
falta de coordinación, capacitación, estímulos, debilidad
institucional, falta de información y liderazgo, como
algunos obstáculos en el combate al crimen.
•• Considerando las elevadas restricciones fiscales y el
poco crecimiento económico, la solución al principal
problema que aqueja a la población salvadoreña
debe incluir la discusión sobre la mayor asignación
de recursos financieros, pero también cuál es la
combinación adecuada entre las entidades involucradas
–OJ, FGR, MJSP y MD–, la calidad de los insumos
utilizados y la efectividad de la coordinación entre las
diversas instituciones.
•• Un principio guía debe ser la evaluación de los
resultados obtenidos y mejora continua de las
políticas de prevención, control y reinserción.
5