MISIÓN DE EXPERTOS DE GENERACIÓN DE INGRESOS

INFORME FINAL
MISIÓN DE EXPERTOS DE GENERACIÓN
DE INGRESOS
DICIEMBRE DE 2013
“Esta publicación fue posible gracias al apoyo del pueblo de Estados Unidos, a
través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Las
opiniones expresadas en el presente documento son responsabilidad de sus autores y
no reflejan necesariamente los puntos de vista de USAID ni del gobierno de Estados
Unidos.”

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INFORME FINAL
MISIÓN DE EXPERTOS DE GENERACIÓN DE INGRESOS PARA POBLACIÓN EN
EXTREMA POBREZA Y VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA
AUTORES EDITOR
Arturo García Juan Carlos Salazar
Consuelo Corredor
Liliana Caballero
Jairo Núñez
EQUIPO DE LA MISIÓN
PPP – USAID DPS OPORTUNIDAD ESTRATÉGICA
Arturo García Julio Alejandro Abril Jorge Hernán Cárdenas
Consuelo Corredor Juan Carlos Salazar
Liliana Caballero María Camila Pacheco
Jairo Núñez Andrea Higuera
Sandra Alzate
María Gloria Cano
Genni Cavalli
Manuela Mejía
Fernando Pérez
Marcela Bustamante
AGRADECIMIENTOS ESPECIALES
A Sandra Acevedo, Juan Pablo Caicedo, Nury Bejarano y Diego Silva por los insumos
ofrecidos. Así mismo, a Juan Mauricio Ramírez y Juan José Perfetti, Juan Manuel
González, José Leibovich, Santiago Perry, Jorge Enrique Vargas, Juan Pablo Isaza y
Alberto Castañeda por su asesoría y a los aportes de la Red Prodepaz y de la Red
Adelco.

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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................5
I. ASPECTOS GENERALES DE LA MISIÓN .................................................................................8
a. ALCANCE.........................................................................................................................8
b. PRINCIPALES HALLAZGOS................................................................................................8
c. RECOMENDACIONES GENERALES..................................................................................10
II. LA PROBLEMÁTICA............................................................................................................13
a. ANTECEDENTES.............................................................................................................13
b. LA SITUACIÓN ACTUAL: RURAL Y URBANO....................................................................15
LA PROBLEMÁTICA DE LA POBLACIÓN SUJETO DE LA POLÍTICA GI .......................................15
EL SISTEMA EDUCATIVO Y SU IMPACTO EN LA INSERCIÓN LABORAL ...................................20
LA PROBLEMÁTICA DEL ENTORNO ........................................................................................25
LA PROBLEMÁTICA DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA.............................................................31
c. DIAGNÓSTICO DEL MARCO INSTITUCIONAL..................................................................33
DEBILIDAD EN LA ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, EMPLEO,
DESARROLLO RURAL E INDUSTRIA Y COMERCIO ...........................................................37
CARENCIA DE LIDERAZGO EN LA COORDINACIÓN INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL Y
TERRITORIAL...................................................................................................................38
LIMITACIONES DE LA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL.................................................39
d. INFORMACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.............................................................40
III. PROPUESTA PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE GENERACIÓN DE INGRESOS ..44
a. UN PROPÓSITO NACIONAL............................................................................................44
b. ENFOQUE METODOLÓGICO DE LA ESTRATEGIA ............................................................46
DESCRIPCIÓN GENERAL .........................................................................................................46
ELEMENTOS DE LA ESTRATEGIA ...........................................................................................46
CONDICIONES PREVIAS: CARACTERIZACIÓN Y DIFERENCIACIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOS
TERRITORIOS ..................................................................................................................47
IDENTIFICACIÓN DE FACTORES CLAVE DEL DESARROLLO PARA LA ESTRUCTURACIÓN DE
LA OFERTA PROGRAMÁTICA ..........................................................................................49
ESFUERZOS MÍNIMOS NECESARIOS..................................................................................49
FOCALIZACIÓN Y PROPAGACIÓN DE IMPACTOS...............................................................51
BASE ECONÓMICA PARA LA DEMOCRACIA Y EL BUEN FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO 53
c. COMPONENTES DE LA PROPUESTA PARA LA CPGI ........................................................53
ALCANCE DE LAS PROPUESTAS PARA LOS ÁMBITOS RURAL Y URBANO ...............................53
LINEAMIENTOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE GENERACIÓN DE INGRESOS
EN EL ÁMBITO RURAL ..........................................................................................................54
VALIDACIÓN DE LA RUTA GENERAL DE ATENCIÓN...........................................................55
TEMPORALIDAD................................................................................................................58
IMPLEMENTACIÓN DE LA CPGI EN EL ÁMBITO URBANO ......................................................59
UNA VISIÓN GENERAL.......................................................................................................59
EJE INSTITUCIONAL ...........................................................................................................60
EJE TERRITORIAL ...............................................................................................................62
EJE PROGRAMÁTICO .........................................................................................................67
ASPECTOS INSTITUCIONALES PARA LA CPGI..........................................................................69
VISIÓN GENERAL...............................................................................................................69
AJUSTES AL ARREGLO INSTITUCIONAL..............................................................................70

4
INCREMENTO DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA GESTIÓN ...........................................91
SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN (SM&E) PARA LA CPGI ........................................93
OBJETIVO Y FUNCIONES DEL SM&E..................................................................................93
ASPECTOS GENERALES DE LA METODOLOGÍA..................................................................95
LOS COMPONENTES DEL SM&E........................................................................................95
ARQUITECTURA INSTITUCIONAL.......................................................................................98
LA IMPLEMENTACIÓN.......................................................................................................99
IV. ANEXO 1 .........................................................................................................................102
V. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................104

5
INTRODUCCIÓN
En desarrollo de la Política de Generación de Ingresos (PGI), el Gobierno Nacional,
por medio del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y con el apoyo del
Programa de Políticas Públicas de USAID (cuya ejecución está a cargo de AECOM
International Development), integró la Misión de Expertos de Generación de Ingresos
(MGI).
El objetivo primordial que se le fijó fue hacer recomendaciones para que las
estrategias y programas de la política actual de generación de ingresos de la población
en pobreza extrema y víctima del conflicto armado (PEPV) mejoren significativamente
su cobertura, tengan un mayor impacto y garanticen su sostenibilidad.
La Misión surgió como resultado de la voluntad del Gobierno Nacional de mejorar
los aspectos operativos de corto plazo y de diseño de mediano y largo plazo de la PGI
que se adoptó mediante el documento Conpes 3616 de 2009, Lineamientos de la Política
de Generación de Ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o
desplazamiento – PPED. En esa ocasión, se formuló un conjunto de herramientas
dirigidas a que esta población superara su condición socioeconómica de manera
sostenida, por medio del desarrollo y consolidación de su potencial productivo, y
apoyándose en los servicios del Sistema de Protección Social.
Sin embargo, el reto en materia de esta política sigue siendo enorme, frente a la
magnitud del problema. La PGI debe, no sólo desarrollar en la población en pobreza
extrema y víctima del conflicto armado las capacidades necesarias para que se
desarrolle su potencial productivo, sino también buscar la creación de instrumentos,
entornos y condiciones de competitividad y sostenibilidad que propicien para esta
población nuevas oportunidades para la creación de emprendimientos rentables,
empleo estable y digno, y el fortalecimiento de sus iniciativas productivas.
Y ello demanda una revisión de fondo del enfoque de la estrategia de la PGI actual,
de manera que se ofrezca posibilidades reales a las generaciones venideras de amplios
sectores de la población colombiana de superar definitivamente la actual situación de
pobreza. La generación de cambios estructurales que respondan al tamaño del reto de
corregir la situación de exclusión productiva de esta población debe ser un propósito
nacional. Y sus metas y plazos deben fijarse con un decidido sentido de urgencia.
Las condiciones son propicias. Entre ellas: el actual Gobierno ha puesto en el
centro de sus preocupaciones disminuir el desempleo, eliminar la pobreza, saldar la
deuda que se tiene con el campo y especialmente con la población víctima de la violencia.

6
Se ha concretado la decisión de robustecer la institucionalidad mediante la creación y
fortalecimiento de un conjunto de entidades por ejemplo, el DPS, la UARIV, la ANSPE,
el Ministerio del Trabajo, el SENA, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el
INCODER cuyo propósito es liderar y gestionar las iniciativas de política pública de
inclusión social, atención y reparación integral a las víctimas de conflicto armado,
generación de empleo y desarrollo rural, así como de expedir un marco normativo
como es el caso de la Ley 1448 de 2011, o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
que otorga herramientas para ello. Y se ha venido consolidando una oferta de
instrumentos dirigida a alcanzar este propósito. Igualmente, las previsiones sobre el
comportamiento de la economía colombiana durante la próxima década constituyen
una oportunidad para promover la movilidad social.
El presente informe constituye un intento de la Secretaría Técnica1 de sintetizar e
integrar los esfuerzos adelantados por los cuatro expertos que conformaron la Misión:
Liliana Caballero, para el tema institucional; Consuelo Corredor, para el ámbito urbano;
Arturo García, para el ámbito rural; y Jairo Núñez, para el tema de sistemas de
seguimiento y evaluación de la política2. Y aspira a hacer justicia al rigor y riqueza de sus
aportes, los cuales están recogidos en los informes que cada uno de ellos preparó en
desarrollo de la Misión y que se relacionan en el Anexo 1 y en la sección de “Bibliografía”
al final del presente documento. Se trata por lo tanto de una versión en construcción y
para la discusión, que servirá de insumo para el Taller Final de la Misión, que tendrá
lugar el 22 de noviembre de 2013. En él se espera la participación de distintos actores y
recibir comentarios y sugerencias que permitan mejorar los análisis y recomendaciones
para el Gobierno Nacional y así responder al desafío de construir una mejor política y
una mejor gestión en materia de generación de ingresos para la PEPV.
Además de la presente introducción, el informe consta de tres capítulos más: el
segundo resume aspectos generales del trabajo y resultados de la Misión; el tercero
presenta el diagnóstico de la situación en materia de generación de ingresos en el país;
y por último, en el cuarto capítulo, se presenta la propuesta de Consolidación de la
Política de Generación de Ingresos (CPGI).
Este documento fue elaborado con el apoyo del equipo de Oportunidad
Estratégica, conformado por Jorge Hernán Cárdenas, Juan Carlos Salazar, María Camila
Pacheco, y Andrea Higuera. Así mismo, por parte del Programa Políticas Públicas de
1 Por parte del Gobierno de Colombia, asumió la Secretaría Técnica Julio Abril, Director de Inclusión Productiva
del DPS.
2 El equipo de expertos contó además con la retroalimentación de un equipo de asesores entre los que se
destacan: Juan Mauricio Ramírez y Juan José Perfetti de Fedesarrollo, Juan Manuel González del CIDER, José
Leibovich, Santiago Perry, Jorge Enrique Vargas, Juan Pablo Isaza, Alberto Castañeda y los aportes de la Red Prodepaz
y de la Red Adelco.

7
USAID, participaron como coordinadora General de la Misión Sandra Alzate (Gerente del
componente de Víctimas), Manuela Mejía (Asistente), María Gloria Cano (consultora) y
Genni Cavalli (consultora).

8
I. ASPECTOS GENERALES DE LA MISIÓN
A. ALCANCE
La Misión dirigió sus esfuerzos a:
 Entender mejor la problemática de la generación de ingresos y su dimensión, tanto a
nivel nacional y regional, como a nivel de los hogares y grupos especiales de
población, la cual incluye la población en pobreza extrema y la población víctima del
conflicto armado. Este entendimiento reconoció asimismo con detalle las
especificidades y diferencias de la problemática en los ámbitos urbano y rural.
 Revisar, a la luz de criterios de eficiencia y efectividad, el diseño y concepción de la
PGI, así como las estrategias y programas que la integran, a fin de proponer reformas
y ajustes dirigidos a elevar, de acuerdo con la naturaleza, heterogeneidad y
dimensión de la problemática, su impacto, cobertura y sostenibilidad.
 Hacer un diagnóstico y recomendaciones para mejorar, sobre la base de las
propuestas de carácter estratégico y programático, los arreglos institucionales (su
arquitectura y los roles y competencias), y la capacidad de gestión y coordinación,
tanto entre los actores públicos de los niveles nacional y territorial, como entre éstos
y los actores privados, no gubernamentales y cooperación internacional.
 Revisar el estado actual de los sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de
los programas que hacen parte de la actual PGI, y en particular de un grupo de ellos.
Y, con base en los hallazgos y en las recomendaciones de la Misión, proponer los
lineamientos, criterios y componentes metodológicos para el diseño e
implementación de un componente de monitoreo y seguimiento de la CPGI que
contribuya a clarificar sus objetivos y los de sus programas, así como a encadenar
programas y rutas de atención, establecer metas, medir avances y retroalimentar la
gestión de la política. Una contribución de la Misión es ilustrar con seis ejemplos
cómo se hace esto en la práctica y cómo se puede hacer de manera más generalizada
para cada uno de los programas de la CPGI.
B. PRINCIPALES HALLAZGOS
La Misión se propuso lograr un mejor entendimiento de las especificidades de la
problemática de generación de ingresos, teniendo en cuenta una caracterización de la
PEPV y haciendo, desde una perspectiva territorial, un reconocimiento de la diversidad
de entornos en los que tiene lugar esta problemática. E hizo un análisis de cómo, frente
a esta problemática, la oferta programática ha venido respondiendo, tanto en el ámbito
rural como en el urbano.

9
La principal conclusión es que, no obstante los esfuerzos emprendidos, aún existe
una limitada cobertura y eficacia de esta oferta programática, frente a la dimensión del
problema, y, en consecuencia, persisten altos niveles de exclusión productiva y de
carencia de autonomía socio-económica de la población en situación de extrema
pobreza y víctima del conflicto armado.
Desde la perspectiva del diseño e implementación de la política pública, la Misión
ha concluido que estas limitaciones obedecen a:
 La existencia de múltiples programas relacionados con generación de ingresos, pero
sin una política que los integre y asegure su complementariedad y sinergia.
 La ausencia de una estrategia de mayor alcance que garantice, desde el más alto nivel
del Gobierno Nacional, la articulación de la PGI con otras políticas que son esenciales
para el logro de su objetivo, entre otras: la política macroeconómica, las políticas de
educación, empleo, comercio exterior, industria, descentralización y desarrollo rural.
 Debilidades de capacidad de gestión, tanto en las entidades centrales, como en las
territoriales, así como de coordinación institucional entre entidades nacionales y
entre éstas y las entidades del nivel territorial.
 Carencia de mecanismos adecuados de información, monitoreo y seguimiento que
den cuenta acerca de los avances y desafíos de tipo operativo, programático y
estratégico de la PGI, y faciliten así un ajuste y mejoramiento sistemático de su
orientación y componentes.
 El hecho de que varios programas son recientes y no tienen un recorrido y una curva
de aprendizaje suficientemente consolidados. Su creación en los últimos años ha
obedecido a la voluntad de actuar en respuesta al desafío de la inclusión productiva
de la población PEPV. Por lo tanto, es necesario seguir perfeccionando su diseño, sus
bases conceptuales, su gestión y sus sistemas de seguimiento y evaluación de
impacto.
 Varios operadores han asumido la delicada tarea de gestionar tales programas, con
modelos de gestión y resultados desiguales, y no con la suficiente comprensión de la
política y de las características de la población sujeto de la política. Más que poner
en duda la seriedad y compromiso de su trabajo, hacia adelante se debe buscar que
los procesos y convocatorias para su selección, contratación y desarrollo de
capacidades ofrezcan las condiciones y los incentivos para asegurar la calidad en cada
una de sus actuaciones en el marco de la CPGI, de manera que concurran las
entidades mejor preparadas para elevar la cobertura e impacto en la ejecución de la
política.

10
C. RECOMENDACIONES GENERALES
La Misión acoge en su esencia el objetivo primordial de la PGI propuesto en el
documento Conpes 3616, pero propone un mayor énfasis a la necesidad de procurar
mejores condiciones de entorno y perfeccionar la oferta programática:
 Alcanzar la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-económicas de
la población en situación de extrema pobreza y la población víctima (PEPV), a través
del desarrollo de sus capacidades, el acceso y acumulación de activos, el
mejoramiento de sus entornos competitivos, y el aumento de la efectividad y el
acceso a la oferta programática de generación de ingresos
 Debe entonces adoptarse una nueva concepción y un nuevo enfoque para asegurar
la Consolidación de la Política de Generación de Ingresos (CPGI), que efectivamente
permita superar las enormes brechas que existen entre la dimensión de la
problemática y la cobertura, calidad e impacto de la oferta programática actual,
haciendo énfasis en la diferencia entre lo rural y lo urbano. Esto comporta una nueva
estrategia que, habida cuenta de las restricciones presupuestales e institucionales,
permita maximizar el gasto público y su impacto.
 El enfoque que se propone es una alternativa para reorientar la oferta institucional y
la asignación de recursos de acuerdo con una nueva concepción en la estrategia de
desarrollo. No se debe continuar con la idea de maximizar la cobertura de la actual
oferta programática mediante apoyos relativamente pequeños y de contenidos
reducidos. En su lugar, debería adoptarse otra estrategia que otorgue apoyos más
grandes e integrales a grupos más focalizados que serían mejor atendidos, pero
asegurándose de que las condiciones de esta intervención son las requeridas para
propiciar una propagación de impactos que multiplicaría su beneficio.
 Este nuevo enfoque demandaría orientar de manera diferenciada la oferta
programática, de acuerdo con una caracterización de las condiciones de entorno en
cada territorio y de la población sujeto. En aquellas regiones en donde no existan
condiciones mínimas para que se den efectos de propagación, se priorizaría el
desarrollo de capacidades tanto a nivel del entorno como de la población. Y en las
regiones que existan unas condiciones mínimas favorables, se concentraría la oferta
programática de manera que en su implementación se den los “esfuerzos mínimos
necesarios” para generar impactos positivos así como la propagación de éstos a
través de efectos de desborde o de efectos demostración.
 Desde el punto de vista institucional y programático, deberá consecuentemente
haber un rediseño que apuntale este nuevo enfoque: tanto una redefinición de
competencias y roles, como un proceso de fortalecimiento institucional en los
distintos niveles de gobierno.

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o En lo institucional:
 En el mediano plazo, el Gobierno deberá concentrarse en su rol de definición
de lineamientos de política y coordinación y no propiamente en el de ejecución;
articular de manera sinérgica los distintos actores que deben converger en la
PGI; proveer asistencia técnica y acompañamiento para el desarrollo de
capacidades territoriales; y asumir un rol de liderazgo en materia de gestión del
conocimiento, para orientar la oferta programática de acuerdo con la situación
y dinámica de las condiciones de entorno y de la población, y para promover la
propagación y multiplicación de impactos.
 Asimismo es tarea fundamental del Gobierno el desarrollo de un modelo de
monitoreo y seguimiento, y de crear las condiciones necesarias para el
aseguramiento de calidad de cada uno de los operadores y programas.
 El nivel territorial, por su parte, asumiría el desarrollo y ejecución de programas
adaptados a los contextos locales y regionales; tendría a su cargo la integración
de la oferta programática, pública, privada y de cooperación internacional, de
acuerdo con los requerimientos actuales y futuros del mercado de trabajo, y de
los sectores más promisorios regionales y locales; y aseguraría la articulación
de la oferta de programas con Planes de Desarrollo, Planes Regionales de
Competitividad y Planes Locales de Empleo, entre otros.
o En lo programático, se propone una modificación y ajuste de la oferta actual,
reconociendo un punto de partida diferente entre el ámbito rural y urbano.
 En el ámbito rural, se proponen los principios básicos de una estrategia de
desarrollo integral. Esta incluiría: la verificación de unas condiciones mínimas,
tanto del entorno como de la población; una revisión de la oferta programática,
de manera que ésta corresponda a una ruta progresiva de complejidad acorde
con las capacidades de lo población; un análisis de las condiciones de entorno
y en general de competitividad local y regional; y la focalización de “esfuerzos
mínimos necesarios” para generar los mayores impactos positivos y su
propagación.
 En el ámbito urbano, en donde existe mayor madurez en los acuerdos sobre el
diseño e implementación de programas de generación de ingresos, se propone
avanzar en una ruta integral a través de la Ventanilla Única de empleabilidad,
emprendimiento y enganche laboral, que permitiría que en el nivel municipal
confluyan la identificación del perfil socio laboral y productivo de la población,
los requerimientos de la demanda de trabajo local y regional, la oferta
programática de desarrollo de capacidades y acceso a capital, y la
intermediación laboral; acompañada de una estrategia de contacto eficiente y
oportuna con la población participante de la PGI.

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 Finalmente, estas recomendaciones, que se denominarán propuestas para la
Consolidación de la Política de Generación de Ingresos (CPGI), demandan una
decidida voluntad para el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación que
garantice que los recursos que se destinen a la política se ejecuten con mayor
eficiencia y eficacia.

13
II. LA PROBLEMÁTICA
A. ANTECEDENTES
El documento Conpes 3616, Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos
para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento – PPED, propuso
complementar las acciones que hasta entonces (2009) venían adelantándose en
desarrollo de la política social. Para el efecto, formuló un conjunto de “herramientas
que [permitieran] a esta población superar su condición socioeconómica de manera
sostenida”, por medio del desarrollo y consolidación de su potencial productivo, y
apoyándose en los servicios del Sistema de Protección Social.
El Conpes reconoce la generación de ingresos como uno de los mecanismos
fundamentales para lograr que la PPED alcance el ejercicio pleno de sus derechos
sociales y económicos. Así entonces, definió un conjunto de condiciones esenciales para
la exitosa implementación de la política, las cuales se relacionan con la necesidad de:
 Involucrar a la población de manera activa en el proceso, como sujeto que define su
proyecto de vida.
 Lograr intervenciones que se integren y articulen con las diferentes políticas sociales
y la oferta del sector privado, a partir de los principios de complementariedad y
subsidiariedad.
 Tener claro un enfoque diferencial que responde a las particularidades propias de la
PPED.
 Reconocer la importancia del territorio como actor primordial en el diseño e
implementación de las estrategias de generación de ingresos.
 Tener en cuenta los requisitos mínimos establecidos por la Corte Constitucional, con
relación a la sentencia T-025.
A partir de estas premisas, se estructuraron los cuatro componentes de la política,
fijada en el 2009, los cuales fueron definidos de la siguiente manera:
 Desarrollo de capacidades para incrementar el capital humano y social y el acceso
y acumulación de capital productivo por parte de la PPED. Priorizar acciones que
desarrollen las capacidades de esta población y creen oportunidades para el acceso
y acumulación de activos, de manera que generen o fortalezcan las condiciones para
desarrollar el potencial productivo de esta población.
 Desarrollo local incluyente. Involucrar al territorio como actor relevante del proceso,
fortaleciendo las capacidades de las entidades territoriales en cuanto a la promoción

14
del desarrollo económico local y el desarrollo de iniciativas de generación de
ingresos.
 Marco institucional para la generación de ingresos. Superar las barreras del marco
institucional a la implementación de estas iniciativas, como aquellas relacionadas con
la coordinación, el seguimiento y la definición de competencias en los distintos
niveles de gobierno, de tal forma que se consolide una ruta integral de generación de
ingresos.
 Sistema de protección social consolidado. Establecer de forma integral acciones
destinadas a superar las restricciones para el acceso a los beneficios de la oferta de
servicios de protección y promoción social.
Con base en estos componentes, se precisaron entonces estrategias en el marco
de cinco ejes problemáticos que constituyen los componentes de la política. De esta
manera, el Conpes adoptó un plan de acción para la implementación de la política que
incluyó, para cada uno de los ejes, estrategias con metas de corto, mediano y largo plazo
y acciones para alcanzar los objetivos de la política de generación de ingresos.
Este documento Conpes significó un primer paso fundamental para dimensionar
el problema de la población en situación de extrema pobreza y en situación de
desplazamiento forzado por la violencia. Elaboró un diagnóstico riguroso, a partir del
cual se caracterizó en detalle la población sujeto de la política, así como la oferta
programática y el marco institucional existentes entonces3.
En el marco de la generación de ingresos y, sobre todo, desde una perspectiva
institucional, los avances derivados del plan de acción del Conpes han sido importantes.
Además, la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, aportan elementos
adicionales, primero, ampliando el espectro a todas las víctimas del conflicto armado4 y
regulando temas relacionados con generación de ingresos como: capacitación para el
trabajo, orientación ocupacional, empleo y proyectos productivos.
Se presenta entonces una oportunidad para continuar avanzando en la
consolidación de una política de generación de ingresos para responder de manera
efectiva y suficiente a las necesidades que este importante segmento de la sociedad
colombiana requiere que les sean atendidas, tal como se evidencia a continuación.
3 Las entidades que hicieron parte de este proceso fueron: i) Departamento Nacional de Planeación (DNP), ii)
Ministerio de la Protección Social, iii) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, iv) Ministerio de Educación
Nacional, v) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, vi) Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, vii) Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y viii) Banca de Oportunidades.
4 Tal como lo define el Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.

15
B. LA SITUACIÓN ACTUAL: RURAL Y URBANO
LA PROBLEMÁTICA DE LA POBLACIÓN SUJETO DE LA POLÍTICA GI
A pesar de la disminución en la proporción de población en situación de pobreza
y de pobreza extrema, la situación persiste, en especial en lo que se ha denominado
área rural o resto5. La brecha entre las áreas urbanas y rurales ha venido agudizándose,
fenómeno que se encuentra íntimamente relacionado con el bajo nivel educativo, que
repercute en la segmentación del mercado laboral y la alta concentración de población
en actividades económicas informales.
Los resultados de la medición de pobreza, utilizando el Índice de Pobreza
Multidimensional (IPM)6, muestra, para el año 2012, que el 27% de la población en
Colombia es pobre 7 , esto es: aproximadamente 2,4 millones de hogares, que
corresponden a cerca de 11 millones de personas (20,6% en el área urbana y 48,3% en
el área rural).
La variable que más explica esta situación es la prevalencia del empleo informal,
que se presenta en el 80% de los hogares, lo cual tiene una estrecha relación con
privaciones tales como bajo logro educativo y rezago escolar, que presentan valores
altos a nivel nacional (53,1% y 33,3%, respectivamente), y más aún a nivel rural (84,9%
y 40,6%, respectivamente).
Tabla 1. Porcentaje de hogares que enfrentan privación por variable, cabeceras y resto (2012)
Privación Nacional Cabecera Resto
Inadecuada eliminación de excreta 12,1 7,8 27,3
Barreras de acceso a servicios de salud 6,6 5,9 9,1
Bajo logro educativo 53,1 44,1 84,9
Barreras a servicios para cuidado de la primera
infancia 9,4 9,8 7,9
Hacinamiento crítico 13,1 13,2 12,5
Sin aseguramiento en salud 17,9 18,3 16,7
Material inadecuado de paredes exteriores 2,2 2,1 2,2
Trabajo infantil 3,7 2,8 7,0
5
En lo que corresponde a esta sección, área rural hace referencia a la definición de resto municipal establecida
por el DANE: “Se caracteriza por la disposición dispersa de viviendas y explotaciones agropecuarias existentes en
ella”. Ver: http://www.dane.gov.co/files/inf_geo/4Ge_ConceptosBasicos.pdf
6El IPM está compuesto por 5 dimensiones desagregadas en 15 indicadores, en donde se considera que un
hogar es pobre si la suma ponderada de sus privaciones en estas variables es igual o superior a 5/15.
7DANE, 2013. Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia 2012.

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Privación Nacional Cabecera Resto
Rezago escolar 33,3 31,3 40,6
Inasistencia escolar 4,1 3,0 7,9
Material inadecuado de pisos 5,9 2,2 19,4
Empleo Informal 80,0 76,4 93,0
Analfabetismo 12,1 8,2 26,0
Sin acceso a fuente de agua mejorada 12,3 3,0 45,2
Desempleo de larga duración 10,0 10,6 7,9
Fuente: DANE (2013). Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia 2012.
De estas variables, especialmente la de bajo logro educativo es la que presenta
una mayor brecha entre las áreas rural y urbana: 40,8 puntos porcentuales de diferencia.
También es preocupante la brecha en cuanto al nivel de analfabetismo: en el área rural
es de 26%, en contraste con cabeceras, donde es 8,2%.
Mapa 1. Índice de Pobreza Multidimensional
Fuente: Econometría Consultores con base en información del DNP
Los municipios con mayor proporción de población en situación de pobreza
multidimensional se encuentran en el occidente del país, en los nuevos departamentos
y en la zona de la costa Caribe. Los municipios en mejores condiciones se ubican en un
corredor que se concentra, en su mayoría, en la región centro y centro-oriente.

17
Respecto a la pobreza monetaria, el porcentaje de personas por debajo de la línea
de pobreza en el país es de 32,7%, lo cual equivale a unos 2,9 millones de hogares o
cerca 13,8 millones de personas (28,4% en el área urbana y 46,8% en la rural). Por su
parte, la incidencia de la pobreza extrema es del 10,4%8, donde la brecha entre el área
rural y urbana es del 16 puntos porcentuales (6,6% urbana y 22,8% rural).
Ahora bien, aunque la proporción de población en pobreza y en pobreza extrema
presentan disminuciones durante los últimos 10 años, según análisis del DNP, en estos
años la brecha entre las áreas se ha ampliado de manera importante: en 2002 la
incidencia de la pobreza extrema rural era equivalente a 2,7 veces la urbana, pero en
2012 fue 3,5.
Gráfica 1. Incidencia de la Pobreza Extrema: Nacional, Cabecera y Resto 2002-2012
En materia de desigualdad, el Coeficiente de Gini a nivel nacional pasó, entre 2002
y 2012, de 0,572 a 0,539, y en el último año se redujo 0,9 puntos9. Sin embargo, si bien
esto significa una leve mejora en términos de equidad, al igual que en otros indicadores,
el dominio resto registra condiciones aún muy desfavorables. A pesar de que en
términos absolutos tiene un coeficiente menor, la tendencia de los últimos años ha sido
bastante fluctuante, con un alza entre 2011 y 2012 de 0,006 puntos en la desigualdad
de los ingresos de la población.
8DANE, 2013. Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia 2012.
9DNP, 2013. Pobreza monetaria y desigualdad del ingreso. Análisis de los resultados recientes 2010-2012.

18
Mapa 2. Concentración de población víctima del desplazamiento forzado
Fuente: Econometría Consultores con base en información del RUPD
En cuanto a la situación de la población víctima del conflicto armado interno, el
Gobierno Nacional ha reconocido cerca de 5,8 millones de personas víctimas, de las
cuales cerca de 5 millones (alrededor de un millón de hogares) han sufrido
desplazamiento forzado10, en donde el 40% se concentra en hechos sucedidos entre
1999 y 2003.
Las estadísticas que se presentan a continuación se concentran en la población
víctima del desplazamiento forzado por la disponibilidad de información. El mapa detalla
los municipios con mayor índice de población que ha sufrido de desplazamiento forzado.
Los 10 primeros municipios, con respecto a la población total y a la población de sí
mismo, son, en su orden: Bogotá, Medellín, Santa Marta, Sincelejo, Florencia, Cali,
Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Turbo11.
Las víctimas de desplazamiento forzado son una población en una situación
extremadamente vulnerable. La mayor parte de las víctimas de desplazamiento forzado
fueron expulsadas de la zona rural y hoy habitan en zonas urbanas: “60% de los grupos
10Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?page_id=1629
11 La caracterización de esta población ha sido realizada, tanto por el Gobierno como por la Comisión de
Seguimiento a las Políticas Públicas sobre el Desplazamiento Forzado, basados en encuestas con muestras
probabilísticas.

19
familiares de población desplazada incluida en el RUPD han sido expulsados de zonas
rurales, 24% de centros poblados y 15,1% de cabeceras municipales”12. Adicionalmente,
el 72,4% de los hogares preferirían permanecer en la ciudad de asentamiento; siendo la
violencia, inseguridad y pérdida sufrida con el desplazamiento las razones principales de
su “reticencia a volver”13.
Demográficamente, estos hogares tienen un mayor tamaño: mientras un hogar
promedio colombiano tiene 3,7 personas, un hogar desplazado tiene 4,9. Por otra parte,
tienen una elevada participación de niños y jóvenes, con un 66% de las personas
menores de 25 años frente a 47,8% para el promedio nacional (ECV 2008). Así mismo,
presentan un muy alto porcentaje de hogares monoparentales encabezados por
mujeres jefe de hogar: un 29,9% de los hogares colombianos, en promedio, tiene
jefatura femenina, mientras que en los hogares desplazados este porcentaje es del 45%;
de estos el 68,8% carece de cónyuge (Censo 2005).
Algunos factores de vulnerabilidad adicional son anotados por la Comisión de
Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado (III Encuesta de
Seguimiento, 2010):
 Un 5% tienen dificultad física o mental.
 Un 28,8% declara pertenecer a algún grupo étnico, siendo predominante el grupo
negro o afrocolombiano.
 El 14,9% de las personas de 15 años y más son analfabetos (20% en el caso de los
jefes de hogar). Y adicionando aquéllos que no están estudiando y cursaron de uno a
dos años de primaria, el porcentaje de analfabetismo funcional o total asciende a
24,9%.
 En promedio, la población desplazada tiene 4,6 años de escolaridad, es decir, una
primaria incompleta.
Teniendo en cuenta el tamaño del hogar y las personas ocupadas, se encuentra
que, de cada persona ocupada en los hogares desplazados, hay 3,5 personas que
dependen de ésta. En el caso de hogares con jefatura femenina, la situación es más
grave, con una tasa de dependencia de 4,6.
En términos de pobreza, se tiene que un “97,6% de los hogares en el RUPD no
alcanzan a contar con ingresos mensuales (laborales) necesarios para superar la línea de
12 http://mesadesplazamientoydiscapacidad.files.wordpress.com/2011/01/iii-informe-de-verificacic3b3n-cs-
2010.pdf. Pág. 33.
13 Según la III Encuesta Nacional de Verificación, realizada en 2010 por el Centro de Investigaciones para el
Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –CID-, y cuyos resultados fueron entregados a la Corte
Constitucional en ejercicio de las labores de seguimiento a la Sentencia -025 de 2004.

20
pobreza”14 y un 78,8% tiene ingresos inferiores a la línea de indigencia. Si se incluyen los
ingresos totales del hogar, los porcentajes son muy similares. En otras palabras, la gran
mayoría de hogares en pobreza se encuentran en situación de pobreza extrema.
Estas cifras estarían indicando que casi la totalidad del millón de hogares
desplazados se encuentran en pobreza, lo que llega a ser un tercio del total de hogares
pobres en el país. Y, del total de hogares en pobreza extrema en el país, que son
alrededor de un millón, el 80% son desplazados, siendo los más pobres de los pobres.
EL SISTEMA EDUCATIVO Y SU IMPACTO EN LA INSERCIÓN LABORAL
En gran medida, las raíces de la problemática de generación de ingresos en la
población vulnerable entendida como la población en extrema pobreza y víctimas del
conflicto armado en pobreza se encuentran en las múltiples falencias del sistema
educativo. La educación, que en otros países es un elemento que ayuda a cerrar las
brechas de ingreso al nacer, en Colombia no cumple este papel. Para empezar, la
cobertura en el ciclo preescolar es baja y desfavorable para aquellos que pertenecen a
los primeros quintiles de ingreso. .
De esta manera, las diferencias que existen entre la población en términos de
educación se generan desde la primera infancia: mientras el 82% de los niños de los
hogares con mayores ingresos recibe educación preescolar, ésta cifra solamente
asciende al 63% en el caso de los hogares más pobres (quintil 1), lo que se agudiza para
los hogares desplazados, en donde la tasa de cobertura alcanza un 52,1% de los inscritos
en el RUPD15.
14 http://mesadesplazamientoydiscapacidad.files.wordpress.com/2011/01/iii-informe-de-verificacic3b3n-cs-
2010.pdf. Pág. 183.
15III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, julio-agosto de 2010.
Comisión de Seguimiento y CID-UN.

21
Gráfica 2. Tasa de Cobertura Neta en Preescolar 2008
Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida (2008). Cálculos de Fedesarrollo
A lo anterior se suma el hecho de que la asistencia escolar comienza a deteriorarse
con el paso de los años, por cuenta de un proceso de deserción acelerado, que repercute
en un rezago escolar16, en términos de cantidad de años y calidad. En la Gráfica 3, a
continuación, se puede observar que en las zonas urbanas los jóvenes entre 12 y 17 años
mantienen un rezago escolar de 2,6 años en promedio. No obstante, es importante
destacar que el rezago es la mitad entre aquellos niños que asistieron a educación
preescolar.
Gráfica 3. Rezago escolar versus asistencia a Preescolar ámbito urbano 2008
Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida (2008). Cálculos Fedesarrollo.
Sin embargo, relativamente las diferencias son más grandes entre los quintiles 4 y
5 que corresponde al 40% más rico de la población. En el primer quintil la diferencia
16El rezago escolar es la diferencia de años de educación entre lo que tiene un niño que entra al colegio a los
7 años a primer grado sin interrumpir su ciclo y lo que realmente se observa. La sumatoria de estas diferencias se
promedian según los factores de expansión de la encuesta.
63%
70%
77%
80%
82%
72%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total
Tasa de Cobertura Neta en Preescolar
1.98
1.65
1.30
0.86
0.59
1.31
2.93
2.53 2.55
2.00
1.44
2.59
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total
Rezago Escolar Niños de 12 a 17 años
Asistieron No asistieron

22
relativa entre asistentes y no asistentes a educación preescolar es 32%, mientras que en
el quintil 5 es más de la mitad (59%).
Las problemáticas expuestas anteriormente repercuten en el nivel de formación
de la población económicamente activa en general. El promedio de años de educación
a nivel nacional es de 7,6 años, y la diferencia entre las áreas urbana y rural es abismal:
8,4 años en el área urbana y 4,6 años en el área rural17. En el caso de población
desplazada de 15 años y más, se tiene un promedio de años de educación de 4,6 años.
A su vez, datos de PNUD (2013) evidencian una relación directamente
proporcional entre el número de años de escolaridad del jefe de hogar y el nivel de
ingreso del mismo. En la Gráfica 4 se observa como los hogares con menos ingresos
están liderados por personas con entre 4 y 5 años de educación, mientras que, en
aquellos del 20% de mayor ingreso de la población, estas personas tienen más de 10
años (10 para el decil 9,9 y 13,2 para el decil 10).
Gráfica 4. Educación por deciles de ingreso
Fuente: Área Pobreza y Desarrollo Sostenible, PNUD, 2013
Las diferencias en asistencia, deserción y rezago escolar no sólo varían por nivel
de ingreso sino también a nivel regional. El primer asunto corresponde a un problema
de demanda por la baja capacidad de pago de los hogares más pobres; el segundo
corresponde a uno de oferta (pública), que varía primordialmente entre los municipios
más rurales, donde las tasas de cobertura son muy bajas con respecto al resto del país.
La zona andina exhibe las mayores tasas de cobertura en grado 10 y 11. Por su parte, el
litoral del Pacífico, la zona de La Mojana y el suroriente del país (Amazonia y Orinoquia)
presentan tasas de cobertura por debajo del 60% y en algunos municipios inferior al 30%.
17DANE; Encuesta de Calidad de Vida, 2011

23
Mapa 3. Cobertura y Hot Spots de Educación Media 2011
Fuente: MEN, 2011. Cálculos Fedesarrollo.
Si se toma en cuenta que los estudiantes que entran a las mejores universidades
del país tienen en promedio un puntaje superior a 55 sobre 100 en las pruebas del ICFES,
y se analizan los resultados de este examen por decil, se evidencia que solamente los
estudiantes de los deciles 9 y 10 cuentan con las garantías suficientes en términos de
calidad para poder acceder a una educación superior en los mejores centros educativos
del país.
Tabla 2. Proporción de P.E.A. por nivel educativo: Total, población UNIDOS (entre paréntesis)
Fuente: Cálculos de Jairo Núñez a partir de ECV 2011, UNIDOS 2011.
En este orden de ideas, es posible afirmar que los deficientes resultados de los
estudiantes ubicados en los deciles más bajos son el reflejo de la baja cobertura
preescolar (brecha de desarrollo sicosocial y cognitivo), la baja calidad de la educación
Fuente: Cálculos Jairo Núñez a partir de ECV 2011, UNIDOS 2011.
Calificación Nivel Porcentaje Acumulado
Trabajadorno
Calificado
Ninguno 7% (16%)
56% (87%)BásicaPrimaria 34% (52%)
BásicaSecundaria 15% (19%)
Trabajador
Semi-calificado
Media 23% (11%)
33% (13%)
Técnico 6% (1%)
Tecnólogo 3% (0.2%)
Universidadsin
título
2% (0.4%)
Trabajador
Calificado
Universidadcon
título
7% (0.1%)
10% (0%)
Postgrado 3% (0%)
Proporción de P.E.A. por nivel educativo:
Total, población UNIDOS (entre paréntesis)

24
primaria y secundaria, la deserción a partir del ingreso a secundaria y el rezago escolar
que se presentaron anteriormente. Los estudiantes, bien sea por un problema de
demanda o de oferta, quedan atrapados en una situación en la cual no pueden avanzar
a estudios superiores, porque no terminan el ciclo de educación media o porque no han
adquirido la calidad que exigen las instituciones de educación superior para continuar.
El resultado de una baja calificación de la población se expresa en la segmentación
del mercado laboral, en donde un 56% de los trabajadores son no calificados,
entendidos como aquellos con nivel educativo de básica secundaria o inferior; coinciden
con gran parte de la población en extrema pobreza, excluidos del sector formal y el
acceso a seguridad social que éste conlleva, dado que su baja productividad no
compensa los costos del salario mínimo.
Si se tiene en cuenta solo la población de la Red UNIDOS, la proporción de
población no calificada asciende a 87%.
Por otro lado, el 33% de la PEA corresponde a trabajadores semi-calificados que
permanecen en un proceso de tránsito entre el desempleo, la informalidad y la
formalidad, y al mismo tiempo entran y salen de la pobreza con igual regularidad.
Finalmente, el 10% restante de la PEA corresponde a trabajadores calificados, con título
profesional o algún tipo de postgrado, quienes en su mayoría tienen una vinculación
formal en el mercado de trabajo, de tal forma que cuentan con estabilidad laboral,
acceso a previsión y seguridad social, y posibilidades de ahorro y crédito18.
Basados en lo anterior, es posible afirmar que la estructura del mercado laboral
en Colombia es un fiel reflejo de las calificaciones educativas de sus trabajadores, ya que
el segmento informal agrupa gran parte de la PEA no calificada y semi-calificada,
mientras que la población restante está en la formalidad.
Esto mismo se agudiza para la población desplazada. Según la III ENV-2010, se
tiene que de la población desplazada de 12 años o más, un 47,1% es población
económicamente activa, y presenta una tasa de desocupación cercana al 8%. Los que se
encuentran ocupados están principalmente en trabajos informales: un 27,8% son
empleados u obreros, de la que podría decirse que es población asalariada. Sin embargo,
de éstos, sólo el 9,5% tiene acceso a la seguridad social y un “5,7% tienen contrato
escrito a término indefinido y un 6% adicional a término fijo”19. El resto son trabajadores
independientes, empleados domésticos, jornaleros o peones.
Es así como, excluido del mercado formal por su baja educación, el trabajador no
calificado tiene que buscar actividades informales para percibir ingresos de subsistencia.
Actividades por cuenta propia, asalariados sin contrato y sin seguridad social, jornaleros
18Ibíd.
19III ENV, 2010. Pg. 174.

25
y otras ocupaciones de bajos ingresos son la única posibilidad que encuentran en la
informalidad y el rebusque. Por ende, se puede afirmar que el nivel y la calidad de la
educación que alcanza una persona forjarán su destino en el mercado laboral y la
condición de pobreza y vulnerabilidad de los miembros de su hogar.
LA PROBLEMÁTICA DEL ENTORNO
La complejidad que caracteriza al problema de carencia de ingresos en población
en extrema pobreza y víctima del conflicto armado, no se limita sólo a las características
propias de la población. Las condiciones territoriales tienen también una incidencia
fundamental. El territorio, en términos de Vargas (2013), no es simplemente un lugar,
sino un sistema dinámico de relaciones socioculturales, económicas y ambientales
entrelazadas y mutuamente imbricadas en una relación necesariamente sinérgica. Por
eso en el mundo actual un territorio es una conjunción de población, mercado, recursos
naturales e instituciones.
En este marco, las estrategias enfocadas en la generación de ingresos no sólo
deben trabajarse a partir de los problemas que enfrentan las personas, sino también
deben tener en cuenta las dificultades de exclusión regional que desafían los municipios,
las cuales se sintetizan en lo que Núñez (2012) denominó “Trampas de Desarrollo Local”
(TDL).
Las TDL comprenden un conjunto de factores, generados a partir de diferentes
causas económicas, sociales, políticas e institucionales, que crean condiciones que
limitan el desarrollo de las zonas en donde existen. Según Núñez y Castillo (2013)20,
constituyen un problema inter-dimensional cuya interacción agrava las restricciones
regionales para desarrollarse. Las trampas son de diversos tipos:
 Trampas económicas: Existencia de una muy limitada actividad económica en la
región para la generación de empleo e ingresos.
 Trampas fiscales: no hay ingresos (recaudo) suficientes para las necesidades de
inversión social del municipio.
 Trampas de oferta de servicios públicos: no hay oferta suficiente de servicios de
protección y asistencia social.
 Trampas institucionales: las instituciones no pueden asumir adecuada y
eficientemente las competencias asignadas por la Constitución.
20La información aquí consignada referente a las TDL y las evidencias de desintegración regional relacionadas
con infraestructura vial, localización de empresas formales y capacidad institucional, fue tomada de Núñez, J. y J.
Castillo (2013) Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos. Documento elaborado en el
marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.

26
 Trampas ambientales: la degradación ambiental y explotación de recursos sin control
aumentan los riesgos y desastres sociales y naturales.
 Trampas geográficas: existen zonas apartadas sin vías de acceso, con suelos infértiles
e insuficiencia de recursos hídricos.
La existencia de estas trampas origina divergencias regionales, desintegración y
exclusión geográfica significativas: en grandes regiones confluyen problemas de
interconexión vial, pobreza, baja oferta de servicios públicos y financieros y baja
capacidad institucional. Como resultado, los niveles de pobreza son altos y las
posibilidades de que los mercados funcionen adecuadamente son casi inexistentes.
La desintegración regional se explica principalmente por la desconexión vial que
presentan múltiples regiones del país, especialmente en territorios ubicados en la
periferia del sistema de ciudades. Solamente los municipios alrededor de las grandes
ciudades pueden acceder fácilmente a los mercados que generan estas últimas. Por
consiguiente, las firmas se instalan en las regiones donde pueden maximizar sus ventas
(densidad poblacional) y reducir los costos de transporte (vías primarias y secundarias).
Así mismo, las mayores falencias institucionales se manifiestan en los municipios más
pobres y peor conectados del país, reforzando el argumento de las TDL.
En consecuencia, se han formado grandes aglomeraciones urbanas alrededor de
las grandes ciudades, donde se observan relaciones funcionales entre una variedad de
municipios. El país se encuentra económica y socialmente fragmentado: los territorios
con posibilidades de desarrollo se concentran en pocas ciudades ubicadas en la zona
andina. La pobreza es una característica predominante en gran parte de los municipios,
especialmente en aquellos ubicados en el Pacífico, la mayoría del Caribe y el suroriente
del país. Esto se evidencia en los resultados de la Misión del Sistema de Ciudades21, la
cual identificó las principales aglomeraciones del país y propuso ejes urbanos donde se
hacen evidentes relaciones permanentes de intercambio (ver Mapa 4)
Los nodos identificados por la Misión del Sistema de Ciudades están concentrados
en las ciudades andinas con las principales áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y
Cali, que en conjunto con Pereira, Ibagué, Cúcuta, Bucaramanga, entre otras, se
complementan. Así mismo, se identifican nodos en la costa Caribe, con sus principales
centros en Barranquilla y Cartagena. El sistema determina como ciudades de frontera
aquellas que se encuentran entre las áreas andinas y las nuevas zonas de expansión
petrolera en el oriente del país. Adicionalmente, aparecen dentro de la selección de
áreas principales, aquellas que se encuentran como intersecciones de la red vial, en los
21 El DNP, con el apoyo de Confecámaras y la Cámara de Comercio de Bogotá, durante 2012 conformó una
misión con un grupo de profesionales sectoriales, con el fin de estructurar una visión integral del Sistema de Ciudades
en los planos regional y local y definir una política a 2035 para fortalecer dicho sistema como motor de crecimiento
del país.

27
cruces importantes del sistema vial nacional como son las ciudades del valle del
Magdalena o las de paso entre las montañas y el Caribe.
Mapa 4. Principales áreas urbanas identificadas por la Misión del Sistema de Ciudades
Fuente: Misión Sistema de Ciudades
No obstante, las regiones donde se concentran los principales problemas de
pobreza se caracterizan por ser zonas rurales. Por lo tanto, con el fin de incorporar en el
análisis las particularidades propias de lo rural, se plantea la generación de un índice de
ruralidad, a partir del planteado en el Informe Nacional de Desarrollo Humano del PNUD
(2011)22. Este índice clasifica el territorio en tres categorías: i) Más rural: municipios con
baja densidad poblacional y distantes de los nodos definidos por la Misión Sistema de
Ciudades; ii) Intermedio: municipios con densidad poblacional intermedia y cercanos a
los nodos; iii) Más urbano: municipios con alta densidad poblacional. Son los municipios
definidos como nodos dentro de la Misión Sistema de Ciudades (ver Mapa 5).
22 Se construye una versión propia del índice de ruralidad con base en la metodología del índice de ruralidad
propuesto por el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 del PNUD, en el cual el índice: “(a) combina la
densidad demográfica con la distancia de los centros poblados menores a los mayores; (b) adopta el municipio como
unidad de análisis y no el tamaño de las aglomeraciones (cabecera, centro poblado y rural disperso en el mismo
municipio); y (c) asume la ruralidad como un continuo (municipios más o menos rurales), antes que como una
dicotomía (urbano-rural).”(PNUD, Colombia, 2011, p. 18). El detalle de la construcción de este índice se puede
consultar en García, A. (2013), Política de Generación de Ingresos Zona Rural (Informe No.1 – Diagnóstico).
Documento elaborado en desarrollo de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.

28
Mapa 5 Índice de Ruralidad
Fuente: Econometría Consultores con base en información del PNUD, 2011
Con base en esta clasificación, se encuentra que la mayor proporción del territorio
nacional se considera rural (66,1%). Tan sólo el 4,5% de los municipios se define como
Más urbano, pero allí reside cerca de la mitad de la población (45,7%)23. Las áreas
urbanas e intermedias se concentran sobre la región Andina y la costa Caribe. Sobre
estas zonas, se evidencian dos fenómenos: i) la capital departamental y los municipios
colindantes son urbanos; ii) a medida que los municipios se alejan de las aglomeraciones
principales, estos van pasando a Intermedios y a Más rurales.
Como lo plantea García (2013), estos resultados generan un dilema complejo
frente a la definición del territorio donde se deben ubicar las iniciativas de apoyo a la
generación de ingresos. Por un lado, es recomendable que las áreas que tengan mayor
probabilidad de éxito se focalicen en garantizar que las iniciativas logren ser sostenibles
en el largo plazo. Por otro lado, se busca llegar a donde se encuentra la mayor
proporción de población vulnerable o donde la población tiene más necesidades
insatisfechas. No necesariamente ambos lugares coinciden.
Por consiguiente, es conveniente ahondar el análisis del territorio según sus
niveles de competitividad, con el objetivo de incluir en el análisis las dimensiones
económicas, fiscales, calidad de vida, servicios sociales e infraestructura, así como las
distancias a centros primarios del estudio del sistema de ciudades. De esta manera, se
focalizarían los esfuerzos en las zonas, donde se espera, los recursos tendrían un
23En la medida que la definición de ciudades mayores y los puntos de corte usados para este estudio son
diferentes a los usados para el INDH 2011, los resultados de los que se considera rural o no varían, pero se pueden
hacer compatibles si se considerase necesario.

29
impacto positivo de mayor escala y especialmente donde la estructura económica y
social existente es capaz de reproducir y mantener los procesos iniciados por las
iniciativas de generación de ingresos. Para ello, se construye un índice de
competitividad24 cuyos resultados se evidencian en el Mapa 625.
Mapa 6. Índice de competitividad municipal
Fuente: Econometría Consultores con base en información del DNP e IGAC.
Las zonas que alcanzan un mayor escalafón de competitividad son aquellas que,
además de cumplir con buenos indicadores en las variables seleccionadas, hacen parte
del grupo que la Misión Sistema de Ciudades denomina nodos principales. Las zonas
aledañas a los nodos reciben una calificación elevada en el índice de competitividad
calculado, no sólo por la ponderación de la cercanía al nodo, sino por el valor de
variables relacionadas con infraestructura, educación y salud. En los niveles bajos de
competitividad se observan municipios que por diversas razones no tienen buenos
indicadores de ingresos, dependen de las transferencias, cuentan con bajos niveles de
24Para calcular un indicador de competitividad municipal en Colombia se utilizaron las categorías presentadas
por Juan Carlos Ramírez y Rafael Isidro Parra-Peña en el documento CEPAL 2009 titulado Escalafón de competitividad
de los departamentos en Colombia 2009. En su construcción se utilizó información desagradada al nivel municipal a
la que se tenía acceso. Se definieron algunas proxies del análisis de Ramírez y Parra-Peña (2009) tratando de cubrir
las diversas dimensiones necesarias para el análisis. El detalle de la construcción de este índice se puede consultar en
García, A. (2013), Política de Generación de Ingresos Zona Rural (Informe No.1 – Diagnóstico). Documento elaborado
en desarrollo de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
25El mapa utiliza una codificación tipo semáforo donde los colores verdes intensos demuestran mayor valor
del índice (nivel 1), mientras que los rojos intensos se utilizan para los municipios con menor valor del índice de
competitividad (nivel 5).

30
infraestructura, educación, salud y están ubicados lejos de los nodos del sistema de
ciudades.
En síntesis, el nivel 1 y 2 del índice se concentra en algunas áreas aledañas al
sistema de ciudades. Así mismo se observa que existen regiones que obtienen valores
intermedios a pesar de no estar en la proximidad urbana, lo cual se explica por dinámicas
locales de generación de ingresos o de mejoras en variables que elevan la
competitividad.
Al comparar los resultados del índice de competitividad con el índice de
ruralidad26, se encuentra una correlación positiva entre altos niveles de competitividad
y de urbanización. Por lo tanto, los municipios Más urbanos, en promedio, alcanzan un
índice de competitividad mayor que los municipios Más rurales. Esto se puede explicar
por la proximidad a la red principal identificada por el sistema de ciudades. En el caso
del nivel de ruralidad Intermedia, se observa que se concentra en los niveles medios de
competitividad dejando los extremos casi imperceptibles (ver Tabla 3).
Tabla 3. Número de municipios según Índice de ruralidad vs. Índice de competitividad
Índice de ruralidad
Más Urbano Intermedio Más Rural
Competitividad
Alta - Alta 20 14 0
Alta 18 123 68
Media 6 146 275
Baja 5 46 368
Baja - Baja 1 1 31
Fuente: Econometría Consultores, 2013.
En términos generales, el mayor número de municipios (800) se sitúa en el nivel 3
y nivel 4 de competitividad. Sin embargo cerca del 50% de la población habita en 34
municipios, los cuales hacen parte del nivel 1 de competitividad. Al analizar la
distribución de la población de la base de datos de la red UNIDOS y cruzarla por niveles
de ruralidad y de competitividad, se puede observar que el grueso de los habitantes del
territorio catalogado como Más rural están en los niveles 3 y 4 de competitividad,
mientras que en el caso de la población situada en las regiones categorizadas en
Intermedia y Más urbana, la mayor proporción hacer parte de los niveles 1 y 2 (Ver Tabla
4)
26 El detalle se puede consultar en García, A. (2013), Política de Generación de Ingresos Zona Rural (Informe
No.1 – Diagnóstico). Documento elaborado en desarrollo de la Misión de Generación de Ingresos.

31
Tabla 4. Población UNIDOS / Nivel de ruralidad y competitividad
Fuente: Econometría Consultores, 2013.
LA PROBLEMÁTICA DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA
Actualmente, es posible encontrar una oferta amplia y diversa de programas en
materia de generación de ingresos, concentrados esencialmente en los componentes de
formación y desarrollo de capacidades, inclusión financiera, acceso a capital,
intermediación laboral y emprendimiento. La gran mayoría es ofrecida por el sector
público, liderada por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el SENA, el
Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Artesanías de Colombia, entre otras
entidades, para población en los ámbitos urbano y rural.
A pesar de que es posible afirmar que en los últimos años se han dado avances
importantes en este aspecto, como la creación del sector de la inclusión social y la
reconciliación, y su cabeza, el DPS, aún son evidentes las múltiples falencias que
presenta la oferta programática referente a la inclusión productiva de población
vulnerable en el país.
Para el presente diagnóstico, se realizó una revisión de los principales programas
del sector público en la materia, con foco en variables como la pertinencia de la oferta
teniendo en cuenta las necesidades de la población sujeto, su presencia en el territorio
y su enfoque urbano o rural, sus niveles de cobertura, su complementariedad entre
programas, y lo más importante, el impacto que tiene en la población.
A continuación se detallan los puntos críticos en los que se concentra su
problemática:
 La cobertura de las intervenciones es insuficiente frente a la magnitud del problema.
Generalmente, los programas con apoyos robustos tienen coberturas muy limitadas,
y los que sí logran llegar a un número significativo de personas, no cuentan con
apoyos suficientes para tener un impacto significativo en la población.
 Diversas entidades brindan programas con objetivos y modos de operar muy
similares, más no actúan conjuntamente para unir esfuerzos, aprender de sus
mejores prácticas, y definir metodologías comunes que lleven a resultados e
Competitividad
No.
Municipios
%
Población
Municipal
% Total %
Población "Más
Rural"
%
Población
"Intermedia"
%
Población "Más
Urbana"
%
Nivel 1 34 3.0% 22.729.646 48.3% 384.307 19.9% 0 0.0% 140.412 22.7% 243.895 39.4%
Nivel 2 209 18.6% 8.522.216 18.1% 423.847 21.9% 93.185 10.6% 184.945 29.9% 145.717 23.5%
Nivel 3 427 38.1% 9.034.147 19.2% 599.859 31.1% 360.082 40.9% 206.423 33.3% 33.354 5.4%
Nivel 4 419 37.3% 6.595.836 14.0% 512.764 26.5% 421.198 47.9% 84.539 13.7% 7.027 1.1%
Nivel 5 33 2.9% 182.840 0.4% 10.785 0.6% 5.677 0.6% 2.868 0.5% 2.477 0.4%
Total 1122 47.064.685 1.931.562 880.142 619.187 432.470
Descriptivo municipios Población UNIDOS Nivel de ruralidad

32
impactos comunes. Esta duplicidad de iniciativas es en gran parte consecuencia de la
falta de trabajo en equipo entre entidades.
 Aunque se han hecho avances importantes para establecer rutas programáticas, aún
no se observan lineamientos claros de complementariedad entre programas. Incluso
dentro de una misma entidad, como es el caso del DPS, es evidente la falta de una
guía sobre los caminos que deben tomar las personas, de acuerdo a su perfil socio-
laboral.
 A pesar de que ya se ha hecho conciencia de la inmensa necesidad de desarrollar
habilidades no cognitivas en las personas para su inclusión productiva, hasta el
momento no se ha establecido un modelo general de programa para este tipo de
capacidades. En términos generales, cada programa tiene su propia forma de actuar
en este aspecto, lo que dificulta medir su impacto, y por ende, mejorar su
implementación a futuro.
 Lo anterior también sucede con las líneas de orientación vocacional de los programa.
Cada programa lo desarrolla a su manera, con metodologías y resultados diferentes.
 Persisten los desafíos en la formulación de programas con enfoque diferencial, pues
se tiende a ignorar las limitaciones de las condiciones iniciales de las personas y los
entornos.
 La atención psicosocial, elemento crítico de muchos programas, especialmente para
la población víctima del conflicto, es parte de un gran porcentaje de la oferta actual
de programas. Sin embargo, todavía presenta retos en términos de homogenización
de su prestación (objetivos, metodologías y tiempos de intervención,
principalmente).
 Continúan múltiples falencias en las convocatorias:
o Dificultades en la accesibilidad a la información.
o Barreras de acceso, como por ejemplo la inscripción a programas únicamente
por internet.
o Requisitos de entrada muy exigentes, que no permiten que la población sujeto
tenga real acceso a la oferta. Esta característica es bastante común frente a los
temas de titulación de tierras, organizaciones productivas, experiencia en
negocios o proyectos rurales, alfabetización, nivel educativo y activos
financieros.
o La falta de flexibilidad en los requisitos ante diferencias regionales. Ya se ha
empezado a trabajar en proyectos como Alianzas Productivas del MADR, pero
sigue como reto pendiente para otras entidades.
 Los programas de capacitación y asistencia técnica en muchos casos no toman en
consideración los perfiles productivos de la población y las necesidades y vocación

33
productiva de los territorios. Así mismo, no en todos los casos se realizan estudios en
profundidad sobre las oportunidades de comercialización.
 Los programas para el emprendimiento, como vía para la generación de ingresos
tropiezan con varios obstáculos. En su mayoría están estandarizados, sin atender
debidamente si se trata de negocios por necesidad o de supervivencia - lo cual alivia
la situación y complementa ingresos pero no tiene un alcance que permita superar la
situación de pobreza y desplazamiento-, o negocios por oportunidad que pueden
tener una perspectiva de mayor escala y sostenibilidad.
 La oferta de programas o módulos de programas sobre servicios financieros es
insuficiente.
 A nivel institucional, se dan las siguientes limitaciones que afectan la oferta
programática (éstas se describirán en más detalle en el apartado de Problemática
Institucional):
o La falta de articulación y coordinación entre entidades de los sectores público
(central y territorial), privado y no gubernamental, afecta enormemente los
niveles de pertinencia, integralidad y homogeneidad de la oferta. Como se
mencionó anteriormente, se duplican iniciativas, se pierden esfuerzos y no se
aprovechan aprendizajes conjuntos con miras a mejoramiento.
o La falta de capacidades en el nivel local sigue siendo una de las principales
limitaciones para la implementación óptima de programas.
o Se presentan diversos conflictos con la administración de operadores. Estos
temas se ahondarán en el apartado de la problemática institucional.
o Se requiere mayor exigencia en la certificación de operadores y en los procesos
de acreditación y aseguramiento de calidad de los oferentes. Se deben
implementar modelos efectivos en este sentido.
 Finalmente, el escaso desarrollo de los sistemas de información, monitoreo y
seguimiento, y las dificultades para hacerlos interoperables entre entidades,
obstaculiza las oportunidades de identificar puntos de mejora en la oferta con fines
a expandir su impacto en la población (esta problemática se describirá en más detalle
en el apartado de diagnóstico de Información, Monitoreo y Seguimiento).
C. DIAGNÓSTICO DEL MARCO INSTITUCIONAL
Los esfuerzos gubernamentales han sido muy importantes en cuanto a políticas y
programas que permitan coadyuvar a superar las trampas de la pobreza, así como
aquellos dirigidos específicamente a crear oportunidades de inserción en el mercado de
trabajo y de iniciativas productivas para la población pobre extrema y víctimas. No
obstante, persisten deficiencias en la formulación de las políticas, en el diseño de los

34
programas, en su implementación y en su escala, que resulta muy reducida frente a la
magnitud del problema.
Sin duda alguna, en materia institucional de la PGI, a partir de 2011 se han
presentado notables avances, que responden al principio de colaboración armónica
establecido por nuestra Constitución en su artículo 113, según el cual “Los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines”.
 La creación del DPS y la conformación del Sector Administrativo de Inclusión Social y
Reconciliación con sus 5 entidades a su cargo: la Agencia Nacional para la Superación
de la Pobreza Extrema-ANSPE, la Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF y el Centro de Memoria Histórica
(Decreto 4155 de 2011)
 La “recreación” del Ministerio de Trabajo y su Viceministerio de Empleo (L. 1444/11
y Decreto 4108 de 2011). Así como, la institucionalización de los Planes Locales de
Empleo –PLE-; la Ley 1636 de 1013 de Protección al Cesante, el Servicio Público de
Empleo –SPE-(Decreto 722 de 2013) y los Observatorios Regionales de Mercado de
Trabajo –ORMET, liderados por el PNUD.
 Las modificaciones a la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
mediante la creación del Viceministerio de Desarrollo Rural junto con sus tres
Direcciones –Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y el Uso Productivo del
Suelo, Gestión de Bienes Públicos Rurales y de Capacidades Productivas y Generación
de Ingresos (Decreto 1985 de 2013).
 La Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones. Así como, la Sentencia T-025 y el cumplimiento del Gobierno a las
Órdenes que presentan de los Autos de Seguimiento.
 El traslado de la Coordinación de la PGI y la Secretaría Técnica de la Mesa Técnica de
Generación de Ingresos, del DNP, encargado provisionalmente, al DPS para el
cumplimiento de su función de coordinación.
A pesar de estos logros y los grandes esfuerzos en gestión, subsisten algunos
problemas en materia institucional. Si bien algunos de estos problemas fueron
identificados por el Documento CONPES 3616 de 2009 aún sobresale la carencia de
integralidad de la política así como de una instancia de coordinación de los programas
de GI en el orden nacional y el territorial. De la misma forma es evidente cómo la PGI
presenta debilidades importantes en la focalización de sus beneficiarios en el ámbito
rural.

35
La Política de Generación de Ingresos, según dispone el CONPES 3616, se orienta
a consolidar una ruta integral de generación de ingresos que le permita a la población
desplazada en pobreza extrema o víctima acceder a un esquema integral de servicios,
para adquirir o aumentar sus capacidades y acumular activos. Dicho esquema se logra
con una combinación de: i) caracterización e identificación de perfil laboral, vocacional
y cultural; ii) orientación ocupacional; iii) educación y capacitación; y v) intermediación
laboral y/o apoyo a nuevos emprendimientos y fortalecimiento a los existentes. La
intervención psicosocial es un proceso transversal en la política.
El siguiente diagrama27 resume las etapas de la ruta integral de generación de
ingresos; en ella se desagregan las diferentes actividades que se desarrollan en cada una
de las entidades Nacionales que participan.
Diagrama 1. Participación de las Entidades Públicas del Nivel Nacional en la Ruta Integral de GI
Fuente: DNP
Son 5 los principales sectores con responsabilidades directas en la Política de
Generación de Ingresos ((i) Inclusión Social y Reconciliación a la cabeza, junto con (ii)
Planeación Nacional, (iii) Trabajo, (iv) Agricultura y Desarrollo Rural y, (v) Comercio,
Industria y Comercio) y 22 de sus entidades del orden Nacional (7 ministerios, 2
departamentos administrativos y 13 entidades descentralizadas), de las cuales varias
cuentan con presencia total o parcial en las regiones. En todos los departamentos tienen
presencia, por medio de dependencias regionales, el DPS, la Unidad de Víctimas, la
ANSPE a través de la Red UNIDOS, el ICBF, el Ministerio del Trabajo el SENA y el INCODER.
No sobra reiterar la importancia de la participación directa y comprometida de los
sectores de (i) Interior (ii) TIC, (iii) Ciencia, Tecnología e Innovación, y (vi) Función Púbica,
27Dirección de Programas Especiales, DNP

36
cada uno de ellos en los ámbitos de sus competencias requeridas para la eficacia de la
PGI.
Los entes territoriales, departamentos y municipios, en general de manera directa
o indirecta han incluido la generación de ingresos en sus planes de desarrollo y ejecutan
numerosos proyectos y programas. Sin embargo, como lo ha reconocido el gobierno la
Ley 715 de 2001 no define responsabilidades claras en materia de generación de
ingresos para los tres niveles de la institucionalidad pública. De acuerdo con la respuesta
del DPS a la Corte Constitucional28, es bastante confusa la asignación de funciones, en
la medida en que se asignan competencias casi iguales a departamentos y municipios, y
se utiliza un lenguaje muy general e incluso ambiguo para definirlas. Por ejemplo, en
cuanto a la promoción del empleo y protección de los desempleados, la Ley plantea que
el departamento debe “participar” en esta labor; y respecto a los municipios, su
competencia se describe con “promover”. No se cuenta con la definición precisa y
explícita de los servicios que estos entes deben prestar a la población, como sí se da en
los casos de educación y salud.
De la misma manera, la Ley no especifica las fuentes de financiación para las
estrategias en generación de ingresos. Según el documento del DPS a la Corte29, “En el
caso de los departamentos no hay posibilidad alguna de dirigir recurso del Sistema
General de Participaciones (SGP) a estos propósitos, y en el caso de los municipios (…)
de acuerdo con la discrecionalidad de los respectivos gobernantes municipales se
podrían orientar recursos de la participación de propósito general del SGP”.
Por otro lado, las Agencias de Cooperación Internacional, las ONG y algunas
empresas privadas se involucran directamente con la PGI, por sus implicaciones en la
calidad de vida y en la competitividad. Esto lo hacen mediante la ejecución de programa
y reiteran el llamado para que el Gobierno genere mecanismos formales de articulación
que hoy no existen entre las esferas públicas y privadas.
Dentro de los temas que se evidencian como grandes debilidades de la
implementación de la Política, desde el ámbito institucional, se pueden destacar tres de
gran relevancia para asegurar en el futuro, el éxito de la Política:
 Debilidad en la articulación con las políticas de educación, empleo, industria y
comercio, y desarrollo rural.
 Carencia de liderazgo en la coordinación institucional a nivel nacional y territorial.
 Limitaciones en la institucionalidad territorial
28 Tercer Informe del Departamento para la Prosperidad Social sobre los avances de las actividades y
cronograma establecido para dar respuesta a la Orden 10 del Auto 219 de 2011 de la Corte Constitucional. Pág. 34
29 Ibíd.

37
DEBILIDAD EN LA ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, EMPLEO,
DESARROLLO RURAL E INDUSTRIA Y COMERCIO
El Plan Nacional de Desarrollo sostiene que el Sistema de Promoción Social
presenta, como problemática en relación al componente institucional, la “debilidad en
la articulación de la oferta (pública y privada) de servicios de promoción social,
dispersión de esfuerzos y de recursos públicos y privados, falta de coordinación entre
los diferentes niveles de gobierno. Las coberturas de los programas de promoción y
asistencia se han ampliado. Sin embargo, este incremento no ha contado con un
acompañamiento técnico que defina condiciones de salida explícitas y de mecanismos
de transición que garanticen que los beneficiarios transiten de una condición de
privación a la superación de la misma y hacia mecanismos del mercado cuando haya
lugar”30.
Esto ha estado además acompañado de debilidades claras de las entidades
territoriales en su capacidad para gestionar acciones en la lucha contra la extrema
pobreza: (i) desconocimiento del alcance de la estrategia para la superación de la
pobreza extrema, (ii) carencias en el conocimiento y manejo de la Línea Base Familiar,
(iii) ausencia de instrumentos de planeación y gestión territorial integral para la
superación de la pobreza extrema, y (iv) falta de espacios de coordinación para la
implementación territorial de la Red31.
Se relaciona, además, con el tema de carencia de liderazgo en la coordinación
institucional a nivel nacional y territorial, a pesar de que existen una gran cantidad de
instancias y mecanismos de coordinación que se han integrado formal o informalmente
para la articulación de programas y actividades relacionadas con la GI, Aún persisten
grandes dificultades en coordinación, y principalmente en articulación de políticas
integrales.
Es así, como existen 15 instancias y mecanismos de coordinación32 y se identifican
7 instancias o mecanismos de coordinación que podríamos denominar conexos en la
medida en que requieren o prestan servicios a la institucionalidad de los sectores
directamente responsables33.
30Dirección de Programas Especiales, DNP
31Ibíd.
32 i) El SNARIV con su (ii) Comisión Intersectorial y su (iii) Comité Ejecutivo ; (iv) la Red UNIDOS, (v) su Comisión
Intersectorial y su (vi) Comité Técnico; (vii) el Sistema de Bienestar Familiar y las mesas de (viii) Generación de Ingresos,
(ix) Estabilización Socioeconómica, (x) Retornos (xi) Ingresos y Trabajo, (xii) Bancarización y Ahorro y (xiii) Alianzas
Público-Privadas, (xiv) Emprendimiento, y (xv) Desarrollo Rural
33 Sistemas de (i) Protección Social, (ii) Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (iii) Apoyo y Promoción
a las MIPYME, (iv) Cooperación Internacional, (v) Formación de Capital Humano; (vi) Comisión Interinstitucional Banca
de las Oportunidades, y (vii) Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional – CISAN

38
En la actualidad, persiste la necesidad identificada en 2009, de una “instancia de
coordinación de los programas de GI del orden nacional” que además asesore al DPS en
la formulación de las políticas integrales y que consolide, mediante cuidadosa
coordinación, la participación de todos los actores públicos, privados, de cooperación
internacional, ONG y las organizaciones sociales. Adicionalmente, ciertos mecanismos
de coordinación ya existentes requieren fortalecerse, como por ejemplo la Mesa de
Generación de Ingresos, cuya coordinación y secretaría técnica está a cargo hoy del DPS,
no tiene regladas ni su conformación ni sus funciones. A esta Mesa no asisten todos los
representantes de las entidades públicas responsables ni se mantiene la presencia de
quienes lo hacen.
Así mismo, no existe una estrategia concreta para potenciar la articulación de las
distintas instancias o mecanismos de coordinación conexas con el Sector. Por último, es
evidente la falta de coordinación sectorial entre las cabezas de los sectores y las
entidades descentralizadas así como una duplicidad y traslape de funciones en temas
como la empleabilidad entre el Ministerio de Trabajo y el SENA, así como falta de
coordinación en las regiones entre departamentos y municipios.
CARENCIA DE LIDERAZGO EN LA COORDINACIÓN INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL Y
TERRITORIAL
La falta de liderazgo en la coordinación institucional es un punto primordial a ser
abordado. El DPS fue creado para fortalecer la política social y de atención a la población
pobre, vulnerable y víctima de la violencia, así como la consolidación de territorios
dentro de una estrategia que garantice la presencia del Estado y se le asignó la
responsabilidad de fijar las políticas, planes generales, programas y proyectos para la
inclusión social y la reconciliación.
Entre sus funciones clave se le asignó: i) la coordinación interinstitucional para que
los planes, programas, estrategias y proyectos que ejecute el Sector se desarrollen de
manera ordenada y oportuna al territorio nacional para lo cual cuenta con el Comité
Ejecutivo de Prosperidad Social ; ii) gestionar y generar alianzas estratégicas con otros
gobiernos u organismos de carácter internacional que faciliten e impulsen el logro de
los objetivos del Sector, en coordinación con las entidades estatales competentes; iii)
orientar, coordinar y supervisar las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos
y funciones a cargo de sus entidades adscritas y vinculadas; iv) coordinar la definición y
el desarrollo de estrategias de servicios compartidos encaminados a mejorar la
eficiencia en la utilización de los recursos del Sector y; v) promover el fortalecimiento
de las capacidades institucionales territoriales en los asuntos de su competencia. Sin
embargo, desde el punto de vista de la Misión, el DPS es “juez y parte” en la medida en
que ejecuta programas de GI y, a su vez, es responsable de la formulación, coordinación
y seguimiento de la política.

39
Esto ha generado dificultades en hacer visible y clara la función de rector de la
política, debido a lo siguiente34:
 Para asumir la importante y gran responsabilidad en el tema de formulación, diseño
y evaluación de políticas, la Dirección General del DPS cuenta con un área de gestión
no formalizada35, de la cual hacen parte solamente 4 asesores.
 Para la Planeación, Monitoreo y Evaluación36 cuenta con una Oficina, sin embargo el
DPS no dispone de un mecanismo eficaz de seguimiento, monitoreo, evaluación y
redición de cuentas que permita obtener información útil y oportuna para la
verificación de resultados y la toma de decisiones37.
 La Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad38 cuenta con 4 grupos internos
de trabajo, uno de ellos, el de Generación de Ingresos y Empleabilidad, dedicado a la
Generación de Ingresos cuyo recurso humano constituye el 64% del de la
dependencia, 33 servidores, todos de planta. Se informa un alto porcentaje de
deserción por bajos salarios y mejores oportunidades en agencias de cooperación
internacional y ONG.
 Las direcciones regionales cuentan con poco personal, participan en múltiples
comisiones y mesas relacionadas con los temas de competencia del Sector.
Por otra parte, es importante potencializar los beneficios que se derivan del uso
de operadores, dadas las dificultades de gestión de las entidades públicas en los
territorios, dado que permite la participación de agencias de cooperación, ONG y el
sector privado en la ejecución de las políticas. Para ello, se deben contar con
mecanismos claros que permitan una selección técnica, pero sencilla y eficiente, con
mecanismos de seguimiento y control unificados.
LIMITACIONES DE LA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL
En materia de generación de ingresos, existen dos limitantes principales y claras
para la ejecución de estas políticas a nivel local: la falta de claridad en las competencias
que tienen los entes para implementar las políticas públicas de GI y la “heterogeneidad
34 Ver Caballero (2013: 12-13)
35 La Resolución 164 de 2012, por la cual se conforman las Áreas de Gestión y Grupos de Trabajo de la
Dirección General y de la Subdirección General; no la incluye.
36 Ibíd. Art. 14.
37 Ver informe Núñez, J. y J. Castillo (2013) Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de
Ingresos. Documento elaborado en el marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
38 Decreto 4155 de 2011. Art. 19.

40
territorial” que implica que una grandísima porción de municipios colombianos
pertenezcan a las categorías quinta y sexta (pequeños en territorio y en capital).
En general puede decirse que la mayoría de los municipios categoría 5 y 6 de la
Nación no cuentan con estructuras adecuadas para la gestión del proceso de desarrollo
económico local; no cuentan con actores competentes y motivados ni con una agenda
económica suficiente, que permita identificar las oportunidades de inversión y de
generación de empleo. Además las autoridades no tienen un conocimiento claro sobre
las necesidades de su población ni cuentan con la capacidad de planeación suficiente
para dirigir sus acciones. En esa medida “no hay consenso sobre la estrategia de
desarrollo territorial” y en la política local de estos pequeños entes territoriales no es
primordial en las agendas de trabajo la generación de ingresos39.
Adicionalmente se identifican limitaciones en la capacidad de gestión y
coordinación institucional entre los entes locales y regionales o las esferas pública y
privada. Lo anterior, en todo caso, “lleva a bajos niveles de coordinación y organización
de las oficinas de las alcaldías municipales y las gobernaciones (…)”40.
En este sentido, se confirma la prioridad de fortalecer las capacidades
institucionales locales para contar con políticas de desarrollo económico incluyente. La
formulación de la Política le corresponde a los entes rectores, cuyo alcance va hasta los
componentes, las estrategias y los lineamientos programáticos, como también en lo
relacionado con los sistemas de información y los sistemas de monitoreo y seguimiento.
Se requiere de la asistencia técnica en lo local, diferenciada de acuerdo con las
necesidades municipales y su influencia regional, para crear capacidades locales y lograr
un desarrollo e implementación adecuada de las políticas y estrategias y acertar en la
formulación y desarrollo de los programas que deben articularse en los planes de
desarrollo, en los planes regionales de competitividad y en general a los macro
proyectos de las regiones, desde en una perspectiva regional.
D. INFORMACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Actualmente, los programas en materia de generación de ingresos para población
vulnerable no cuentan con un sistema de monitoreo y evaluación (SM&E) común que
les permita conocer en detalle sus avances y oportunidades de mejora como estrategia
integral. En la misma línea, a nivel individual, un grupo importante de programas tienen
establecidos mecanismos de monitoreo y seguimiento, más éstos no son actualizados,
dinámicos y precisos, lo que no permite usarlos efectivamente para la toma de
39DNP. Competencias territoriales en la política de generación de ingresos. Pg. 9
40Ibíd. Pg. 10.

41
decisiones. Así mismo algunos programas tienen debilidades en sus mecanismos para la
captura y administración de la información sobre beneficiarios.
Se ha carecido de una decisión política enfática y clara sobre la construcción de un
SM&E de la política de generación de ingresos para la población en extrema pobreza y
víctimas que sea una directriz desde el más alto nivel que implique la movilización de
recursos financieros, institucionales y humanos a favor de este propósito. De tal forma
que se tiene una situación con limitaciones como las siguientes:
 Las metodologías de recolección de información, en términos de qué variables se
busca identificar (qué), la periodicidad (cuándo o cada cuánto), y responsables de su
obtención (quién), no están bien definidas o no están establecidas dentro de las
entidades administradoras de los programas.
 De la misma manera, existen falencias en los objetivos de uso de la información, los
espacios de toma de decisiones con base a ésta, y quién debe definir las acciones a
implementar de acuerdo a la situación encontrada.
 Las debilidades en la comunicación y articulación interinstitucional, y la falta de
claridad de roles genera que los sistemas de información no sean interoperables
entre entidades nacionales, y entre los niveles central y territorial. Esto agudiza las
dificultades de trabajo en equipo entre entidades y ocasiona que no sea posible
orientar las decisiones al logro de un propósito común, en este caso la generación de
ingresos para población vulnerable.
 Múltiples falencias en la caracterización de la población, lo que dificulta
enormemente el reconocimiento de las condiciones iniciales de los participantes
(línea de base), y por ende limita la identificación de impactos de las intervenciones.
Aunque ya se han hecho avances en materia de seguimiento a individuos, aún es un
reto para el gobierno lograr conocer toda la ruta de atención por la que pasa cada
persona, desde que se identifica su perfil socio laboral, pasando por todas las
participaciones que tenga en la oferta programática disponible, hasta su “salida” de
la ruta.
 El poco aprovechamiento de recursos tecnológicos en los sistemas existentes hace
que los procesos tomen mucho tiempo y sean operativamente desgastantes para las
entidades que los operan.
 Recurso humano insuficiente, o falta de personal idóneo para recolectar, organizar,
y lo más importante, realizar un uso adecuado de la información para la identificación
de puntos críticos de mejora de los programas.
Una de las iniciativas qué más exige sistemas de información, monitoreo y
seguimiento de la mayor calidad y transparencia es el Sistema Público de Empleo (SPE),
administrado por el Ministerio de Trabajo. Constituye la columna vertebral de su

42
funcionamiento porque sólo a través de los datos oportunos y actualizados de la oferta
y demanda de trabajo es posible cumplir con su objetivo primordial de intermediación
laboral.
En este sentido, el Ministerio del Trabajo firmó un convenio de intercambio de
información con el SENA para avanzar en el desarrollo de un aplicativo propio acorde a
las necesidades del SPE. Por un lado, este convenio permitió el acceso a las bases de
datos históricas de oferentes y demandantes, así como de las ofertas laborales, para así
realizar un ejercicio de caracterización de la población a la cual esta entidad atendía –
que incluya estadísticas como edad, intereses ocupacionales, nivel educativo, etc. Por
otro lado, más allá de la información propiamente dicha, el convenio también permite
que el Ministerio del Trabajo conozca al detalle cuál era la herramienta informática
empleada por el SENA para hacer la intermediación, para examinar sus componentes y
funcionalidades, de forma que se pueda enriquecer el aplicativo que está en proceso de
desarrollo. Sin duda, poner a funcionar este sistema es uno de los principales retos de
la Política de Generación de Ingresos.
A su vez, el Sistema de Formación para el Trabajo también presenta una inmensa
dependencia a su sistema de información, monitoreo y seguimiento. Hasta el momento,
el país no ha tenido una herramienta que le brinde información actualizada de las
dinámicas del mercado laboral, que al mismo tiempo articule las distintas políticas
activas para generación de empleo.
La falta de información y metodologías para su uso está teniendo repercusiones
muy graves en cuanto a la pertinencia de la oferta programática, pues en la medida en
que no se conocen las necesidades del sector empresarial, disminuye significativamente
la probabilidad de que los usuarios del SNFT tengan la posibilidad de vincularse
efectivamente al mercado laboral una vez han sido capacitados. Con base en lo anterior,
en la medida en que haya una desvinculación entre los sistemas de información,
monitoreo y seguimiento, y la estructuración e implementación de los programas de
formación para el trabajo, los esfuerzos del SNFT quedarán a medias y no cumplirán con
sus objetivos.
Por su parte, el Proyecto de Apoyo a Alianzas Productivas (PAAP) del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, a diferencia de la mayoría de la oferta pública actual en
generación de ingresos, es un buen ejemplo de sistema de monitoreo y seguimiento
bastante desarrollado que incorpora una amplia batería de indicadores. Éstos
responden a las especificidades de cada alianza, con respecto a la adopción de prácticas
(empresariales, agronómicas, productivas, etc.) y al desempeño de las organizaciones
en lo relacionado con su actividad económica. De este modo, es posible que se compare
la ejecución con “La información incluida en el Plan Operativo Anual de la Alianza (metas,
recursos, tiempos, fuentes, responsables, supuestos y riesgos)” para realizar los ajustes

43
pertinentes y alcanzar así las metas establecidas (Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, 2009: 63).

44
III. PROPUESTA PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE
GENERACIÓN DE INGRESOS
A. UN PROPÓSITO NACIONAL
El propósito de la propuesta para la Consolidación de la Política de Generación de
Ingresos (CPGI) de la Misión mantiene en su esencia el mismo de la política del Conpes
3616, pero hace énfasis en la necesidad urgente de responder al hecho de que, pese a
los avances de la PGI vigente, aún la cobertura y eficacia de la oferta programática actual
son limitadas, frente a la dimensión del problema. En una importante porción de la
población en general y sobre todo de la población víctima de desplazamiento forzado
persiste una situación de extrema vulnerabilidad.
La consolidación de la política de generación de ingresos debe trascender la
política social vigente, y extender su eficacia y cobertura más allá de la mera subsistencia,
la formación de capital humano y el acceso y acumulación de activos. Su norte debe
asegurar efectivamente estos logros, pero asimismo ser más ambicioso y buscar la
creación de instrumentos, entornos y condiciones de competitividad y sostenibilidad
que propicien para esta población nuevas oportunidades para la creación de
emprendimientos rentables, empleo estable y digno, y el fortalecimiento de sus
iniciativas productivas.
Las condiciones son propicias. Entre ellas: el actual gobierno ha puesto en el centro
de sus preocupaciones disminuir el desempleo, eliminar la pobreza, saldar la deuda
social que se tiene con el campo y especialmente con la población víctima de la violencia;
se ha concretado la decisión de fortalecer la institucionalidad mediante la creación,
tanto de un conjunto de entidades cuyo propósito es liderar y gestionar las iniciativas
de política pública de inclusión social, generación de empleo y desarrollo rural, como de
un marco normativo (como es el caso de la Ley de Víctimas) que otorga herramientas
para ello; y se ha venido consolidando una oferta de instrumentos dirigida a alcanzar
este propósito. Igualmente, las previsiones sobre el comportamiento de la economía
colombiana durante la próxima década constituyen una oportunidad para promover la
movilidad social. Pero el reto para la política pública sigue siendo formidable, ya que
trasciende al propio Gobierno, involucra a todas las ramas del poder público y al sector
privado.
Por lo tanto, el propósito de la Consolidación de la Política de Generación de
Ingresos debe ser:
Alcanzar la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-
económicas de la población en situación de extrema pobreza y la población

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