Conception et architecture d'un systeme de gestion budgetaire par programme

1. 2. La Mise en Œuvre des Programmes:
La Conception
Jean-Marc Lepain
IMF – AFRITAC West 2
Conseiller Régional Résident pour L’Afrique de l’Ouest Anglophone
jlepain@imf.org
www.slideshare.net/JeanMarcLepain/
La Gestion Budgétaire par Programme
Montréal 7-11 Juillet 2014

2. Plan
 Session 1: La Conception
1. Conception d’un système de GBP
2. Architecture des Programmes
Session 2: La Gestion
1. La réorganisation des ministères
2. La mise en place des règles de gestion
3. La comptabilité

3. 1. La Conception d’un système
de gestion budgétaire
par programme

4. Les Etapes de la conception
1. Les préalables
2. La conception globale du système
3. L’architecture des programmes
4. Les règles de gestion des programmes
5. La décentralisation des contrôles du budget
6. La reforme de la comptabilité et de ses procédures
7. La conception du cadre Moyen Terme de la
Performance
8. Le système de suivi et d’évaluation des programmes

5. Les Préalables
 Crédibilité du budget
 Discipline fiscale
 Système comptable intégré capable d’évoluer vers la
comptabilité analytique et la comptabilité
d’engagement
 Contrôle de l’exécution du budget suffisamment
robuste au niveau central
 Décentralisation/déconcentration administrative
réussie

6. Structure Programmatique
Cadre Moyen Terme des Dépenses
Cadre Moyen Terme de la
Performance
Système d’Evaluation et de Suivi
des Programmes
Architecture d’un Système de Gestion par Programme

7. Pr./PM Office
Comité de Gestion de la
Performance
Revue des
Programmes
Revue des
Budgets
Ministère des Finance Ministères Dépensiers
Suivi de la
Performance
Suivi du
Budget
Planification
économique
et Financière
Programmes
Architecture
Fonctionnelle
Possible

8. Les Facteurs de réussite (1)
 L’Architecture du système est claire dès le début de la mise en
œuvre.
 La réforme s’inscrit dans un programme de réforme de l’Etat et
de GFP préétabli et basé sur un séquençage judicieux.
 La mise en œuvre des programmes est pilotée par les plus hautes
instances de l’Etat (Bureau du Président ou Premier Ministre,
Comité Interministériel, etc.).
 La réforme est mise en place par phase de manière graduelle.
 La mise en œuvre des programmes se fait après une
réorganisation des ministères comprenant (i) l’intégration de la
planification économique avec la planification financière, (ii) la
révision de l’attribution des dépenses (expenditure assignment)
et (iii) et la révision des responsabilités.

9. Les Facteurs de réussite (2)
 Le système de gestion des données et de comptabilité
analytique est décentralise et mis en place en même temps
(ou avant) que les programmes.
 Les premiers rudiments du cadre de la performance sont
mis en place en même temps que les programmes.
 La société civile est associée à la conception des objectifs
 Un plan de communication et de gestion du changement
est mis en place.

10. 2. L’architecture des programmes

11. Les Trois familles de budget par
programme
 La Gestion par mission
 Les plafonds de dépenses sont attribués aux missions
 La répartition des crédits par ministère ne relève pas de la loi
mais se fait par voix réglementaire
 La Gestion par programme au sens large
 Les Ministères reçoivent des enveloppe budgétaires et
repartissent les crédits entre les programmes
 Les crédits peuvent être désagrégés par grandes catégories
(salaires, dépenses de fonctionnement et investissement)
 La gestion par programme au sens strict (1)
 Les crédits sont affectés aux programmes par la loi de finance
sur la base du CMTD.

12. Les Missions
 Définition: Les missions sont des ensembles d’activités
déclinées par programmes qui représentent les grands
objectifs stratégiques de l’État.

13. France: Missions Interministérielles
 Aide publique au développement
 Régimes sociaux et de retraite
 Enseignement scolaire
 Sécurité
 Médias
 Sécurité sanitaire
 Politique des territoires
 Solidarité et intégration
 Recherche et enseignement supérieur

14. Missions Ministérielles
Action extérieure de l'État Outre-mer
Administration générale et territoriale de l'État Pouvoirs publics
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales Provisions Anciens
combattants, mémoire et liens avec la nation Relations avec les collectivités territoriales
Conseil et contrôle de l'État Remboursements et dégrèvements
Culture Santé
Défense Sécurité civile
Développement et régulation économiques Sport, jeunesse et vie associative
Direction de l'action du Gouvernement Stratégie économique et pilotage des finances publiques
Écologie et développement durable Transports
Engagements financiers de l'État Travail et emploi
Gestion et contrôle des finances publiques Ville et logement
Justice

15. Permettre une
croissance
économique
bénéficiant aux
plus pauvres et
une politique de
protection
sociale
•Santé publique
•Éducation
•Formation
professionnelle
•Cadastre et titres
de propriété
•Condition
féminine
•Culture
•Jeunesse
•Microcrédit
Accélérer le
développement
des
infrastructures
•Travaux publics
•Transport
•Communication
•Eau et énergie
•Aviation civile
•Mines et
Industries
•Développement
urbain
Renforcer la
coopération
régionale et
internationale
•Affaires
étrangères
•Sécurité
Régionale
•Commerce
Régional
•Intégration
économique
régionale
Développer
l’agriculture
et les productions
alternatives
et protéger
l’environnement
•Agriculture
•Développement
rural
•Cadastre
•Irrigation et
gestion de l’eau
•Gestion des
ressources
naturelles
•Crédit rural
Créer un
environnement
propice au
développement
du secteur privé
•Affaires
juridiques
•Commerce
•Emploi et
affaires sociales
•Crédit
•Système et
moyens de
paiement
•Privatisation
des entreprises
d’Etat
Atteindre
l’autosuffisance
budgétaire et
mettre en œuvre
la réforme de
l’administration
publique
•Politique
monétaire
• Institutions
financières
• Politique
budgétaire et
fiscale
•Réforme de la
fonction publique
•Décentralisation
Promouvoir la
sécurité, la
justice et l’Etat
de droit
• Justice
• Intérieur
• Défense
• Sécurité
Dimension Programmatique de la Planification
Économique
Objectifs, Secteurs, Programmes et Sous-programmes Exemple: Afghanistan ANDS

16. Les Missions en Malaisie

17. Autres exemples de missions
 Lutte contre la pauvreté
 Développement du capital humain
 Renforcement de la sécurité alimentaire
 Accès pour tous aux sources d’énergies
 Développement de pôles urbains dans une stratégie
d’équilibre régional
 Mise en valeurs des ressources naturelles
 Protection de l’environnement

18. La Répartition des Crédits sectoriels
 Principes: (1) la répartition des crédits suit la
structure programmatique. (2) La répartition des
ressources humaines au sein d’un ministère doit se
faire au moment de la répartition des crédits.
 La répartition au moment du vote des crédits est déjà
faite grâce au CMTD sectoriel, mais celle-ci doit être
révisée pour faire des ajustements.

19. Programmes
« Un programme est un ensemble d’activités ayant un
même but commun et contribuant à atteindre un des
objectifs globaux définis par le Gouvernement dans le
cadre de sa planification stratégique».
Un programme est caractérisé par un objectif unique
mesurable par un ou plusieurs indicateurs.

20. Règle absolue d’identification des
programmes
 Un programme est défini par un objectif courant à
l’exécution d’une mission et incluant des objectifs
inrermédiaires.
 La structure programmatique est définie par la
structure des objectifs.

21. Activités
Activité (Définition): «La notion d’activité couvre des
actions concourant à la réalisation d’un objectif
particulier nécessaire pour atteindre l’objectif plus
global d’un programme.»
 Les activités peuvent être soit la production d’un
service public particulier (Ex: la délivrance de permis de
conduire), soit la production de biens et services
consommés par d’autres activités (Ex: la formation des
professeurs, des services informatiques) soit des activités de
soutien (Ex: gestion du personnel)

22. Projet
Définition: « Un projet est une activité ayant une durée
limitée dans le temps. »
 Type de projet/
 Construction d’infrastructure
 Campagne d’information (Ex: campagne d’information
sur le cancer du col de l’utérus)
 Campagne de prévention (Ex: campagne de vaccination
contre la polio, distribution de moustiquaires)
 Activités soutenues par un bailleur de fonds ayant un
financement limité dans le temps (projets d’assistance
technique)

23. Articulation Programme – Sous-programme – Activités
– Projets
Stratégie
Nationale
Ministère
Programme 3Programme 2Programme 1
Sous-programme 1 Sous-programme 2
Activités
•Salaires
•Biens & Services
•Immobilisations
Projets:
•Projet 1
•Projet 2
•Projet 3
Mission 1 Mission 1Mission 1

24. Comment Identifier un
Programme?
 La structure programmatique doit découler de la mission du
ministère
 Les programmes doivent être associés à des priorités stratégiques
identifiées dans la phase de planification
 Un programme doit être indépendant d’autres programmes et
avoir une stratégie propre
 Il doit regrouper des activités formant un tout organique et
cohérent
 Une chaîne de responsabilité indépendante doit être associée à
chaque programme
 L’affectation du personnel doit être exempt d’ambigüité et ne pas
contredire la chaîne de responsabilité
 La structure programmatique doit être exhaustive par rapport à
la mission du ministère

25. Caractéristiques des Programmes
La définition des programmes d’un ministère doit
répondre à un certain nombre de critères:
 Être distincte de l’ancienne structure administrative
 Être cohérente à l’intérieur de la mission d’un
ministère
 Éliminer les activités périphériques pour recentrer le
ministère sur sa mission principale

26. Programme « Gestion »
 Le programme « Gestion » ou « Administration » sert
à loger les activités de soutien administratif qui ne
rentrent pas dans le cadre des autres programmes, tel
que, gestion des ressources humaines, gestion
financières, approvisionnement, informatique, etc.
 Le coût du programme « Administration » est reparti
sur les autres programmes en fonction d’une clé de
répartition.

27. La Feuille de route des
programmes
La feuille de route comprend:
 La déclaration de mission ou termes de référence
 La liste des moyens mis à disposition
 Un description de la situation de base (base line)
 Une liste d’objectifs intermédiaires
 Un certain nombre d’indicateurs de performance
 Un certain nombre d’indicateurs de gestion

28. La Déclaration de Mission ou
Termes de Référence
La déclaration de mission présente les objectifs
principaux d’un Ministère ou d’une Agence. Celle-ci
doit avoir une assise juridique, c’est-à-dire être prévue
par la loi, et être approuvée par les autorités
(généralement le cabinet ou le Premier Ministre)

29. Grande Bretagne: Public Service
Agreement
Introduit en 1998 il est signé entre le MdF et les
ministères dépensiers et son objectif est l’amélioration
des services publiques.
 Il comprend:
 Définition de la mission principale du ministère
 5 à 10 objectifs
 Des indicateurs de performance dont un indicateur de
« value for money ».
 Standard des services à maintenir et dont le ministère
doit faire le suivi systématique et assurer la publication
dans son rapport annuel.

30. La notion de ressource ou moyen
Les ressources ou moyens alloués aux programmes ne
sont pas seulement des ressources financières, mais
aussi:
 Des ressources humaines
 Des moyens de gestion
 De la connaissance (expertise) et des données
Les ressources doivent être proportionnées les unes aux
autres et commensurables aux objectifs. Des moyens
objectifs doivent permettre de déterminer le niveau de
ressources requis.

31. La commensurabilité des moyens
 Les auditeurs externes ont le devoir de vérifier la
commensurabilité des moyens (humains, financiers et
autres aux objectifs).
 L’introduction de la GBP requière un espace budgétaire
supplémentaire qui peut facilement atteindre 1 point de
PIB.
 Une des causes principales d’échec de la GBP en Afrique est
l’insuffisance des moyens par rapport aux objectifs.
 L’insuffisance de moyens n’a pas seulement pour effet
d’empêcher l’atteinte de objectifs mais elle mine
l’accountabilité des gestionnaires et réduit à néant
l’autonomie de gestion.

32. Les Ressources Budgétaires
Les lignes budgétaires sont généralement ramenées à trois
lignes essentielles:
 Salaires
 Biens et services
 Investissement
La masse salariale pour les fonctionnaires est fixe, mais le
gestionnaire du programme doit disposer d’une autonomie
de gestion pour réaffecter les fonds entre biens et services et
investissement

33. Input-Activités-Output-Résultats
33
Les ressources
sont allouées au
programme
Ce que le programme fait
avec ses ressources
Biens et services
produits
Indicateurs de
résultats
Outputs
Impact et
bénéfices pour
les usagers

34. Input-Activités-Output-Résultats
(Exemple)
34
Capital, moyens
informatiques, etc.
Création d’organismes de
micro-finance identification
des populations cibles,
délivrance des crédits
Nombre de
bénéficiaires
Taux de chômage
Processus/Activités
Outputs
Exemple: Programme de Micro-finance
Augmentation de
l’emploi

35. FIN