Discussion paper for the 4th regional public internal financial control conference for EU Enlargement countries, organised by SIGMA and co-hosted by the Ministry of Finance of Montenegro, that took place in Becici, Montenegro on 29-30 September 2016.

1. 2 Rue André Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
mailto:sigmaweb@oecd.org
Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00
Fax: +33 (0) 1 45 24 13 05
www.sigmaweb.org
This document has been produced with the financial assistance of the European Union. It should not be reported as
representing the official views of the EU, the OECD or its member countries, or of beneficiaries participating in the
SIGMA Programme. The opinions expressed and arguments employed are those of the authors.
This document and any map included herein are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to
the delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
Kamu Yönetiminde Yönetsel Hesap Verebilirlik
Kavramın pratikteki boyutları ve uygulanışı
Tartışma belgesi
AB Genişleme Ülkeleri için 4. Bölgesel Kamu İç Mali Kontrol Konferansı
29-30 Eylül, Bečići, Karadağ

2. 2
Ön bilgi
İç kontrol kavramı, beklenen sonuçlara ulaşabilen (kurallar ve roller bütünü olarak tanımlanan) bir kurum
oluşturma sürecini tanımlamak için geliştirilmiştir. İdeal bir iç kontrol sisteminin tanımında, kurumun bu
sistem yardımıyla yerine getirmesi gereken dört hedef yer alır:
• düzenli, etik, tutumlu, etkin ve verimli faaliyetler yürütmek;
• hesap verebilirliğin getirdiği yükümlülükleri yerine getirmek;
• yürürlükteki kanun ve düzenlemelere uymak;
• kaynakları kayba, yanlış kullanıma ve zarara karşı korumak1
.
Kurumlar bu hedeflere ulaşıp ulaşmadıklarını tespit etmek için genellikle uluslararası ölçütler kullanır. Bu
ölçütlerin en önemlileri, en evrensel olan COSO2
standartları ve kamu sektörü için dış denetim bakış
açısıyla sunulan INTOSAI3
standartlarıdır.
Kamu iç kontrol (KİK) kavramı ise topluluk müktesebatının 32. Faslının hükümlerinde belirtilen bir AB
kavramı olan Kamu İç Mali Kontrole (KİMK) tekabül eder. Kamu sektöründeki yöneticilerin eylemlerini
gerekçelendirme yükümlülüğü, bir başka deyişle hesap verebilirlik ile birlikte bu yaklaşım, Avrupa
Komisyonu’nun4
hazırladığı Kamu İç Kontrol İlkeleri’nde de yer alır. İlkeler hesap verebilirliği aşağıdaki gibi
tanımlar:
Hesap verebilirlik, sorumlulukların yerine getirilmesi hakkında, bu sorumlulukları (ifa yükümlülüklerini)
verenlere karşı hesap verme ve açıklama yapma yükümlülüğüdür. Bu sorumluluklar, bunları yerine
getirecek kişinin yetkisi (ifa hakkı) çerçevesinde belirlenir (yetkilendirme). Hesap verebilirlik, her tür eylem,
faaliyet ve tercihle ilgili bilgi verme, açıklama yapma ve bunları gerekçelendirmeyi de kapsar5
.
Kamu iç kontrol özellikle iki boyuta vurgu yapar. İlki, yönetim hesap verebilirliğinin adem-i merkeziyetçi
olması gereğidir. Adem-i merkeziyetçilik, hedefleri kurum içinde kademelendirerek sorumlulukların
mümkün olan en geniş ölçüde yayılmasının sağlanmasıdır. İkincisi ise hesap verebilirlik için gereken
simetridir. Sorumluluklar yeterli düzeyde özerklik (yetki ve kaynaklar) ile eşleştirilmelidir. Yöneticiler,
eylemlerine dair kurumdaki üstlerine hesap verir ve sorumluluklarını nasıl yerine getirdiklerine dair rapor
vermek zorundadır.
Kamu Yönetimi İlkeleri6
Avrupa Komisyonu ile yakın işbirliği içinde OECD/SIGMA tarafından geliştirilmiştir
ve iyi işleyen bir kamu yönetimi için gereken koşulları altı temel alanda tanımlar. Bu alanlar, kamu
yönetimi reformu için stratejik çerçeve; politikaların geliştirmesi ve koordinasyonu; kamu personeli ve
insan kaynakları yönetimi; hesap verebilirlik; hizmet sunumu ve kamu mali yönetimdir.
1
Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector, The International Organisation of Supreme Audit
Institutions (INTOSAI) http://www.intosai.org/.
2
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission http://www.coso.org/IC.htm
3
Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector, INTOSAI.
4
Principles of Public Internal Control, Position Paper No. 1, Public Internal Control. An EU approach. Ref. 2015-1.
5
Principles of Public Internal Control, Position Paper No. 1, Public Internal Control. An EU approach. Ref. 2015-1, p. 7.
6
SIGMA (2014), The Principles of Public Administration, OECD Publishing, Paris.

3. 3
1. Giriş
Bu belgenin amacı, yönetsel hesap verebilirlik kavramını açıklamak ve bu kavramın uygulamada sahip
olduğu boyutlar hakkında bir tartışma başlatmaktır. Burada sorulan sorular, 29-30 Eylül 2016’da
Karadağ’da gerçekleştirilecek AB Genişleme Ülkeleri için 4. Bölgesel Kamu İç Mali Kontrol Konferansı’nda
tartışma ortamını hazırlamada kullanılacaktır. Buradaki gaye, sorulara verilecek cevaplarla birlikte,
tartışmaların sonucunda varılan noktaların AB genişleme ülkelerinde yönetsel hesap verebilirliği
geliştirme ve ilerletmede kullanılabilecek uygulama önerileri ortaya çıkarmaktır.
2. Uygulayıcılar için yönetsel hesap verebilirlik
Yönetsel hesap verebilirlik, kamu sektörü yöneticilerinin çok iyi tanıdığı bir terim değildir. Yönetsel hesap
verebilirliği anlamak için stratejik alan7
fikri iyi bir başlangıç noktası olabilir. Bu alanda kamu sektörü
yöneticisi sadece yürütmeden değil aynı zamanda yaratmadan, ortaya çıkarmadan da sorumludur. Bazı
yöneticiler ayrıntılı düzenlemeler, standartlar ve usuller çerçevesinde hareket etmek zorunda
olduğundan böyle bir stratejik alana sahip olmayabilir, stratejik alanı daha geniş bazı yöneticiler ise karar
verirken daha fazla özerkliğe sahiptir.
Bu belgede stratejik alanın hiç bulunmadığı idari hesap verebilirlik ve özerkliğin arttığı yönetsel hesap
verebilirlikten bahsedilecektir. Karar vermede özerklik, yönetsel hesap verebilirliğin kilit unsurlarından
biridir.
Uygulamada kamu sektörü yöneticileri idari ve yönetsel hesap verebilirliğin bir karışımıyla karşı
karşıyadır. Ancak, uyulması gereken yasal gereklikler, düzenlemeler, usuller ve standartlar farklı denetim
ve kontrol birimlerince incelendiğinden genellikle bunlara öncelik verilir. Kurumlardaki yönetim ortamı
çoğu zaman yukarıda belirtildiği şekilde olduğu için sadece idari hesap verebilirliğin var olduğu
söylenebilir. Yöneticiler esasen politika hedeflerine ulaşma noktasında değerlendirilmeye
başladıklarındaysa performansa ilişkin hususlar daha önemli hale gelir.
Yönetsel hesap verebilirlik sistemi, yasal düzenleme ve performans boyutlarının ikisini de içermelidir.
Sadece yasal gerekliklere uyuma odaklanılıyorsa performansla ilgili konular göz ardı ediliyor olabilir. Eğer
bunun zıttı söz konusuysa, yani sadece hedeflere ulaşma konusuna odaklanılmışsa, bu sefer istenmeyen
yasal bozulmalar olacak ve kamu kaynaklarının kötüye kullanımı riski kaçınılmaz hale gelecektir. Kamu
sektörü yöneticisi, özellikle üst kademelerdeki yöneticiler açısından bakıldığında, düzenleyici çerçevenin
kamu fonlarının yönetimiyle ilgili şeffaf usuller belirlemesi ve politika hedeflerinin konuyla bağlantılı ve
açık ve net ifade edilmiş olması önemlidir. Özetle, iyi bir yönetsel hesap verebilirlik sisteminin
geliştirilmesi için gereken ideal koşullar şunlardır:
1. İyi kamu yönetimi için bir çerçeve oluşturan düzenlemeler.
2. Orta kademe yöneticilerin sorumluluklarını ve karar verme yetkisinin onlara nasıl devredileceğini açık
ve net bir şekilde tanımlayan bir çerçeve.
3. Net ifade edilmiş politika hedefleri: sadece kurum için değil, makul düzeyde özerkliğe sahip orta
kademe yöneticiler için de.
İlk madde, muhasebe sistemi, kamu alımları, yetki devri, planlama ve kaynak tahsisi sistemleri, vb. ve
izleme ve raporlama sistemleri için yasal dayanakları da içerir.
İkinci madde, işleyen ve amacına uygun bir iç kontrol sistemi olarak özetlenebilir8
.
7
Stratejik alan fikri, E. Ongaro tarafından Şubat 2012’de düzenlenen AB Üye Devletlerinde Kamu İç Kontrol Sistemleri
Konferansında sunulan tartışma belgesinde ortaya atılmıştır. (http://ec.europa.eu/budget/events/pic2012_doc08.pdf )
8
Bkz. Ön bilgi bölümü.

4. 4
Son olarak, üçüncü maddede, kamu kurumlarının genellikle üst düzey politika hedefleri olduğu ancak orta
kademe yöneticiler için net ifade edilmiş hedeflere nadiren rastlandığı ifade edilmektedir. Hâlbuki
politika hedefleri yönetsel hesap verebilirlikte önemli bir yere sahiptir bu nedenle bu hedeflerin kurumun
alt seviyelerine doğru kademelendirilerek dağıtılmaları gerekir. Operasyonel hedefler oluşturulurken bu
hedeflerden sorumlu orta kademe yöneticilerden girdi muhakkak alınmalıdır ve genel hedeflerin
kurumun birimleri için münferit hedeflere dönüştürülmesi sürecine bu yöneticilerin de dahil edilmesi iyi
bir uygulamadır. Münferit hale getirilmiş bu hedefler daha sonra üst yöneticiler tarafından onaylanabilir.
Hesap verebilirlik kamu sektörü yöneticilerinin eylemlerini gerekçelendirme yükümlülüğüdür. Avrupa
Komisyonu tarafından sunulan Kamu İç Kontrol İlkeleri de hesap verebilirliği tanımlar9
. Bu ilkeler ayrıca
hesap verebilirlik, sorumluluk ve yetki arasındaki temel ilişkilerin altını çizer. Yetki olmadan sorumluluk
olmaz, hesap verebilirlik olmadan da sorumluluk olmaz. Sorumluluğu devreden kişi hala hesap
vermelidir, bu özellikle yönetimin en üst seviyesinde (bakan, müsteşar) önemlidir. Sorumluluğu yerine
getirmek için gereken kaynaklar olmadan hiçbir sorumluluk verilmemeli veya kabul edilmemelidir. Bu da
ilgili yöneticinin yönetimindeki yapıya uygun bütçenin tahsis edilmesini gerektirir.
Bu bağlamda, aşağıda belirtilenler çerçevesinde yönetsel hesap verebilirliğin uygulamadaki boyutlarını
tartışmaya açmayı öneriyoruz:
1. Sorumluluk
2. Yetki
3. Özerklik (stratejik alan)
2.1. Sorumluluk
Genel olarak iç kontrol dendiğinde, özellikle de yönetsel hesap verebilirlik söz konusu olduğunda kurum
içinde görev ve sorumlulukların düzgün bir şekilde dağıtılmış olması büyük önem taşır. Bu dağılımın iyi bir
şekilde yapılıp yapılmadığı kontrol edilirken bakmaya değer üç alan bulunmaktadır: kurum içinde
görevlerin ayrıştırılması, raporlama sistemi ve yetki ve sorumluluk devri çerçevesi10
.
Bu alanlardan ilki, kurum içinde bütün görevlerin anlaşılır ve akıllıca ayrıştırılmasıdır. Bu genellikle
kurumun teşkilat yapısını ve farklı birimlerin görevlerini gösteren bir belge ile yapılır. Görevlerin açık ve
net bir sorumluluk kapsamı oluşturacak şekilde kurum içinde ayrıştırılması COSO modelinde de
vurgulanır. Modele göre görevlerin ayrıştırılması kapsamında şunlara yer verilmelidir:
 Kurumdaki birimlerle kurumun misyonu arasındaki bağlantıların gösterilmesi için gerekli olan,
birim görevleri listesinde yer alan görevlerin, kurumun genel görevlerinin yer aldığı liste ile
eşleştirilmesi.
 Birim görevlerinin diğer birimlerdeki görevlerle bağlantılarının gösterilmesi, böylece birimlerin
kendi aralarında işbirliği yapma imkanının arttırılması.
 Kurumun her düzeyinde her bir görev için çıktıların belirlenmesi, böylece faaliyetlerin etkinlik ve
verimliliğinin ölçülmesine ve kaynakların mantıklı bir şekilde dağıtılmasına olanak sağlanması.
Kullanılan sistemin değerlendirilmesi için sorulabilecek kontrol sorularına örnekler:
- Bütün görevler dağıtılmış mı?
- Herkes görev ve sorumluluğunun ne olduğunu biliyor mu?
- Görev ve sorumluluklar birimlerin kurum içindeki seviyesine uygun mu dağıtılmış?
9
Bkz. Ön bilgi bölümü.
10
Bunların hepsi COSO İç Kontrol - Entegre Çerçeve İlkeleri’nin 3 numaralı Standardında bulunabilir (2013). Buna göre,
“Yönetim, kurulun gözetimi altında, hedeflere ulaşmada gereken yapıları, raporlama hatlarını ve uygun yetki ve
sorumlulukları oluşturur”.

5. 5
- İş yükü ile kaynaklar birbirine uygun mu?
İkinci alan raporlama sistemidir. Genel varsayım, bunun hem finansal hem de performansa dair boyutlar
içerdiği yönündedir. Raporlama, önceden belirlenen dönem içinde asıl plandan herhangi bir sapma olup
olmadığını belirlemeye yardımcı olur. Raporlama hatları sayesinde yönetime bilgi akışı sağlanır.
Gerçekleşen rakamlarla öngörülen değerler karşılaştırılabilir.
Bu alandaki kontrol sorularına örnekler:
- Bütün görevler için raporlama hattı oluşturulmuş mu?
- Raporlar, ortaya çıkan risklere zamanında müdahale edilmesine olanak sağlayacak şekilde
zamanında teslim ediliyor mu?
- Raporlar günlük yönetimde kullanılıyor mu?
Üçüncü alan ise yetki ve sorumluluk devri çerçevesidir. İç kontrol sisteminin önemli bir parçasıdır. Bu
alandaki kontrol sorularına örnekler:
- Bütün görev ve sorumluluklar, onları yerine getirebilecek en alt kademeye kadar devredilmiş mi?
- Yetki devri net anlaşılıyor mu?
- Yetki devri, bütün personelin takip edebileceği şekilde yeterli düzeyde resmileştirilmiş mi?
- Üst yöneticiler, orta kademe veya daha alt kademelerdeki yöneticilere devredilebilecek bütün
görevlerden arındırılmış mı?
- Üst yöneticiler stratejik görevlere odaklanabiliyor mu?
Tartışma konuları
1. Sorumluluğun açık ve net tanımı – sorunlar ve iyi uygulamalar.
2. Raporlama sistemi – idari yüke karşı esnek yönetim aracı.
3. Görev ve sorumlulukların devri – örnekler.
2.2. Yetki
Sorumlulukla birlikte o sorumluluğun yerine getirilmesi için gereken yetki de gelmelidir. Bu, karar verme
yetkisinin devri ve (bütçe dahil) ilgili kaynakların tahsisiyle sağlanır, bu sayede münferit yöneticiler
sorumlu oldukları görevleri nasıl yerine getireceklerine dair karar verme (veya en azından bu kararlara
etki etme) hakkına sahip olur. Bütçe ile yönetim yapısının hizalanması, görevlerin kime ait olduğuna dair
daha iyi tespitlerin yapılmasını sağlar ve ulaşılan hedefler ve ne kadar bütçe kullanıldığı arasındaki
bağlantıyı açık bir şekilde gösterir.
Faaliyetlerin, kurum içi yönetmeliklerde tanımlanan görevlerin ötesine geçtiği durumlarda, yetki devrinin
sorumlu yetkilinin kim olduğunun tespit edilmesine olanak sağlayacak şekilde belgelendirilmiş bir yasal
dayanağının olması önemlidir.
Genel olarak, bütçe ve hedeflerin bağlantısının kurulması, kamu hizmetlerinin hem kalite hem de maliyet
açısından optimizasyonunu teşvik ettiğinden, yöneticinin davranışını etkileyebilir. Bu, kamu hizmetlerinin
yasal gerekliklerde belirtilene kıyasla gerçekte sunulma seviyesi olarak tanımlanan ‘katma değer’ kavramı
ile de birleştirilebilir. ‘Katma değer’ kavramı, yöneticilerin kendilerine tahsis edilen kaynaklar dahilinde
kamu hizmetlerinin kalitesini iyileştirme özerkliğine sahip olduğunu varsayar. Yöneticilerin verimliliği
arttırma gayretleri, kanunda belirtilenden daha iyi hizmet sunmalarını mümkün kılar. Buna verilebilecek
en basit örnek, vatandaştan gelen şikayet ve bilgi taleplerine zamanında cevap verme durumudur. Cevap
verme süreleri genellikle kanunda belirlenmiştir ve sürecin yeniden tasarlanmasıyla işlem süresi veya
girdilerin işlenme süresi kısaltılabilir, böylece darboğazlar giderilebilir.

6. 6
Yönetsel hesap verebilirliğin geliştirilmesi, bütçe sisteminin gelişmişliğine de bağlıdır. Girdi odaklı bütçe
sisteminde yönetsel hesap verebilirliği geliştirme olanakları kısıtlıdır. Bu sistemin koşulları altında,
yöneticinin odaklandığı esas nokta bütçenin öngörülen ödenekler dahilinde uygulanmasını ve
faaliyetlerin kanun ve yönetmeliklere uygun şekilde yürütülmesini sağlamaktır. Bu, girdi odaklı bütçe
sistemlerinde herhangi bir iş hedefi olmadığı anlamına gelmez ancak faaliyet planlaması, bütçe
planlamasından ve bütçe hazırlık sürecinden ayrı tutulur, bir başka deyişle, hedefler ve hedeflere
ulaşmada gereken kaynaklar arasındaki bağlantı, hem planlama hem de uygulama aşamasında eksiktir.
Girdi odaklı bütçe sisteminin aksine, sonuç odaklı bütçe sisteminde yöneticilerin daha farklı koşullarla
karşı karşıyadır. Bu sistem yöneticilerin belirlenen hedeflere ulaşmasını ve yatırılan kaynaklarla beklenen
sonuçları elde etmesini gerektirir. Bu yaklaşım, kamu kaynaklarının kullanımında yasallık ve düzenliliğin
yanı sıra tutumluluk, verimlilik ve etkililik de gerektirdiğinden kapsamlı bir yönetsel hesap verebilirliğin
geliştirilmesi ön şart haline gelmektedir.
Özetle, bütçe seviyesinde düzgün yetki kullanımı, kamu yönetiminde ilerlemeyi tetikleyebilir. Sonuç
odaklı bir bütçe sistemi yönetsel hesap verebilirliğin daha da geliştirilmesini sağlayabilir.
Tartışma konuları:
1. Karar verme yetkisinin devri için bir araç olarak bütçelendirme – bütçe ve sorumlulukların
bağlantısının kurulması.
2. Operasyonel yöneticilerin (orta ve alt kademe yöneticiler) finans planlamasına dahil edilmesi.
3. Operasyonel yöneticilerin karar verme süreçlerine dahil edilmesi.
4. Yetki devri – avantajları ve dezavantajları.
2.3. Özerklik (stratejik alan)
Daha önce de dile getirildiği üzere, yönetsel hesap verebilirlik, hedeflere ulaşma ve görev ve hizmetleri
yerine getirme sürecinde yöneticilerin belli bir düzeyde özerklik sahibi olduğunu varsayar.
Daha fazla özerklik, sonuçlara ulaşmada artan sorumluluk anlamına gelir. Düzgün belirlenmiş
sorumluluklar ve yetki devri çerçevelerinin yanı sıra, politika hedeflerinin anlaşılırlığı da sağlanması
gereken şartlar arasındadır. Hedefler net değilse veya bilinmiyorsa, sonuçlara ilişkin hesap vermek için
dayanak yok demektir. Burada yapılan tanımların her biri, yönetsel hesap verebilirlik ve kamu iç kontrol
kavramlarının nihai amacının hedeflere doğru ilerleme olduğunun altını çizer. Belirlene politika
alanlarındaki güçlükleri gidermeye yönelik uygun hedeflerin peşinden gidilmezse, kamu kaynaklarının
akıllıca kullanılmaması riski doğar.
Bu bağlamda, hedeflerin oluşturulması sürecinin kalitesi, sağlam bir yönetsel hesap verebilirlik çerçevesi
için temel teşkil eder. Bu sürecin katılıma açık olması, yani operasyonel yöneticilerin beklenen
performans seviyesine ilişkin kararları şekillendirmede sürece dahil olması ve bir taraftan da ilgili
paydaşların sürece katılması veya süreci gözetmesi çok önemlidir. Hedefler operasyonel yöneticilerin
katılımı olmadan ve şeffaflık sağlanmadan belirlendiğinde yöneticiler kendilerini hedeflerle
özdeşleştiremez ve bu hedefleri sahiplenemezler dolayısıyla hedeflere ulaşamama riski artar. Hedeflerin
tartışmaya açık olmadığı durumlarda bile, yöneticilerle bu hedeflere ulaşmada gereken kaynaklar
hakkında görüşmeler yapmak gereklidir. Uygulama aşamasında da bir geri bildirim mekanizması
işletilmelidir.
Dikkate alınması gereken bir diğer unsur, hedeflerin anlaşılırlığıdır. Kamu sektörü yöneticileri burada iki
riskle karşılaşabilir. İlki, risklerin uygunsuz seviyede toplanmasıdır, bir diğer deyişle, yöneticiler hedeflerin
kendi faaliyetleri seviyesine uyarlanmasına ihtiyaç duyarken hedeflerin genel bir seviyede belirlenmesi.
Bu sorunun giderilmesi için hedeflerin iyi bir sistem dahilinde aşağıya doğru kademelendirilmesi gerekir.

7. 7
Genel hedeflerin belirlenmesi işlemini kurumun operasyonel seviyeleri için hedeflerin oluşturulması
işlemi takip etmelidir. İkinci risk, hedeflerin ifade edilişindeki netlik seviyesidir. Hedefin bütün taraflarca
aynı şekilde anlaşılması önemlidir. Bunun için çeşitli yöntemler ve araçlar kullanılır: planlama sistemleri,
göstergelere dayalı resmi değerlendirme sistemleri veya yöneticilerle sözleşme imzalama11
. Hangi
yöntem kullanılırsa kullanılsın, ölçülebilir değişkenler tanımlanmalı ve performans seviyeleri
belirtilmelidir.
Performans ölçmede kullanılan sistemler geliştikçe kabul edilen hedef sayısı artış eğilimi gösterir. Hedef
sayısı fazlalaştıkça bunları yönetme süreci karmaşıklaşır. Bu aynı zamanda hedefler arasında önceliklerin
belirlenmesi işleminin operasyonel yöneticilere aktarıldığı anlamına da gelir. Bu da performans
sonuçlarını etkileyecek şekilde yanlış anlaşılma riskini arttırır12
.
Bir diğer sorun ise kamu hizmetlerinin sunumu sürecine yönetsel odaklanma ile ilgilidir. Hedefler
halihazırda oluşturulduğunda, yöneticilerin dikkati ister istemez hedefe odaklanır ve kamu hizmetinin
içinde bulunduğu geniş bağlamı kaybederler. Yöneticiler kamu hizmet vermenin sonucuna değil, hizmetin
kendisi olan ürüne odaklanır. Bu risk de yönetilebilir. Söz konusu bu bağlamda bir dizi hedef, tek bir
amaçtan daha iyidir ve faaliyetlerin karmaşık yapısını izleyebilmek için hedefler zaman zaman
değiştirilebilir (yaşayan yönetim kavramı). Burada kamu gözetimi denetiminin de olumlu bir etkisi olabilir.
Hedefleri belirleme sürecinin bir sonraki unsuru, planlama sisteminde sadece finansal boyutun ötesine
geçme ihtiyacıdır. Burada iki boyuttan bahsedilmelidir. İlki, bütçenin amaçlarla ve diğer daha detaylı
planlama seviyeleriyle birleştirilmesidir. Bu bağlantılı olma durumu genellikle performans bütçeleme
araçları ile – bütçe planlarında harcama hedeflerini belirterek yönetilir. Boyutlardan ikincisi ise kurum
içindeki birimler için planların geliştirilmesi sürecidir. Bu ise önceki bölümde belirtildiği şekilde, verilen
yetkinin o yetkiyle birlikte gelen sorumlulukla denk olması ile örtüşmektedir.
Son olarak, kısa vadeli hedefler tanımlanırken, uzun vadeli hedefler de dikkate alınmalıdır. Bunun için
stratejik planlama sisteminin kurulmuş olması gerekir. Bu durumda stratejik önceliklerin yerine getirilip
getirilmediğine dair yapılan incelemelerin sonuçları, kısa vadeli hedefleri uyarlamada esas alınır. Kısa ve
uzun vadeli planlama arasındaki bağlantı sadece hedef seviyesinde değil, bütçe düzeyinde de görünür
olmalıdır. Bu nedenle, yıllık planlama süreci için önceliklerin kurum genelinde bilinmesi önem taşır.
Sonuç olarak, hedefler yönetsel hesap verebilirliğin mihenk taşlarıdır. Ölçülebilir, değişken ve beklenen
performans seviyelerini tanımlayan plan veya diğer resmi hedef belirleme araçları, üst yönetim ve
operasyonel yöneticiler arasında çok iyi iletişim araçlarıdır. Planlarda ayrıca hedeflere ulaşmak için gerekli
olan kaynaklar da belirtilmeli ve stratejik öncelikler dikkate alınmalıdır. Böyle bir yaklaşım hedef
belirleme sürecinde operasyonel yöneticilerin katılımını da garantiler.
Tartışma konuları
1. Farklı özerklik seviyeleri – idari hesap verebilirlikten yönetsel hesap verebilirliğe.
2. Hedeflerin kurumun alt seviyelerine doğru kademelendirilmesi – iyi uygulamalar.
3. Performans nasıl ölçülür – iyi ve kötü uygulamalar.
3. Yönetsel hesap verebilirliğin olgunluk seviyesi
Daha önce de belirtildiği gibi, bu belgede sunulan yönetsel hesap verebilirlik kavramı üç ön koşula
dayanmaktadır: 1- iyi kamu yönetimi için çerçeve oluşturan yasal düzenlemeler, 2- operasyonel
11
Bu sözleşme türüne ilginç bir örneğe Jostein Askim, Tom Christensen ve Per Lægreid’in makalesinde yer verilmiştir:
Performance management and accountability of welfare state agencies. The cases of Norwegian hospital, welfare and
immigration administration. Stein Rokkan Centre for Social Studies, Working paper 8/2014.
12
2008’de sözleşmeler imzalanmaya başlandığında, Norveç Sağlık Kurumunun 35 hedefi vardı. Sistemin getirilmesini takip
eden dört yıl içinde hedef sayısı 167’ye çıktı. Jostein Askim, Tom Christensen, Per Lægreid Performance…, referans için
yukarı bakınız.

8. 8
yöneticilerin sorumluluklarını ve bu yöneticilere karar verme yetkisinin nasıl devredileceğini net bir
şekilde tanımlayan bir çerçeve, 3- sadece kurum için değil, aynı zamanda tanınmış ve makul bir özerklik
seviyesine sahip operasyonel yöneticiler için net olarak ifade edilmiş politika hedefleri.
Yöneticilerin kendilerinden beklenen sonuçları üretirken içinde bulunacağı ortam veya “habitat” bunlarla
belirlenir. Yöneticiler bu sonuçlara ulaşmak için yaptıkları tercihler ve verdikleri kararlara ilişkin hesap
verecektir.
İkinci bölümde yönetsel hesap verebilirlik için sağlıklı bir ortam oluşturmak için gereken üç unsur
(sorumluluk, yetki ve özerklik) tanımlanmaktadır. Bu unsurların ne derecede oluşturulacağı, performansla
ilgili konulara ne kadar vurgu yapıldığına bağlıdır. Genel varsayım, performansın zaman içinde daha
önemli hale geleceği yönündedir. Performansla ilgili konuların yönetsel hesap verebilirlik çerçevesinde
giderek artan önemi, üç olgunluk seviyesi belirlemede esas alınmıştır:
 Temel – Kamu Yönetimi İlkeleri13
büyük ölçüde uygulanıyor. Temel iç kontrol mekanizmaları
oluşturulmuş. Hedefler çok genel seviyede ifade ediliyor.
 Gelişmiş – Kamu Yönetimi İlkeleri uygulanıyor. İç kontrol sistemi uluslararası standartlara uygun
şekilde denetim birimleri tarafından değerlendiriliyor. Kamu hizmetleri için asgari standartları
belirleyen uygulama yönetmelikleri mevcut. Kamu sektörü yöneticileri sorumluluk alanlarındaki
yasal çerçeveye katkı sağlayabiliyor, yasal düzenlemelere etki edebiliyor. Kamu kaynakları genel
olarak performans hedeflerine bağlanmış (performans bütçeleme).
 İleri – Kamu Yönetimi İlkeleri uygulanıyor. İç kontrol sistemi uluslararası standartlara uygun
şekilde denetim birimleri tarafından değerlendiriliyor. Kamu sektörü yöneticileri, kamu hizmeti
sunumunda ‘katma değeri’, yani kanunda belirtilen hizmet düzeyiyle gerçekte sunulan hizmet
düzeyi arasındaki farkı en üst seviyeye çıkarmış. Performans hedefleri ve bütçeler birim
düzeyinde birbiriyle ilişkilendirilmiş; yöneticilerin hedeflerine ulaşmak için kullanacakları belirli
bütçeleri var. Yetki ve sorumluluk devri olduğundan yöneticiler kendi sorumluluk alanlarındaki
yönetmelikleri iyileştirmek üzere faal çalışmalar yapabiliyor ve diğer alanlardaki iyileştirmeler
için ilgili yöneticilere tavsiyelerde bulunabiliyor. Performansla ilgili teşvikler mevcut.
Yukarıda belirtilen yönetsel hesap verebilirliğin üç seviyesi, kamu sektöründe idari yönetim sisteminden
yönetsel sisteme nasıl geçilebileceğini gösteriyor. Bu geçişin başlıca faydası, vatandaş odaklı yaklaşımla
işleyen adem-i merkezi bir kamu mali sistemidir. Diğer bir fayda ise, iyice yerleşmiş bir yetki ve
sorumluluk devri sistemi sayesinde üst yönetimin evrak imzalamak yerine politika ve stratejiye daha fazla
vakit ayırabilmesidir.
‘Katma değer’ kavramı, kamu sektörü yöneticilerinin ellerindeki kaynaklarla kamu hizmetlerinin kalitesini
iyileştirme özerkliğine sahip olduğunu varsayar. Yöneticilerin daha verimli sonuçlar elde etme çabası,
hizmetlerin kanunun gerektirdiğinden daha iyi şekilde sunulabileceğini gösterir.
İdari anlayıştan yönetsel anlayışa geçiş sadece mevzuat düzenlemesi gerektirmekle kalmaz, kurum
kültüründe veya sosyal davranışlarda da değişiklikler gerektirir. Bu nedenle düzenleme çalışmalarının
muhakkak eğitim ve üçüncül mevzuat (standartlar, vs.) ile tamamlanması ve siyasi yöneticilerin sorumlu
oldukları kurumlarda daha iyi yönetime doğru adımlar atmaları için teşviklerle desteklenmesi gerekir.
Tartışma konuları
1. Yönetsel hesap verebilirliğin farklı olgunluk düzeyleri – biz neredeyiz?
2. Olgunluğa adım adım ilerleme – yönetsel hesap verebilirlik önderlik mi yapıyor yoksa arkadan mı
takip ediyor?
13
Bkz. Ön bilgi bölümü.

9. 9
4. Yönetsel hesap verebilirliği geliştiren etkenler
Yönetsel hesap verebilirlik ‘bağlayıcı olmayan’ bazı etkenlere de dayanmaktadır. Başka bir deyişle, sosyal
çerçeve, idari gelenekler (makro düzeyde) veya kurum kültürü (mikro düzeyde) yönetsel hesap
verebilirliği geliştirebilir ya da tam aksine ilerlemenin önünde ciddi bir engel oluşturabilir. Yönetsel hesap
verebilirliği geliştirmek büyük ölçüde toplum içindeki sosyal sermaye seviyesine bağlıdır. Bir ekonomi
terimi olan sosyal sermaye14
sosyal bağlantıların ve ağların değeri anlamına gelir. İnsanların birbirine
güveni ve desteği ne kadar fazlaysa, sosyal sermayenin değeri de o kadar yüksektir. Bu, yetki ve
sorumluluk devri, işbirliği ve bilgi paylaşımı için kilit bir etkendir. Yetkinliklerin devri, sosyal sermayesi
yüksek olan toplumlarda mümkündür. Aşırı kontrolcü yaklaşım ise insanların birbirine güvenmediği
ortamlarda görülür. Bu, yetki ve sorumluluk devrinin mümkün olmadığı anlamına gelmez ancak böyle bir
ortamda karmaşık bir kontrol sisteminin neden olacağı işlem maliyetleri ciddi bir engel teşkil edebilir.
Mikro düzeyde kurumsal kültürün unsurları da yönetsel hesap verebilirliğin gelişimine olumlu katkı
sağlayabilir. Bu gelişim için aşağıda belirtilen üç hususun da bir taraftan geliştirilmesi önem taşır:
 Simetrik planlama ve raporlama hatları – planlama ve raporlama hatlarının simetrik olduğu
bir ortamda (planlama ile ilgili bilgilerin aynı raporlama hattını takip ettiği durumlarda) yönetsel
hesap verebilirlik bilginin kalitesine bağlıdır. Özellikle planlama ve raporlama sisteminin kurumun
derinlerine (birim, proje ekibi) indiği durumlarda, sorumluluklar daha detaylı tanımlanmıştır ve
sahiplenme düzeyi daha güçlüdür.
 Orta ve uzun vadeli planlama – planlama dönemi ne kadar uzun tutulursa hedef belirleme
işlemi de bir o kadar istikrarlı olacaktır. Bu sayede, özelikle de hedeflere ve sonuçlara ulaşılıp
ulaşılmadığına dair yapılan ölçümlerde sonuç odaklı göstergeler kullanıldığında, daha uzun
vadede elde edilecek sonuçlar hakkında düşünülebilir. Böyle bir uygulama üründen ziyade sonuç
perspektifinden düşünmeyi teşvik eder.
 Analitik yetkinlikler – idari yönetim sistemleri daha çok mevzuat bilgisi gerektirirken, daha
ileri düzey yönetsel hesap verebilirlik özellikleri taşıyan sistemler daha analitik yetkinlikler
gerektirir. Endeks oluşturma, veri çözümleme, öngörüde bulunma gibi faaliyetler kamu
sektöründe analitik yetkinliklerin toplanmasını gerektirir. Bu özellikle büyük kurumlarda görülen
bir durumdur.
 İnceleme kültürü – Düzenli inceleme toplantılarında hedeflere ulaşma yolunda hazırlanan
raporlar ele alınır. Üst yönetim de bu incelemelere katılır. Belli hedeflerden sorumlu yöneticiler,
plandan her tür sapmayı raporlar ve sorunu gidermek veya düzeltmek için alınan tedbirleri
açıklar. Toplantılar belgelendirilir ve toplantıda varılan sonuçlar takip edilir.
 Hedeflere ulaşmak için verilen teşvikler – bazı maaş sistemlerinde elde edilen sonuçlara bağlı
ücret vermek mümkündür. Önceleri düzenlilik kontrollerinin öncelikli olduğu bu tür sistemlerde,
verilen teşvikler sayesinde sonuç odaklı bir ortama (idare) geçiş sağlanabilir. Maddi olmayan
başka ödüllendirme şekilleri de mümkündür ve önerilmektedir.
Bu liste hem makro hem de mikro düzeyde ilave maddelerle genişletilebilir. Yönetsel hesap verebilirlik
ortamıyla ilgili genel iki sonuca varmak mümkündür. İlki, yönetsel hesap verebilirliğin dengeli bir şekilde
geliştirilmesi gerektiğinden, öncelikli yapılması gerekenin bu ortama yatırım olduğu sonucudur. İkincisi
ise, yönetsel hesap verebilirliği doğrudan etkileyen faktörler sosyal veya kurumsal kültür unsurları
barındırdığından, bu faktörlerde değişiklik yapmanın zaman gerektirdiği sonucudur. Yine de dolaylı
faktörler üzerinde bilinçlendirme çalışmaları yapılarak yönetsel hesap verebilirliğin geliştirilmesine katkı
sağlanmalıdır.
Tartışma konuları
1. Yönetsel hesap verebilirlik başka hangi bağlayıcı olmayan faktörlerle geliştirilebilir?
14
Sosyal sermaye hakkında daha fazla bilgi için bkz.: Scrivens, K. and Smith, C. (2013), "Four Interpretations of Social
Capital: An Agenda for Measurement", OECD Statistics Working Papers, No. 2013/06, OECD Publishing, Paris.
DOI: http://dx.doi.org/10.1787/5jzbcx010wmt-en

10. 10
2. Bir kamu kurumunun kültürünü nasıl değiştirebiliriz?
Teşekkür:
SIGMA kamu mali yönetim ekibi, bu belgenin hazırlanmasında sağladıkları katkılardan ötürü Adam
Niedzielski ve Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü, Kamu İç Kontrol Çalışma Grubu’nda görev
yapan meslektaşlarına teşekkürü borç bilir.