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TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
OMAR GUERRERO OROZCO


                      Licenciado en Ciencias
                      Políticas y Administración
                      Pública por la Facultad de
                      Ciencias Políticas y Socia-
                      les de la UNAM, y doctor
                      en Administración Públi-
                      ca por la misma Facultad,
                      actualmente tiene la cate-
goría de Profesor Titular C de tiempo com-
pleto en dicha Facultad, y es Investigador
Nacional Nivel III en el Sistema Nacional de
Investigadores.
     Fue galardonado en 1980 con la medalla
Gabino Barreda debido a que obtuvo el máxi-
mo promedio en los estudios de posgrado,
y con el Premio de Administración Pública
1979. otorgado por el Instituto Nacional de
Administración Pública.
     Es integrante de la Academia Nacional de
Ciencias. miembro de número del Colegio
Nacional en Ciencias Políticas y Adminis-
tración Pública, y forma parte del Consejo
Directivo del Instituto Nacional de Adminis-
tración Pública.
     Ha publicado 15 libros y colaborado en
cuatro obras colectivas, además de más de
70 artículos, ensayos, cuadernos e intro-
ducciones de libros. Los libros publicados
son los siguientes: Teoría administrativa
de la Ciencia Política, La administración
pública del Estado capitalista, El proceso
 histórico de la acción gubernamental,
 Introducción a la administmcion pública,
 La teoría de la administración pública, Las
 ciencias de la administración en el Estado
 absolutista, El Estado y la administración
pública en México, La administración pú-
 blica en el estado de Guerrero, El Estado en
 la era de la modernización, Historia de la
 Secretaría de Relaciones Exteriores, Raíces
 borbónicas del Estado mexicano, La forma-
 ción profesional de administradores públi-
 cos en México, La Secretaría de justicia y el
 Estado de derecho en México, Principios de
 Administración Pública, El funcionario, el
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
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        OMAR GUERRERO OROZCO
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        Universidad Nacional Autónoma de México




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        UNIVERSITY PRESS
OXFORD
                                        UNIVERSITY PRESS
                                 Antonio Caso 142, San Rafael,
                       Delegación Cuauhrérnoc, c.P. 06470, México, D.E
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                        TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
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                                       Ornar Guerrero Orozco
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                             Editorial Mexicana, registro número 723.
                                      ISBN 970-613-401-8
             Impreso en México                                   Printed in Mexicu
             1234567890                                          0403020100
                                  Esta obra se terminó de imprimir
                                   en el mes de mayo del 2000 en
                                Impresora Castillo Hnos., S.A. de c.Y.
                                            Fresno No. 7
                                           Col. del Manto
                                        09830, México, D.F.
                                   El riraje fue de 2 000 ejemplares.
A la memoria del doctor Beauregard Gónzalez Ortiz
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                             1I
índice de contenido



Presentación xi
Prólogo xiii
Introducción xvii

                                       Parte 1
                    Gestación de la ciencia de la administración
                        pública: una disciplina uninacional

1. Def'mición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina              3
   Lo administrativo como un fenómeno social diferenciado        4
   En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales   8
   Diferenciación de lo administrativo: la ciencia de la policía 12

2. La ciencia de la administración: ciencia del interés público       21
   De una ciencia para los súbditos a una ciencia de los ciudadanos 21
   Origen de la ciencia de la administración pública    24
   El público moderno       28
      Emergencia del público     29
      Configuración del interés público    31
      Las leyes administrativas   35
   Objeto de la ciencia de la administración pública    36

3. El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administración
   pública     41
   Bienestar social como legitimidad disciplinaria y ciencia de la administración
      pública 41
   La ciencia de la administración pública como una cruzada republicana       45
   Difusión de la ciencia de la administración pública    50

                                      Parte 2
                   Desarrollo de la ciencia de la administración
                       pública como ciencia internacional

 4. UnlversaUzación de la ciencia de la administración públial            65
   La ciencia de la administración pública, ciencia deI Estado   65
    Cambiar para pefSicstir   73
viii                           TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO


          La administración pública en la cultura anglosajona  73
          La administración pública en los países socialistas 77
       La administración pública en movimiento      85

 5. La administración social 91
    Configuración     91
    Teoría de la acción social positiva y directa del Estado      100

 6. Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo                111
    El Estado    112
    La política    118
        Gobierno y administración     118
        Dicotomía política-administración     122
        Interdependencia entre la política y la administración 133
    Policy     137

 7. La gerencia pública      145
    La gerencia en administración pública    145
        El influjo temprano de los negocios privados   145
        El fenómeno gerencial     147
    Concepto de manejo en administración pública      151
        Evolución del concepto de manejo      151
        El manejo como nexo entrepolicy y ejecución      155
    Diversificación conceptual del manejo público    158
        El ambiente reinante     159
        El manejo público como opción a la administración pública       161
    Manejo público y manejo privado      165

 8. El concepto de administración pública en el Estado liberal de derecho           171
    La administración pública a través del derecho administrativo 173
    liberalismo en administración pública     183

                                         Parte 3
                        La ciencia de la administración pública
                      contemporánea: una ciencia multinacional
 9. Teoría de la administración pública contemporánea: el cosmos
   de la Unión Europea          193
   Francia   194
   España    202
   Alemania    206
   Italia  210

10. Teoría de la administración pública contemporánea:
    el uníversn anglosaj6n 213
    Estados Unidos de América  213
    El Reino Unido   225
Índice de contenido                                    ix

11. Teoría de la administración pública contemporánea:
    el mundo iberoamericano       231
    Algunos países hermanos   231
    México    238
                                      Parte 4
                  Acercamientos sobre la administración pública:
                        multidisciplinas y transdisciplinas
12. Las ciencias de policy       251
    Concepto de policy     252
    Origen y desarrollo de las ciencias de policy   258
    Análisis de policy   262
      El ocaso del modelo decisorio racional y el origen del análisis de policy   262
      Visualizaciones del análisis de policy    266
      Predecisión y posdecísíón      269
      Abogacía de policy      273
13. Una visión administrativa transdisciplinaria de la economía neoliberal              277
    El antiestatismo    277
       El Estado administrativo    277
       Una perspectiva antíestatal    279
    La opción pública     283
       El "hombre hacedor de decisiones"      284
       Una imagen espectral de la administración pública   285
    El nuevo manejo público       287
    El neolíberalísrno administrativo como transdisciplina 292
                                      Parte 5
                             Agenda de la teoría de la
                       administración pública contemporánea
14. Una administración del público, por el público y para el público              297
    El humanismo cívico       298
    El Estado como república      303
    Persuasión en administración pública      309
      Ficción y hermenéutica en el discurso administrativo     309
      Dialéctica y retórica como artes de la administración pública 313
      Las doctrinas administrativas    318
15. El análisis administrativo     321
    El análisis de implementación    321
    Terminación administrativa    326
       Concepto de terminación      326
       Causas y consecuencias de la terminación      332
    La administración como ritual público   334
6ibliografía     337
Índice onomástico 355
Útdice anaIitico 361
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Presentación




e       onocí al doctor GUERRERO OROZCO a mediados de la década de 1970, cuando era uno
        de los investigadores jóvenes más destacados de la Facultad de Ciencias Políticas y
        Sociales de la UNAM. Más tarde, tuve el honor de ingresar como profesor de carrera
en esa misma Facultad, lo que me brindó la ocasión de ampliar mi conocimiento de su
persona y de su obra, hoy en día uno de los pilares de la ciencia de la administración pú-
blica en México, cuyos libros han sido profusamente leídos en Centro y Sudamérica. Ornar
GUERRERO es autor en esta casa editorial desde hace tres lustros, por lo que ahora nos
complace ofrecer a nuestros lectores-una nueva obra: Teoría administrativa del Estado,
una propuesta para la reflexión de un sistema renovado de administración del Estado en
este nuevo siglo.
      GUEI;UffiRO OROZCO ha sido un autor prolífico, desde estudios especializados a las mo-
nografías, y de ahí a la teoría y a la reflexión de la administración pública. La diferencia res-
pecto a sus escritos anteriores consiste en que, encontramos ya al investigador con una
gran madurez intelectual. Sus reflexiones hacen que nos detengamos en la lectura, pues
además de la teoría hay una filosofía de la administración pública. Una obra que invita a
la lectura reflexiva. Las dos obras publicadas con anterioridad por esta casa editorial! cons-
tituyeron en buena medida el itinerario para llegar a varios de los planteamientos que ahora
hace el autor. Son notables un mayor desarrollo de conceptos y nuevas propuestas con
sólidos fundamentos. El aparato bibliohemerográfico utilizado por el autor, da cuenta
de ello.
      La propuesta acerca de la internacionalidad de la ciencia de la administración pública
se funda en un acucioso estudio de administración pública comparada, un método que
ha probado ser sumamente benéfico para las ciencias sociales y el derecho. Amplía los pun-
tos de vista hacia otras formas de plantear los problemas y se enriquece con el pensamiento
de otros autores en otros países, y en otras épocas. Buena parte de la innovación científica
en las ciencias sociales entra por esa puerta. La "agenda de la teoría de la administración
pública" es un ejemplo. Sin dejar de analizar las dificultades, propone el cambio a partir del
concepto de terminación: "un fino retorno en el proceso de implementación es el inicio
de una terminación parcial", nos dice el autor.
     Ornar GUERRERO nos muestra cómo es posible el diseño de una arquitectura y de me-
todologías que permiten analizar a un órgano administrativo interesado a la vez, en la so-
ciedad y en ser estable y efectivo para resolver los problemas que le son inherentes. Pero


 1   Introducción a la administraci6n pública (1985) y La teoría de la administración pública (1986).
xü                            TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

como texto de estudio también cumple sus propias funciones. Enseña al alumno la forma
de plantear métodos distintos, al tiempo que suministra una información internacional
sobre el tema en forma por demás actualizada.
     En sus propuestas finales es relevante el hilo conductor hacia la estabilidad del sis-
tema, pero un sistema que cambie y se transforme sin alterar la "misión pública ritual".
     Se trata de alimentar al sistema sin perder de vista sus facultades básicas. Que el cam-
bio político no signifique necesariamente cambio administrativo, lo que en países como
México suele equivaler a la disrupción de los servicios. Un sistema estable y fuerte que
constituya un aliciente para participar en él y para su desarrollo y así como el de sus miem-
bros, que deberán estar siempre atentos a los cambios.
     Las burocracias europeas, hoy en día desarrolladas gracias a la Unión Europea, son
un ejemplo de lo que se puede lograr en ese sentido.
     Tengo el placer y el honor de contar con la amistad del doctor GUERRERO, lo cual incre-
menta mi satisfacción de ser testigo de la publicación de una de esas escasas obras en cada
especialidad que constituyen un hito y sin duda, por su importancia, será ampliamente
comentada por los especialistas en la materia, por lo que sólo me resta desearle aún mayor
éxito editorial que el de sus obras precedentes.

                                                           Doctor LEoNEI. PEREZNIETO CASTRO
                                                  Director Académico del Área de Derecho
                                                                         y Ciencias Sociales
Prólogo



      ara cualquier estudioso mexicano de la administración pública sería un señalado

P     honor prologar este libro del distinguido investigador Ornar GUERRERO. Sin duda
      lo es para mí. El doctor GUERRERO se ha convertido en el investigador mexicano más
destacado de esta generación de estudiosos de la administración pública. Ha dedicado
íntegramente su vida profesional al conocimiento de la teoría de la administración públi-
ca y su aplicación en las instituciones estatales.
     El trabajo que ahora reseñamos es un modelo de investigación en un campo defi-
nido. Ornar GUERRERO optó por titularlo Teoría administrativa del Estado. El nombre está
cuidadosa y deliberadamente elegido. No se trata de un estudio sobre la teoría de la ad-
ministración pública, como algunos podrían pensar. De hecho, estamos frente a un análisis
del Estado, esa gran creación de la cultura universal de todos los tiempos, desde un án-
gulo administrativo, que incluye, desde luego, lo policial o jurídico, lo público, lo propia-
mente administrativo y aun lo gerencial.
      No será fácil encontrar en español ni en otras lenguas un trabajo analítico tan com-
pleto sobre los orígenes y el desenvolvimiento del enfoque administrativo del Estado
moderno.
      Ornar GUERRERO también pudo haber decidido denominar su trabajo Historia ge-
neral de las teorías de administración pública, que también habría reflejado fielmente
la naturaleza de su obra. Es por tanto una obra imprescindible de consulta y de referencia
sobre la materia. Se trata de un trabajo de plena madurez. Representa años de paciente
estudio, investigación y lectura, en cuatro o cinco idiomas, y exige del lector, también, un
grado de conocimiento previo sobre las ideas administrativas a fin de apreciar la calidad
y sutileza de las aportaciones que contiene.
      Quienes piensen que las ciencias administrativas nacieron en el siglo XIX y se desa-
rrollaron en el xx, recibirán una sorpresa en las páginas de la Teoría administrativa del
Estado. Descubrirán autores relativamente poco conocidos para el lector común, cuyas ri-
quísimas aportaciones desentraña, sustancia y sumariza magistralmente Ornar GUERRERO.
Por las páginas del libro vemos desfilar lo mejor del pensamiento de teóricos como
Helnrich VaN JÚSTI, del francés Ch. J. P. BONNIN, del también germano Lorenz VaN STEIN, del
sudamericano Florentino GONZÁLEZ, del mexicano Luis DE LA ROSA, del español Javier DE
BT.JRGOS, entre muchos otros autores de los pasados siglos.
      Los capitulo~ van.desgranando el. enfoque del autor sobre las diversas concepcio-
nes que l~admin~tr.aciónpública ha tenido con el paso del tiempo. El au tor llama focos
o cert{r()$ de interés a1os.acefl:;ami~ptos que la teoría de la administración pública ha
tenido con distintas categorías conceptuales. Destina algunos capítulos a analizar la cate"
xiv                            TEORÍA ADMINISTRKDVA DEL ESTADO

goría conceptual que denomina primigenia sobre la que descansaron los estudios de
 administración pública, que no es otra cosa que el Estado mismo. En otro tiempo, dice
el autor, fue la política la categoría que explicaba la necesidad de un estudio sistemático
de la administración pública. En las postrimerías del siglo XiX y durante el siglo xx apa-
 recíeronenfoques que el distinguido investigador llama emergentes, también como cate-
gorías conceptuales que impulsaron el estudio de la administración pública. Se analizan dos
de estas nuevas formulaciones en los capítulos finales de la segunda parte. La primera se
refiere a una noción designada por una palabra anglosajona que no es fácil traducir al
español: policy, El vocablo policy y su plural policies pueden significar en español política(s),
cnterio(s), directriz(ces), estrategia(s) y tal vez otras más. Este concepto fue aclarándose
poco a poco y hoy en día se ha hecho moneda de uso corriente entre los estudiosos de la
materia, quienes se refieren a él llamándole políticas públicas. Ornar GUERRERO pone de
relieve que el surgimiento de esta categoría tuvo su origen en Estados Unidos de América.
El entonces profesor Woodrow WILSON, futuro presidente de ese país, ya hacía uso de él en
alguno de sus famosos artículos. Sin embargo, sostiene el autor con erudición, son los
politólogos y no los administrativistas "quienes convierten a esa noción en una categoría
científica y fundan a las ciencias de policy",
      Más recientemente aparecieron otras categorías conceptuales. Una de ellas, el ma-
nejo equivalente al vocablo inglés management, se transforma, en la acertada opinión del
autor, en eje analítico de las ciencias administrativas. Ornar GUERRERO hace una descripción
nítida de la influencia del manejo empresarial en la administración del Estado y su transfor-
mación en manejo público aunque no lo llama de ese modo. Resultado de ese análisis es,
entre otras, esta afirmación: "En Estados Unidos de América ya no quedan dudas acerca de
que el titular del Ejecutivo es director general, aunque su Constitución política no men-
cione la voz management ni se refiera a la de public administration ." GUERRERO aborda con
sabiduría un tema que constituye una asignatura pendiente en el continente europeo y
cuya discusión continúa. Es la dicotomía que plantea la administración pública tradicional
europea, dominada por el enfoque jurídico, propio del derecho administrativo, y por otro
lado la nueva concepción de la administración pública originada en el mundo anglosajón
durante las últimas épocas. Esta última consiste, como se sabe, en un cuerpo multidiscipli-
nario que se alimenta de la sociología, pero en especial de las ciencias de la conducta, de
las técnicas instrumentales de la microeconomía, del manejo privado y de las nuevas técni-
cas de la computación, la informática y la comunicación. Se trata del denominado nuevo
manejo público (new public management).
      Sostiene GUERRERO con optimismo que las contribuciones de Georges LANGROD -que
sin duda son de la mayor relevancia en el pensamiento francés-e- han cooperado para
reconciliar la postura de los publicistas europeos, en especial los administrativistas, con la
tendencia del nuevo manejo público. Éste encuentra a su principal difusor en París, don-
de asienta sus reales la oficina general de la OCDE. Ornar GUERRERO afirma, expresando
más un deseo que una cabal realidad, lo siguiente: "Hoy en día existe una conciencia del
valor histórico del derecho administrativo y de su contribución universal al estudio de la
administración pública;' pero también se sabe que ha' cumplido Stl papel histórico y que
corresponde a la ciencia de' la admmistraCión pública resrableéer'sús bases a partir del
ideario de BONNIN."                                                                  ,.
Prólogo                                         xv

     En la parte final de esta obra tan erudita el autor analiza la influencia de las políticas
económicas llamadas neoliberales o ultraliberales sobre la administración pública. Con
toda razón señala que muchas de las ideas administrativas en boga tienen su origen no
en e! pensamiento. de los propios admínístratívístas, sino en e! de "esa escuela conser-
vadora de la economía". El autor hace una afirmación categórica y definitiva, y señala que
estas nuevas ideas constituyen "un proyecto transdisciplinario con e! cual la economía
neoliberal pretende tomar e! lugar de la ciencia de la administración pública como estu-
dio de la administración pública misma", Ornar GUERRERO demuestra en páginas brillantes
cómo esta concepción de la administración pública, exclusivamente orientada por las
fuerzas del mercado, carece de futuro científico y social.
     Es alentador que e! autor, al final de su enciclopédica obra, señale que el énfasis debe
ponerse no en los medios, sino en los fines y resultados de! ejercicio administrativo. Ade-
más, sostiene que la ejecución, es decir, la implementación, constituye la veta más generosa
de la reoríentacíón del análisis administrativo. En sus ideas terminales Ornar GUERRERO
regresa a los valores sociales como medida contra la cual debe juzgarse el éxito de una
administración.
     Ésta es la obra de un pensador que, desde la cima de su erudición y cultura admi-
nistrativa, pone en manos del lector e! panorama completo de la evolución de las ideas
administrativas a lo largo de varios siglos y en distintas partes del mundo. Sin duda,
Ornar GUERRERO seguirá investigando y publicando para beneficio de los estudiosos de
habla hispana; pero difícilmente podemos esperar una obra de esta envergadura, de tan
gran aliento y profundidad, como la que hoy tenemos entre manos.

                                                                             IGNACIO PICHARDO
                          Presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
                                                  La Haya, Países Bajos, noviembre de 1999.
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Introducción




        ste libro comienza con una frase feliz, en la cual Dwight WALDO, una de las figuras

E       cimeras del pensamiento administrativo público de la segunda mitad del siglo xx, ha
        declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no es Estado. Esta
 frase viene a colación porque hoy en día, cuando comienza un nuevo milenio, el Estado así
 conceptuado desde los días de Nicolás MAQUIAVELO ha cumplido más de 400 años de vida, y
 su vigor es tal que parece que seguirá lleno de salud durante los siglos venideros. Ade-
 más, la sentencia formulada por WALDO es muy oportuna, porque de antaño existen ver-
 siones del estudio de la administración pública sin el Estado,' y en la actualidad han
 proliferado enfoques económicos de esa administración pública con bases empresaria-
 les privadas que marginan al Estado, tal como es visible en el nuevo manejo público (new
public management).
      La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han desarrollado dos
 fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y el cambio. La primera ha conser-
 vado su identidad, pues de tal modo ahora sería algo diverso de lo estudiado sucesiva-
 mente por MAQUIAVELO y WAI.DO, así como por Tomás HOBBES, Juan Jacobo ROUSSEAU y Max
 WEBER; el cambio, por su parte, propició los comienzos y las terminaciones que engen-
 draron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su transformación.
      La materia prima del Estado es la política y la administración. En el ancho mundo del
 Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del público, se
.congregan una variedad de ciencias sociales y políticas que lo visualizan a través del color
 peculiar de su cristal. Tiene aquí su lugar la administración pública, cuyo cultivo científico
 entraña a la teoría administrativa del Estado o, lo que es lo mismo, el punto de vista ad-
 ministrativo del Estado.
       La administración del Estado, pues tal es un sinónimo de administración pública
 por cuanto el Estado personifica a 10 público, ha sido el terreno abonado y cultivado por
 una sucesión de estudiosos cuya labor se inicia a principios del siglo XIX, y continúa en
 nuestros días. Ciertamente, el Estado y su admínlstración se estudiaban desde el siglo XVIII,



  1   El mejor ejemplo de esta postura epistemológica lo representó Juan Ignacio JIMÉNEZ NIETO, autor de tres
      obras muy cons""ltadas ,en la década de 1970: Poluica y administración (Tecnós, Madrid, 1970); Teoria
      general r4 J",afl",#nistr4~oe<;E),óS, Madrid, 1975); Ieoria administrativa del gc#erno (Tecnós, Ma-
      drid, 1978).
xvill                                    TEORÍA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO


peto entonces la etapa estatal vigente respondía al absolutismo y a un mundo político
habitado por súbditos. En aquella época la administración se llamabapolida, en tanto que
lo público estaba ausente en materia y espíritu. Fue con la Revolución francesa cuando el
súbdito se convirtió en ciudadano y, de tal modo, como mandante, hace de la adminis-
tracíón no sólo a su mandatario, sino la forma de servirse a sí mismo como un pueblo titu-
lar de la soberanía. Desde esa época el público queda personificado en una organización
estatal sometida a la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, en un Esta-
do supeditado a la voluntad general del pueblo.
      Estado sin público, por tanto, constituye una aberración pues refiere propiamente
un despotismo carente de libertades y de vida cívica. Público sin Estado entraña la au-
sencia de la unidad organizativa indispensable para que un pueblo alcance su destino.
      Esta obra tiene como objeto, pues, auscultar a quienes a lo largo de la existencia de
este suceso de publicidad estatal han estudiado y estudian a la administración pública.
Ellos constituyen, propiamente, los protagonistas de la teoría administrativa del Estado
concebida, al mismo tiempo, como un proceso científico y una institución social. Es de
este modo como hacemos honor al padre de la moderna ciencia de la administración públi-
ca, Charles-lean BONNIN, quien desde 1812 se propuso destacar que los afluentes mediato
e inmediato de la administración pública son la sociedad y el gobierno, pero que más
allá se tenía que señalar el objeto de su institución dentro de la organización del Estado:
"me he consagrado particularmente a demostrar que la administración pública es el prin-
cipio de todo orden en el Estado"?


                                                       11
Este libro pretende destacar la relevancia teórica de la administración pública en tres sen-
tidos. En primer lugar, la tratamos como un conocimiento acumulado desde antaño.
Todavía a finales de la década de 1940, Robert MERTON reconoció que la sociología sufría la
carencia de capacidad acumulativa de conocimiento por parte de sus cultivadores y que
las aportaciones de fundadores del calibre de COMTE o SPENCER no sólo eran diversas, sino
hasta antagónicas. En contraste con la sociología, la ciencia de la administración pública
es acumulativa y existen más puentes de entendimiento entre sus fundadores que pun-
tos de divergencias. Por este motivo nosotros, dedicados a mostrar una panorámica del
estado del arte en la actualidad, no renunciamos a trazar el desarrollo de la ciencia de la
administración pública desde sus orígenes.
     En segundo lugar, aquí trascendemos algunas de las estrategias expositivas con-
temporáneas, dedicadas a circunscribir el estudio de la administración públíca a su puro
diseño organizativo y a su mera ingeniería de operación. Alejándonos de las prácticas limi-
tadas a las funciones manifiestas de la administración pública expresadas en los esbozos
prescriptivos para la mejoría, la eficiencia, la economía o la efectividad, nos situamos más



 ~ Charles-)eanBoNNIN,PrinCipes     d'administration publique, chez Renaudlete Imprimeut-Llbraire, Parísi'1812
  (1808), tres tomos, t. 1, p. XXXllI.
Introducción                                                         xix

bien en el contexto de su vida oculta a los ojos meramente técnicos. De manera similar a
la paráfrasis de las ceremonias de los indios hopi para atraer el agua de los cielos, no nos
ocupa que llueva, como a los meteorólogos, sino la función latente que refuerza la inte-
gración social del grupo.'
     MERTON advertía sobre el hecho de que los sociólogos se ocuparan solamente de las
funciones manifiestas, pues de tal modo su trabajo estaría fijado por hombres prácticos,
como los industriales o los líderes sindicales, y no por los problemas teóricos de la discipli-
na. Atendiendo sólo las funciones manifiestas, el sociólogo observaba como problema clave
si una actividad o una institución alcanzaba sus objetivos, de modo que su trabajo científi-
co se restringía a la práctica del registro de una norma de conducta que le es familiar." Su
labor, en suma, era meramente la de estimar la implementabilidad de esa actividad u or-
ganización. Tal es hoy en día la labor de muchos estudiosos de la administración pública,
cuyo empleo está regido por finalidades prácticas que resuenan en voces como la eco-
nomía o la eficiencia, y realizan más la labor de ingenieros que de científicos.
     El desarrollo disciplinario más prometedor se orienta hacia la exploración de las fun-
ciones latentes, las cuales no interesan al ingeniero administrador, sino al científico' que
escudriña territorios ignotos y, de manera similar al pensador político alemán Arnold
CLAPMAR, activo en el siglo XVII, que indagaba en el mundo subterráneo de las arcanas de
dominación, aquél penetra en las fronteras de lo que no está expuesto a la simple vista, a
fin de develar sus misterios.
     Finalmente, queremos señalar que la realidad administrativa no sólo está integrada
por las prácticas, sino también por los valores. Tal como lo advirtió Wallace SAYRE hace
medio siglo, la expresión administración pública entraña asimismo un valor enaltecido, y
el acento que desde entonces se pone sobre el público -que él advierte haber enfatizado
deliberadamente al escribirlo en cursivas- se debía al rescate de la administración desde
la estrechez gerencial de los procedimientos y al habérsele reubicado en el seno de la
policy> De tal modo fue que el hombre administrativo se trasladó desde su condición de
mero ente reactivo a los imperativos técnicos gerenciales, hacia la perspectiva de la con-
ducta humana dentro de la acción cooperatíva.
     De tal modo se refuerza la idea de que la práctica no se debe deslindar de los valores,
así corno los valores no deben divorciarse de la práctica, con lo que se establece con fir-
meza no sólo que el estudio y la acción son inseparables, sino el que en una sociedad
democrática la administración, por cuanto pública, es ineludiblemente responsable ante
el pueblo del que emana, y que está sujeta a la rendición de cuentas (accountabiluyys
Como corolario, SAYRE sentenció que el estudio de la administración pública se elevaba
más allá de ser una ciencia, para significar también una teoría del gobierno que el pue-
blo se ha dado a sí mismo.



 3   Roben MEItToN.1e<>ria y estruehlrasociales, Fondo de Cultura EconQffiica, México,1972, p¡1, 74 Y75.
 4   Ibid.; pp. 75Y76.                                                             .
 5   Wallacc:; S,YlUl, "'{'refl(l.s Qf adc:;cadc:;iJ).. adm~traQ.ve vaJues", en Public M1Jiinistraliqn Rev.f!UJ•• ,01. .Z.·1951,
     Ik4'i
 6   ¡bid., p. 9.
xx                                      TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO


                                                       111
 Este libro constituye la culminación de casi tres décadas de labor docente e investigación
 de quien escribe estas líneas, en particular como profesor de la asignatura Teoría de la
 administración pública, impartida en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México. De hecho constituye la secuela de dos libros, a
los que ahora sustituye, y cuya preparación obedeció a una generosa invitación hecha
tiempo atrás por el doctor Leonel Pereznieto Castro. Las obras anteriores ya no serán edi-
tadas, pero creo que pervivirán en bibliotecas, en librerías de segunda mano y en las co-
lecciones bibliográficas privadas. 7
     El lector encontrará aquí a profesantes y pensamientos ya conocidos, pues parte del
libro recuperó materiales utilizados en las obras mencionadas. De suyo, Teoría adminis-
trativa del Estado es una obra antigua, pues muchos fragmentos de su discurso han sido
reconfigurados desde las obras señaladas. Es también un trabajo nuevo porque se ha
puesto al día, mudado su formato de exposición e incluidos los progresos actuales del pen-
samiento administrativo público.
     Nuevo aquí es el estudio de la policy en administración pública, y de las ciencias de
policy, con el énfasis en los temas de implementación y terminación administrativa, del
mismo modo que el examen del manejo público (public management) y del nuevo ma-
nejo público (new publie management). Nuevo, igualmente, es el tratamiento de la op-
ción pública de cara a nuestra disciplina y de los enfoques de la economía neoclásica sobre
la administración pública, así como el temario referente a la persuasión en el análisis de
policy; el argumento administrativo y el uso de la hermenéutica. En fin, nuevo es el for-
mato del discurso del libro en atención a temas y problemas de interés en la teoría de la
administración pública contemporánea.

                                                       IV
Aquí es menester referirnos al uso de los vocablos ingleses policy y management, y el
modo que se traducen en la obra.
      La voz inglesa policy por lo general se vierte indebidamente al español como "polí-
tica", pues esta última corresponde, semántica y conceptualmente, al vocablo politics.
Una traducción en la cual policy se vierte como "política" genera no sólo notables des-
arreglos idiomáticos y semánticos, sino notorios errores conceptuales. En Estados Uni-
dos de América y otros países anglófonos se utilizan las palabras politics, policy y policies
con significados diversos, y las traducciones al español de la primera y la tercera no cau-
san problema: política y policía; pero no la segunda, que no tiene equivalente en nues-
tro idioma y obviamente "política" no es la adecuada. Por tanto, optamos por dejar las voces
policy y policies en inglés, en atención a sus raíces grecolatinas, propias también del es-
pañol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar,"

 7   Ornar   GUERRllRO,   lntroduccion a la adminiStración pública,' Haper and Row latinoamericana, México,
     1984, y La teorla de la administración pública, Haper and Row Latinoamericana, México, 1987.
 8   Ornar CUERRI!RO, "Las PblíticiSpúblicasc6moámbitode concurrendamultidisciplinaria", ReviSta de'Admi-
     nfstración y Desarrollo, núm. 29, diciembre, 1991, Escuela Superior de Administraci6n Pública, Santafé de
     Bogotá, pp, 11-33.
Introducción                                                  xxi

     La voz implementación se comenzó a utilizar en administración pública hacia prin-
cipios de la década de uno, pero el fenómeno que describe ya había sido identificado
previamente a través de otras nociones. Algunos autores usaban aplicación de policy o
ejecución de policy, en tanto que otros optaron por activación de planes, o subfase de
sanción y control. Unos más prefirieron mencionar seguir a través (folloui-tbrougb) o
llevar a cabo (carrying-out) las policies. Pero implementación es una categoría más
precisa, pues abarca la idea de producir, hacer, llevar a cabo, ejecutar, desempeñar, reali-
zar, completar, efectuar, realizar y aproximar. Igualmente, implica llevar a cabo, acabar,
cumplir con, dar efecto práctico a algo; o bien, asegurar la realización real por medi-
das concretas." Dentro del temario de implementadón es frecuente que se traten temas
referentes a la comprensión de los objetivos y la confianza puesta en el departamento,
organización o persona identificada con él. Trata con el flujo de recursos financieros pro-
cedentes de asignaciones presupuestales o del mercado, y el aparato administrativo
necesario para realizar cualquier actividad hacia los resultados. Igualmente, comprende la
provisión de los servicios y el cumplimiento de las regulaciones. 10
     En español la voz se usa de manera frecuente en los procedimientos de la admi-
nistración pública, así como entre los académicos. Incluso Carlos Fuentes la utiliza en su
trabajo periodístico.
     Por otro lado, en el idioma español el vocablo inglés public management ha sido
trasladado de diversos modos: gerencia pública, gestión pública, dirección pública y ad-
ministración pública; o simplemente deslizado dentro de nuestra lengua como mana-
gement público. El autor de estas líneas ha propuesto traducirlo como manejo público,
pero es menester explicar que no dejamos de percibir un efecto chocante en la voz ma-
nejo, tanto en su escritura como en su sonoridad. Sin embargo, el término así traducido
tiene antecedentes dignos de mención que nos estimulan a seguir por este camino.
Como muestra ofrecemos un conspicuo botón donde la categoría manejo es central en
el uso del concepto de administración pública: "la ciencia administrativa es el conoci-
miento de los principios en virtud de los cuales debe arreglarse la acción de las autorida-
des a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales que tengan el
carácter de públicos" (oo.) "la administración pública es la acción de las autoridades sobre
los intereses y negocios sociales que tengan el carácter público, ejercida conforme a' las
reglas que se hayan establecido para manejarlos","
     Sin embargo, en atención al contexto singular del caso dentro del libro, usamos in-
distintamente manejo y management, Igualmente, empleamos la voz gerencia como
sinónimo.



 9 ]effrcy PRESSMAN y Aaron WIl.DAWSKY, Implementation, Berkeley University Prcss, Berkeley, 1979 (1973).
10 Douglas BUNKER, "Policy Sciences Perspectives Implementation Process", en Policy Sciences, núm. 3, 1972,
   pp. 72 Y 73-
ll'Florentino GONZÁLEZ, Blementos de ciencia administrativa, Imprenta de]. A Cualla, Bogotá, 1840, dos
   tomos, t. 1, p. III¡ p. 1 (hay una edición actual publicada por la Escuela Superior de Administración Pública de
   Colombia, en 1994).
TEORÍA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO


                                             v
La obra fue culminada gracias a la colaboración de varias personas, entre ellas el licenciado
Jolié Hernández Riwes, amigo y discípulo de los estudios de posgrado; así como mis alum-
nos Luis Felipe León, Jorge González García y Rommel Rosas Reyes, quienes contribuyeron
decisivamente en la corrección del manuscrito y las pruebas mecanográficas. Un recono-
cimiento afectuoso al doctor Leonel Perezníeto Castro por refrendarme la posibilidad de
continuar trabajando sobre la teoría administrativa del Estado, promoviendo esta publi-
cación ahora en la prestigiada casa editorial Oxford University Press, a cuyos directivos
extiendo mi gratitud. Este libro se engalana con la participación del licenciado Ignacio
Pichardo Pagaza, presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, quien
hace el Prólogo y a quien rindo tributo de mi amistad.
     Una expresión final de amor para Rita y Ornar Augusto, fieles compañeros de mis
viajes investigativos a través de la teoría administrativa del Estado.
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Parte 1
Gestación de la ciencia de
la administración pública:
una disciplina uninacional
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Definición de lo administrativo:
                1   de la pluridisciplina a la unidisciplina



         ace más de siglo y medio, Florentino GONZÁLEZ explicaba: "La administración pú-

H        blica es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que
         tengan el carácter público, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido
para manejarlos."! Esta frase constituye una definición que marca los límites conceptuales
de un fenómeno social. La expresión fue formulada en Santafé de Bogotá, Colombia, en
1840. Casi cien años después, el estadounidense Leonard WHlTE conceptuó a la "adminis-
tración pública como el manejo [management] de hombres y materiales para lograr los
propósitos del Estado"? En 1972, varias décadas después de publicada la obra de Leonard
WHITE, en Francia Charles DEBBASCH afirmaba que "la administración pública es el apara-
to de gestión de los asuntos públicos"."
     Las tres categorizaciones comparten la idea de lo socialmente común, pues la prime-
ra y la tercera se refieren a lo público, en tanto que la segunda menciona al Estado; del
mismo modo que la tríada apunta con énfasis al "manejo" (o "gestión") como elemento
nodal de cada definición. Empero, la primera y la tercera concepciones dan prioridad a los
aspectos externos de la administración pública sobre los intereses sociales, en tanto que
la segunda se centra en elementos internos de la gestión, es decir, el modo como se or-
ganízan y manejan los seres humanos con miras a lograr los fines del Estado por ellos
integrado.
     Media entre las definiciones un gran periodo de tiempo, pues se generaron en países
cuyas culturas cívicas son diversas; además, el desarrollo de la ciencia de la administración
pública en cada periodo es muy distinto. Cada uno de ellos muestra ingredientes que han
permanecido, así como material de nuevo cuño, pues de otro modo no se podría percibir
el carácter mutante del fenómeno social referido: la administración pública. Que existan
en las definiciones ingredientes comunes y, al mismo tiempo, materias diversas, quiere
decir que entre ellas ha ocurrido un suceso caracterizado tanto por la continuidad como
por el cambio. El hecho de que en ellas conviva lo que permanece y lo que se transfor-
ma es 10 que hace posible la pervivencia de un fenómeno a lo largo del tiempo, por más
de cien años.


 1 Florentino GoNZÁLllZ, Biementosd« cieru:ia administrativa, Imprenta de). A.CuaIla, Bogotá, 1840,dos tomos,
   t. 1, p. 1.
 ~   Leonarti  Wj{rn'~~1f) tht!$M(iyofPublicAdministration,McMj)lan, NuevaYork, 1926, p. 2.
 3 Charles Di!BBtSCH, ~itmFe Mmin#trati~: Administration Publique. DalIoz, París. 1989 (1972). p. 1.
4                   PARTE   1.   GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBliCA ...


     Estas definiciones transmiten la energía vital de una disciplina científica que, sin es-
tar amenazada de caducidad alguna, se nutre del cambio para fortificar la permanencia de
lo esencial. Esta tríada de definiciones de administración pública, en suma, trata de algo
que es de suyo diferenciado, disfruta de autonomía conceptual y tiene fronteras recono-
cibles dentro de los fenómenos sociales. Ellas se refieren a la administración pública, fe-
nómeno que definen y separan a partir de elementos que le son inherentes, en contraste
con los propios de otros fenómenos sociales.
     En el fondo de las tres definiciones, que reflejan tres etapas espaciadas -1840, 1926 Y
1972-, yace la persistencia vital de lo administrativo.


Lo administrativo como un fenómeno social diferenciado
Las palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no es
idéntico ni perpetuo, sino móvil y rnutante. Tal es el caso del vocablo administración, un
término que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno.
La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio FRONTIN, un funcionario ro-
mano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento en el
que describía sus labores, que se remonta al año 70 d. c., FRON11N explicó que desem-
peñaba una función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración (admi-
nistratum) de los acueductos de Roma.' La administración ya reflejaba desde entonces un
fenómeno diferenciado, pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funcio-
nes públicas estaban confiadas en cargos y no en órganos, pues sus titulares realizaban
otros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalización y la contraloría, así como debe-
res económicos. Tampoco existía un desarrollo pleno de la separación entre el funcionario
y los medios de administración, y persistía un fuerte contenido patrimonial en el desem-
peño de las tareas gubernamentales.
      La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos
viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre
todo las herederas del latín, además de Alemania. Sin embargo, administración consistía
en una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores públi-
cos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tenía aún la altu-
ra suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a una
voz emparentada: policía.
      Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras
materias gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que los
alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organización del
gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades adminis-
trativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento
administrativo conocido como cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual


 4 FRONnN, Les Aqueducs dela VilJede Roma,       Societéd'edition les Belles Ieetres; Patis, ·1944, p.vl.. Se trata de
    una edición bilingüe, en francés y latín,
Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina                         5
  de definición de lo propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo
  administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo científico autónomo.
        Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés
  para la administración pública desde la época de PLATÓN y ARISTÓTELES. Sus obras clásicas,
  tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Esta-
  do y la ciudadanía. Ambos términos: política y politeia, permanecieron en la civilización
  occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las
  cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organización guberna-
  mental específica en ella instituida. La cultura románica asimiló a la politeia y la transfor-
  mó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en
  español, francés, alemán e inglés, respectivamente.
        En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Iohann Heinrich VaN JUSTI diferenció policey
  de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política," y así
  facilitó la definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí también
  surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschajt) como eje de los estudios administra-
  tivos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la
  disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funciona-
  rios públicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar
  sus fuerzas interiores.
        Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como
  se puede constatar en el libro ele Robert VaN MOHL La ciencia de la policía (Die
  Policey-Wissenschajt, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a imprimirse
  en 1866).6 Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción, pues ya
  estaba activo Lorenz VaN SrElN, cuya Teoría de la administración (Die Verwaltungs-
  Lebre) se había comenzado a publicar en 1864.7
        Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración
, ya se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa
  de la obra de VaN JUST!. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que incremen-
  ta el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la necesidad de
  hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros." Pero la muestra más
  nítida del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo explicaba en 1786:
              La administración (...) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad po-
       lítica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restable-
       cero Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al temperamento de los
       habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su pro-


   5 El título de la obra en alemán es: ]ohann Heinrich Gottlob VON JUSll, Grtmdsatze der Policey-Wlssenschajt,
     Gotinga im Verlangs der Vittwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francés como Éléments généraux de
     poJice, chez Rozet, übraire, roe S. Severin, a la Rofe d'or, 1769, París, y al español como Elementosgenerales
     de policia (Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Señor, Plaza del Ángel, Barcelona, 1784).
   6 Roben VON MOllL fue el último gran Cultivador de la vieja tienda de la policía. Su libro se. tituló en alemán:
     Die Poltcey-wtssenschajt, Verlang der H. Laupp'fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.
   7 torenz VON STI!lN es el primer tratadista de ciencia dela administración en Alemania. El título de su obra en
     alemán es: Die VerwaJtungs-Lehre, Ver1ang del"F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volúmenes.
   8 LDrenz ION jusn, Éléments Généraux de Police, p. 18.                                  .
6                PARTE   1.   GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA...


       ducción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las
     . artes, comercio e industria de sus habítantes.?

     La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se
 preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado.
     La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emer-
gencia de los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-lean BONNIN le dio un
contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de
pública. 10 Al referirse a la policía -a la que BONNIN ya le atribuía el sentido de segu-
ridad pública-, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la inquisición política
establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquías
absolurístas." Se había extinguido el uso de policía como ciencia y arte del gobierno en
las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de
administración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado basado en
los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materia-
les provistos por lo público y era propiamente su personificación.
     BONNIN creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Es-
tado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con el
Estado dentro del interés del orden social Y La administración no es un mero instru-
mento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino eje-
cutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues administrar es obrar
directamente. 13
     Con base en estas ideas, Charles-lean BONNIN formuló la primera definición de ad-
ministración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos:
     la administración públicaes la autoridad común que ejecuta las leyesde interés general, que se
     estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administradocon la sociedad, y de la sociedad
     con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesan-
     tes al orden público.l"

     Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por atributos
propiamente estatales como una emanación de lo público, pues el concepto así formulado
la define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña. Dicha adminis-
tración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede explicar a partir del


 9 Anónimo, L'Administration de Sebastien-fosepb de Carualbo et Melo, comte d'Oeryas; marquis de Pombal,
   Ámstecdam, 1786, p. l.
10 Charles-lean Baptiste BoNNIN, Principes d'Admtntstration Publique, chez Renaudiere, Imprímeur-Líbraíre,
   París, 1812 (1808), tres tomos.
11 Charles-]ean BoNNIN, Compendio de los principios de administración, Imprenta de José Palacios, Madrid,
    1834, p. 89.
12 Charles-lean BoNNlN, Prlncipes d'Administration Publique,p. 88.
13 ¡bid" pp. 88 y 89.
14 /bid., p. 91.



                                        I
Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina                     7

 Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un con-
 junto complejo de atributos, el carácter distintivo de la administración pública consiste en
 la capacidad del Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo XVIII se
 proyectó a través del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explayó un pensador, la admi-
 nistración propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y administrativa, porque
 éstas protegen al derecho que es turbado, en tanto que "aquélla Busca y realiza lo útil"."
      El objeto de la administración pública consiste en facilitar el desarrollo libre y per-
 fecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento está condicionado por
el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo público el
continente sustancial de la vida asociada. Lorenz VaN STEIN afirmaba que la prosperidad de
la singularidad humana depende directamente del "subsidio" que le ofrece la colectivi-
dad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana." Ese sub-
sidio es la materia prima con que trabaja la administración, pública por antonomasia.
      Resulta evidente que la administración pública es un fenómeno diferenciado dentro
del más complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba clara-
mente de la Constitución, la política, la justicia y la administración privada. Por adminis-
tración se entendía una "expresión opuesta a la Constitución o a la ley, dado que designa
la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposición al orden
público y jurídico general y permanente"." Esto explica por qué la Constitución deter-
mina la forma de gobierno, en tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitución plantea los
principios de la representación nacional, la administración convoca a las elecciones.
      Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de ]ean-]acques ROUSSEAU
acerca de la oposición psicológica entre voluntad y acción, así como a Lorenz VaN STEIN,
que en ella fundamenta su concepto de administración. En realidad la ley y la administra-
ción se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, así como el orden ge-
n'eral y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración,
la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple aplicación de la ley."
      Pero, como lo afirma BLUNTSCHI1, "la administración se opone también a la política;
ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla la actividad deta-
llada inferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra de los funcionarios téc-
nicos''.'? El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regula
los detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaración inmediata de este
autor: tal oposición es naturalmente muy elástica, la política es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administración y en realidad muchos actos administrativos toman un carác-
ter político, por su importancia general. 20 Así, los actos administrativos también reclaman
la atención del estadista.


15 M. BWNTSCHU, La Politique, Líbraire Guillaumin, París, 1879, p. 301.
16 Lorenz VON STElN,La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tlpografico-Edítríce, Thrín, 1897,
   p.37.
17 M. BWNTSCHU, Derechopúblico untoersal.]. Góngoraltnpresor, Madrid, s. f. (1876), dos tomos, t. Il, p.247.
18 lbid., p:248.
19 iu«. p. 247.
20 lbid., p. 248.
8                   PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIADE LAADMINISTRACIÓN PÚBliCA...


      Finalmente, ante la administración del Estado existe también una administración de
la Iglesia, otra del culto y una más de las organizaciones privadas. Por tanto, debe "oponer-
se la administración privada a la pública", pues "la administración pública se basa en el de-
recho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho privado
y se deja al arbitrio de los partículares"." La administración privada se considera como
un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber
hacia el Estado. De la administración pública se encargan funcionarios; de la privada, los
particulares.
      Hasta aquí hemos delineado el curso tomado por la voz administración, la manera
en que se definió como una categoría singular, por qué adquirió el calificativo trascenden-
tal de pública y qué es lo administrativo. Pero aún no explicamos cómo se diferenció de
otras materias inherentes al Estado, de qué manera se delineó un centro conceptual que
facilitó la recreación perpetua de límites disciplinarios necesariamente mutantes, cuándo
ocurrió semejante suceso y dónde tuvo lugar.


En el principio era el caos: emergencia indiferenciada
de las ciencias camerales
Antes de la diferenciación de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segunda
mitad del siglo XVIII, ese fenómeno se confundía con otras materias igualmente oscuras e
ignotas. No se podía estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su al-
cance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos. Incluso el
consenso que había entre los pensadores administrativos en torno de la idea general
de ciencias camerales como ciencias del Estado, no existió cuando se referían a cada dis-
ciplina en lo particular. Ocurrió lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada una
corresponde, en relación con desarrollo del Estado.
     Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fácil obser-
var la borrosa línea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces cultivados.
Esto fue evidente en la economía, de la que]ohann Peter LUDEWIG afirmó que se refiere a la
dirección de la corte y del país," en tanto que justus Chrístoph DITHMAR indicó que en-
seña cómo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a la actividad económica
rural y urbana, así como por la consecución de la felicidad temporal." Por su parte, el ca-
rneralista sueco Andreas BERCH propuso una concepción global de la economía, en la cual
fueron comprendidas la economía en sentido estricto, la policía y la cameralística." Más
de dos décadas después (1764), Daniel SCHREBER, siguiendo esta misma versión, afirmó
que la economía comprende los principios de las disciplinas económicas generales y es-


21 Jbid., p. 249.
22 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e l'Assolutismo ledesco,per , típi
   dell'edítore don. Antonio Giufre, Milán. 1968. p. 345.
23 Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL. Tbe Cameralists: Tbe Pioneers ofGerman Scx;ú.lIPo/icy,
   TIte Unlversity of Chicago Press, 1909, p. 226.
24 ¡bid.• p. 338.
Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina   9
 peciales, así como la policía rural y urbana, y también a la cameralística (ciencia financiera
 y tributaria)." Finalmente, Georg ZINCKE comentó que la economía es una ciencia prác-
 tica, con base en la cual se aplican con sabiduría, inteligencia y pericia casi todas las
 ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del
 cuerpo y el espíritu para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera
 superfluo para los casos de necesidad." Subsecuentemente la dividió en economía pú-
 blica y economía privada, pero explicó que la primera no era otra cosa que la ciencia de
 la policía.           .
       Los cameralistas no siempre entendieron la economía de manera unívoca. Algunos,
 como ]ohann Heinrich VaN ]USTI, al hablar de economía de Estado presagiaron el uso de
 la noción de economía política; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la
 economía doméstica hacia la economía más general de! Estado. Sin embargo, la mayoría
 la confundió con la dirección o con e! manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay
 quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas em-
 parentadas con ella, como Wirtschaft o Hausbaltungs. Algunos más germanizaron los vo-
 cablos latinos y hablaron de oceonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidió
 diferenciar a la economía de otras disciplinas afines.
      La cameralística fue uno de los ámbitos del saber mejor definidos. Ésta fue para
 Peter Simon GASSER la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en
 aptitud de servir útilmente a su señor," en tanto que a los ojos de DITHMAR enseñaba
 cómo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante e! buen uso de
 los dominios y las regalías, así como de las prestaciones obligatorias de los súbditos y
 otros fondos públicos; y cómo tales ingresos deben emplearse para la conservación de la
 comunidad." DARJES esgrimió una versión similar; para él, la cameralística es la ciencia
 que enseña la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del
 I?ríncipe, es la ciencia de la dirección razonable de un príncipe." Finalmente, ZINCKE afir-
 maba que la cameralística y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia
cameral y financiera. Se trata de una ciencia práctica destinada a producir, aumentar y
 mantener los medios de vida de un señor y de un Estado mediante un buen manejo
 económico del país, así como una buena administración para el bien del príncipe y del
Estado.'?
      Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralística se en-
 tendía en lo fundamental como una ciencia que producía ingresos financieros al Estado,
según la interpretación de DITHMAR y ZINCKE. DARJES y VaN ]USTI, en contraste, la considera-
ron en el ciclo financiero completo: ingresos, administración y aplicación, si bien VaN
]USTI no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene una versión aun más general. En
suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralística.


 25 lbid.,   p. 333.
26 ¡bid., p.   403.
27  Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA,Op. cit., p.31.
 28 ¡bid., p. 368.
.29 párrafo reprodu~y traducido pdrAlbiollSMAu.,Op.cit., p. 280,
 30 Párrafo reproducido y traducido por Pler;mgelo SCHIERA, op. cit., pp. 405 Y406.
10                    PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA...

 Por lo general se entendía como la administración patrimonial del Estado, como la ad-
 mínístracíón de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado.
      La cameralística tendió a confundirse con las finanzas públicas. Éstas fueron una in-
 novación postrera en el esquema de las ciencias camerales. VaN JUSTI fue quien la separó de
 otras materias y la concibió como disciplina cameral específica. En 1766 publicó Sistema
 de finanzas, su última obra, donde realizó esa destacada labor. Por su parte, Ioseph
 SONNENFELS, el último gran cameralista, propuso tres ciencias camerales: policía, comercio y
 finanzas, y a cada una reservó un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sen-
 tido que le dan VaN JUS"I1 y SONNENFELS es muy similar al que hoy en día tienen, porque
 para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, ade-
 más de su administración.
      La policía tuvo también hondas dificultades conceptuales. DITHMAR opinaba que la
ciencia de la policía enseña cómo mantener el sistema interno y externo del Estado con
buena policía, en función de la felicidad general. La policía era la vida y el alma del Estado."
 Daniel SCHREBER sostenía una versión similar: pensaba que la policía se refiere a la adecua-
da organización de los hombres y los recursos económicos con miras a la consecución de
la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas BERCH afirmaba que a través de la policía,
los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo per-
seguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econó-
mica. 32 En 1752, ZINCKE señalaba que la policía tiene la tarea de dirigir y promover los
medios de vida y la dirección del pueblo." Finalmente, SONNENFELS comentaba que, cuan-
do las decisiones y los proyectos están unidos y se refieren a ciertas máximas derivadas
de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna del
Estado: la ciencia de la polícía.>'
      Con excepción de DITHMAR y ZINCKE, las nociones de policía mencionadas tienen más
relación con el concepto de conservación que con el de desarrollo. Por eso, el verdadero
salto cualitativo ocurrió con la definición de policía formulada por VaN JUSTI en 1756, que
trataremos más adelante.
      Pero existió un campo del saber todavía más nebuloso: se trata de haushaltungskunst,
un concepto alemán que Albion SMALL tradujo al inglés atinadamente como management
-manejo en español para nosotros- y que constituye un ámbito de enorme valor, pero
que no mereció una explicitación relativamente individualizada en tanto ciencia concreta,
tal como la economía, la cameralística o la policía. Sin embargo, su cultivo y desarrollo
como tema del cameralismo fue de gran relevancia. Fue julius Benhard VaN ROHR, uno de
los precursores de las ciencias camerales, quien en el temprano año de 1716 hizo una
de las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explicó que el
"arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia práctica que enseña cómo,
en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cómo conservar y ampliar lo


31 Ibid.,   p. 367.
32 Ibid., p. 338.
33 Párrafo reproducido y traducído por AlbionSw.u., op.ctt.; pp. 251 Y252.
34 lbid.,   p. 505.
Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina                  11

adquirido para la promoción y el mantenimiento de la felicidad temporal"." Aquí su
 proximidad a la categoría de cameralística es evidente. VaN ROHR dividió al manejo en
económica (oeconomíca) de los príncipes yen económica de los particulares. La primera
es la ciencia cameral, de finanzas y de dominios: "consiste en la prudencia para dirigir los
 medios e ingresos propios, así como los del país; en mantener a la comunidad y en au-
 mentar el dinero. y los bienes de los súbdítos'v" Esta parte deí manejo enseña a los
príncipes no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felici-
dad de los súbditos y organizar a la economía. La segunda, por su parte, es "el manejo
doméstico de las personas privadas", y se divide en manejo de la ciudad y del país.>?
     Daniel SCHREBER ofreció una concepción totalmente diversa a la de Van Rohr. En su
opinión, la economía y la cameralística son la base en la que descansa la ciencia general
del manejo (Allgemeíne Haushaltuagswíssenschaft). Es la disciplina mediante la cual se
revela cuáles son los males y las carencias del Estado en relación con la riqueza y el po-
der de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o enfermedad del cuerpo
estatal y de sus diversas partes, v desde su conocimiento se puede definir la patología
y terapia del Estado. En suma: "el manejo es la ciencia que enseña cómo fundar, incre-
mentar y mantener el bienestar de los estados"." Por lo visto, tampoco el manejo logró
unidad de criterio.
     El comercio fue incorporado por SONNENFELS como ciencia cameral independiente.
Todos los cameralistas lo habían tratado con amplitud, incluso los fiscalistas austriacos, de
donde les viene la.fama de "mercantilistas". El propio VaN JUSTI lo consideraba como una
materia que debería impartirse junto con la de policía. Pero como dijimos, fue SONNENFELS
quien consideró por separado al comercio y lo estudió con extraordinaria profundidad
en el segundo volumen de su obra. La idea original de los cameralistas no discrepa mu-
cho del concepto actual, salvo que por comercio se entendía, en cuanto ciencia cameral,
uno de los mecanismos para fortalecer elpoder del Estado y nada más.
     El que en las ciencias camerales no existieran unanimidad ni consenso no es un defec-
to, sino una condición real que propició el debate que condujo a su adecuada dife-
renciación. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como ocurrió fue
porque el diálogo, la crítica y el intercambio de ideas alimentaron tal desarrollo.
     El carácter conceptual caótico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por emi-
nentes pensadores administrativos contemporáneos. Georges LANGROD hablaba del "caos
cameralísta'P? en tanto que Mariano BAENA DEL ALCÁZAR le reconoció el mérito de haber sen-
tado las bases de la individualización del estudio de la administración pública "a pesar de
sus lmprecísíonesv.w



35 Ibid., p.   188.
36 Idem.
37 Idem.
38 PierangeloSCHlERA, op. cü., p. 338. SCHIERA traduce bausbaltungs como direccián:
39 GeorgesLANGROP,. EJpensamientoQdm¡~islratitXJ          no-juridico: L'icisitudes y renacimiento•. Centro de
   Formación y Perfeccionamientode Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
4Q MariaOOBA.l!NAJ>J!l. ~,.~prólOgo~¡enQtnariGlJIlIlRIlRO¡Las ciencias-de la administra(:iOn~eI Estado
     abso!utista.~. M~.1987,            p. xnx
                              !
12                PARTE   1. GESTACIÓN   DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBliCA ...


Diferenciación de lo administrativo:
la ciencia de la policía
 Tal era la situación general de las ciencias camerales cuando comenzó su actividad intelec-
 tual ]ohann Heinrich VaN ]USTI, quien empezó a estudiar la administración pública hacia
 mediados del siglo XVIII. SU labor intelectual se realizó dentro de su estadio más progresivo
y cuando el carácter general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros días, fue
marcado por la asunción de la administración integral de la sociedad, desde los comple-
 jos procesos económicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la adminis-
tración de la justicia, la salud y la religión.
      VaN ]USTI no fue teórico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carác-
ter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una expro-
piación general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propició la expansión
de sus fuerzas interiores y promovió el desarrollo de la nueva sociedad que estaba cons-
truyendo. El signo del Estado es una intervención racional en los procesos económicos, a
los que liberaliza, pero regula con frío cálculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal
de tributación y planificación del gasto público productivo y rentístico; y de suyo es igual-
mente la administración de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata
de un Estado inteligente que aprende y enseña a sus pobladores para convertirlos en ciu-
dadanos más virtuosos, trabajadores más productivos y súbditos más obedientes.
      El motor y la fuerza del Estado es la policía, cuya existencia y función parte de princi-
pios que definen los campos de acción donde se desempeña, y anticipan los resultados
esperables y los obstáculos por vencer. Los principios de la policía se basan en su objeto
mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no con-
siste solamente en la República como tal, así como en cada uno de los miembros que la
componen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por consiguien-
te, "todas sus máximas, pues, deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ella
de las facultades del público, tanto en general como en particular"." El Estado absolutista
antecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del público como semilla primigenia de
su emanación, pero sin concebir otra cosa que súbditos, y aún no alcanza la trascendencia
que obtiene con el peso de la ciudadanía.
      En el siglo XVIII se hacía uso del concepto de máxima de Estado. La palabra máxima
significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar per-
sonas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposición de manifiestos, funda-
mentos y declaraciones, a través de los cuales se razona previamente a su ejecución." Tal
determinación es el resultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra.
Una vez que un gobierno descubre algo útil para su principal objeto, que es el bien del
Estado, debe hacer un uso adecuado de la máxima para alcanzar el fin que se propone.


4J Este pasaje de la obra Economia de Estado (Staats-Wirtscbaft, 1755) de VON JUSTl, fue traducido por Albion
   SMALL, op.cit., p. 372.                                         .
-U Nicolás DONxto, ElhomJ:1re de Estado, npografiaPopular, México, 1904, (res tomos (J.'uomodtGovemo,
   Venecia, 1860), t. Ill, p. 38.
                                  :;
Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina                         13
La prontitud y precisión con la que concibe el fin, así como la vivacidad de penetración
que faciliten el uso de ese bien ofreciéndole la ejecución más fácil y el método menos
complicado, son el fruto que brindan las máximas de Estado como un producto de la
relación entre la penetración yel entendimiento.
     Las máximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimien-
tos, y permiten sacar provecho del pasado en beneficio de lo presente. La máxima de
Estado está basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, en
tanto que el fin del Estado es el bienestar de los súbditos que gobierna, de modo que la
máxima de Estado tiene por propósito este mismo fin.
     VaN ]USTI había previsto en su Economía de Estado que haría una obra exclusiva-
mente destinada al estudio de la policía a fin de distinguir las dos materias. Pero además
de su inquietud en torno de la mutua definición de los campos académicos de la policía y
la economía, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tomó la decisión de po-
ner remedio al problema. Creyó que la policía era todavía una ciencia poco conocida, y
se congratuló de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma
de la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias que
tienen alguna relación con ella." Pensaba que la mayor parte de los errores que se
cometieron al respecto provinieron de haberse confundido la policía con la política.f
VaN ]usTÍ explicaba que en los muchos libros de política que consultó sus materias se con-
fundían con las cosas relativas a la policía. Hay que aclarar que él se refiere a la confusión
entre policey y Staatskunts (la traducción literal de la última significa "arte del Estado"). El
traslado de Staatskunts por "política" se debe a M. E., iniciales del nombre del traductor
francés de quien se ha perdido la identidad." La traducción es correcta, pues VaN ]USTI
entiende la política como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas
y amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacífica de
sus miembros.
     Se debe entonces diferenciar política de policía, pues como lo sentenció VaN ]USTI:
"cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes". En efecto:
     la política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro, y es su
     principal ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos o intentos de las
     potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como también establecer un buen
     orden entre los súbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacialos otros; igualmente
     que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar medidas neo
     cesarias para prevenirlas. Al contrario, el finde la policía es asegurar la felicidad del Estado por
     la sabiduríade sus reglamentos, y aumentarsus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para
     este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tíe-


43 Lorenz VON jusn, Elementos generales de polida, pp. XI.y XII.
44 Nicolas DELAMARE, de nacionalidad francesa,  había proclamado años antes haber fundado el estudio de la
   policía: "nadie hasta ahora se nabíacuiQado de escribir sobre ella, nadie había reunido sus leyes para procurar
   Su 'conocimiento o facílitarsuestudio". Citado por Luis JORDANA DE POZAS, "Los cultivadoresespañoJes. de la
   ciencia de la policía", en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurldico-administraJiv4 ~pañola,
   Instituto de EstUdios de Administración Local, Madrid, 1944, pp•. XI YXII.
45 VONJlí$n¡ÉlémenIs,'Gférawc d(IPolif;e, ya citados.
14                    PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA...


       nen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de
       esta última se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo,
       en ello no es más que un instrumento de la política, y nota las ofensas que no hieren a la
       constitución y al mantenimiento del Estado.w

      Corresponde a la policía potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales
 que, situadas en el seno de la sociedad, incrementan el poderío del Estado y el bienestar
 de la sociedad. La política, por su parte, está interesada en las medidas necesarias para de-
fender al Estado de las agresiones externas, o bien, de las conjuraciones interiores. La
 policía es un impulso progresivo que vela por la salud, nutrición y vigor completos del
Estado, en tanto que la política es una fuerza pronta a prevenir las guerras con los Esta-
dos extranjeros o las sediciones intestinas, o activar medidas punitivas contra los mis-
mos. Michel FOUCAULT ha explicado esta distinción de VaN JUS11, con el argumento de que
la política asume una tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de sus ene-
migos, en tanto que la policía se atribuye la función positiva de nutrir, paralelamente, la
vida de los súbditos y la fuerza del Estado."
      Más allá de una distinción tan necesaria, debemos declarar que la separación entre
la policía y la política no implica que sean opuestas,. sino que marchan de la mano." En
tanto que la política crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activación de
la policía, ésta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que posibili-
tan la acción de la política. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el propósito
común de velar por la existencia y progresión del Estado absolutista.
      La policía tiene una función singular: su objeto es afirmar y aumentar el poderío inte-
rior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este poder con-
siste no solamente en la República como unidad y en cada uno de los miembros que la
componen singularmente, sino también en las facultades y los talentos de todos ellos,
la policía se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para la felicidad pública." El
poderío del Estado no puede obtenerse sino a través del conocimiento que tiene de las
diferentes ventajas que se pueden obtener. Así, VaN JUSTI indica: "La ciencia de la policía
consiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en
afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que
la componen."50
      Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular la
prosperidad de la sociedad. FOUCAULT comentó que según VaN JUS11 la policía es lo que
capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo. Por un lado,


46 VON JUSTI,   Elementos generales de policia, pp. XI YXII.
47   Michel   FOUCAULT,   "Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder y la razón de Estado", en
   Revista Siempre, sobretiro cultural, 27 de octubre de 1982, p. IX.
48 No estádemás alertar sobre él equívoco de observar aquí un símil de la dicotomía entre política Ye/loUda,
   tal como ha sido planteadoentte la poUtica y la admínísrraeíéñ ea los siglos XIX y XX, que trataremos pági-
     nas adelante.
49 VON jusn, EJementosgenerales depoltcfa,p. XII.
50 ldem.
,
               Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina               15
la policía debe mantener felices a los súbditos, concebida la felicidad como supervi-
vencia, vida y bienestar; esto

             Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno del gobierno, o ra-
        cionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos,
        de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado.t!

      He aquí no sólo la causa existencial de la policía, sino su legítímacíón científica,
 pues la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituye
su motivo y su función como una ciencia social.
      Mas no basta la distinción entre policía y política, y VaN ]USTI se propone diferenciar a
la primera de la hacienda, materia con la que según él, muchos autores la confunden.
Ciertamente ambas están muy relacionadas: la policía es el fundamento y la base de la cien-
cia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qué punto puede incrementarla sin
vejación del público. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la policía trabaja para con-
servar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabiduría de sus reglamentos, en tanto
que la hacienda se ocupa por descubrir los medios empleados del modo más ventajoso
para subvenir los gastos en los tiempos de necesidad o en la ocasión oportuna. Como el
caso de la política, la versión francesa se refiere a las finanzas y de aquí Antonio Francisco
PUiG y GELABERT la trasladó como hacienda. VaN ]USTI se refiere a la cameralística o cien-
cia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenschaft). La policía es una potencia activa
orientada a contribuir para el fin de toda República, que es el bien de toda la sociedad, y
en ello está lo "que hace propiamente su eficiencia". Para esto se compromete un uso
sagaz e inteligente de los fondos públicos y su prudente utilización en beneficio de la
República; este es el fundamento de la economía y la hacienda, en tanto que el objeto de
la policía es afirmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera proporcional
respecto de sus vecinos. Así, mientras la.hacienda debe manejar los fondos para costear
las acciones de los responsables del Estado y la policía, esto último debe tender a incre-
mentar y conservar los fondos públicos hasta donde la constitución interior del Estado
lo permita.
     Existe, asimismo, una confusión entre policía y economía. VaN ]USTI censura a
Georg ZINCKE, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de la
policía a partir de los correspondientes a la economía, aun cuando la primera tiene mayor
extensión. Ocurrió igual con el canciller Christian WOLFF, quien confundió policía con
moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de policía.
     Además, no le bastó haber sido tan preciso en la distinción entre policía y política,
así como entre economía y hacienda, VaN ]USTI distingue las obras de policía equívocas,
erráticas, insuficientes e incompletas, de la única que es cierta, sistemática y plena: la
suya. Esto, aunque en aparierkia constituye una ausencia de modestia, una mera vani-
dad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribió la obra de



51   Michel FQUCtMJ'. op-. cu; Ypp. cit.
16                    PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...

 BOTERS, en tanto que en el XVII las de SCHRAMMENS y REIKINGER, de las cuales no hace jui-
 cio. Pero sí lo hace cuando trata los libros de policía del siglo XVIII, de los que opina que
 dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asístemáticos, en su lista están
 los trabajos de BETTER y LANGEMAKY
       Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la
 policía con otras ciencias se hallarán muy pocos a los que se pueda recurrir para instruirse
 sobre ella. No se ha escrito de policía antes del siglo XVIII, y aunque hay algunos libros
 cuyo título parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan comprendido lo que
significa policía y la han confundido con política. En la lista están el libro de BOTERS inti-
tulado Aviso importante para establecer una buena policía, impreso en Estrasburgo
en 1596; la Policía histórica de SCHRAMMENS, editada en Leipzig en 1605, y la Policía
bíblica de REINKINGS.53
      VaNJUSTI concibe los conceptos administrativos como categorías históricas, pues an-
tes del siglo señalado no se escribió de policía porque ella estaba de incógnita dentro de
un mundo gubernamental indiviso; era un hecho anónimo indiferenciado dentro de otros
fenómenos estatales. La identificación y definición de la policía dentro de los negocios pú-
blicos consistió en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o subordi-
nado a otras materias, tales como la política, la hacienda y la cameralística. Pero el ímpetu
reformista que inundó Alemania durante el siglo XVIII incitó un formidable movimiento de
definición de lo propiamente admínístratívo, a partir del concepto de-policía. Esta catego-
ría sintetizaba la esencia de la idea de administración. La expresión aplicada de esta idea
nació del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organización ad-
ministrativa, cuyos titulares alcanzarían cierto grado de profesionalización administrativa.
Esto impulsó el requerimiento de una formación propiamente administrativa del alto ser-
vicio público en materias de policía, asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economía, así
como la capacitación del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura.
      johann Heínrich VaN JUSTI creó una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicación deja a los funcionarios públicos. Su tarea fue establecer las bases generales,
las categorías abstractas y de índole universal, en su tiempo, para el establecimiento efec-
tivo de la policía. Como explicó, no se debía esperar que él tratara las diferentes especies
de policía que existen en talo cual país, ni que aplicara los principios generales a talo cual
Estado particular.54 Policía, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y la disci-
plina que reinan entre los ciudadanos que integran la República. Los griegos y romanos



52   Las obras de los autores citados por  VON jusn son las siguientes; BOTERo." Auiso importante para establecer
     una buena policia (Grünslicber Berich van Anordung gutter Policey, Estrasburgo, 1596); SCHRAMMENS,
     Policia histórica (Politia bistorica, Leipzig, 1605); J:EINKlNGS, Policía bíblica (Bibliche Policeyy; Anónimo,
     Proyecto de reglamentos para establecer una buena policía (Enwurf einer uiobleigericbteten Policey),
     M. C. D. dé L., Proyecto para establecer una buenapolicia (Obnvfangliche Vorschléige zu Einrichtung,
     1739); Fricdrich LANGEMAK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer oolleommenen Policey,
     Berlín, 1747).              #
53 VON ]US11, op. cit., p. XN.
54 Ibid., p. XVII.
Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina             17

entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son
las bases de las repúblicas. Extendiéndose más, discierne que
          Se'toma en el día esta palabra en dos sentidos diferentes: el uno extendido, el otro limita-
    do; en el primero se comprenden bajo el nombre de policía las leyes y reglamentos que con-
    ciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar su poder, y hacer un buen uso
    de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos, en una palabra, el comercio, la hacienda,
    la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc, atendido que la felici-
    dad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La
    palabra policía, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir
    a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservación del orden y la disciplina,
    los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda y procurarles las cosas que necesitan
    para subsistir.Y                                      

      La idea de VaN ]USTI es clara: el Estado es una institución perfectible, lo mismo que
degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas
y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de un ejercicio especu-
lativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado con pre-
cisión sus potencias, éstas puedan incrementarse de modo tal que sean superiores a las
de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones entre sus propios
habitantes. Pero nos engañamos si pensamos que la policía es un simple repertorio de
técnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo inte-
lectual brota la explicación de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de
sus precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal expli-
cación se refiere a un programa de acción viable, calculado y racional, que actualiza la
fuerza del Estado por medio de la superación de la vida de la sociedad. La policía es una
ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por el camino del adelanto de las condicio-
nes de existencia de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es el
conocimiento que explica el qué del gobierno con base en principios o máximas del Es-
tado; trata también del cómo del gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer
al Estado, hacerlo más poderoso.
     VaN ]USTI definió la policía como una capacidad que desarrolla el Estado para asegu-
rar su felicidad por la sabiduría de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fuerzas y
su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a través de
una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de ingre-
dientes que comprenden el orden económico, la sociedad civil y la administración de ius-
ticia,como grandes apartados temáticos en que se pueden clasificar sus campos más
amplios de actividad.
      Finalmente, una de las diferenciaciones más relevantes hechas por VaN ]USTI, con la
cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consistió en separar a la policía de
la administración de justicia. Su puente es la seguridad interior del Estado, pues la policía
debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan pa-
siones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas falseadas;


55tb/d., pp. ly2.
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TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

  • 2. OMAR GUERRERO OROZCO Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Socia- les de la UNAM, y doctor en Administración Públi- ca por la misma Facultad, actualmente tiene la cate- goría de Profesor Titular C de tiempo com- pleto en dicha Facultad, y es Investigador Nacional Nivel III en el Sistema Nacional de Investigadores. Fue galardonado en 1980 con la medalla Gabino Barreda debido a que obtuvo el máxi- mo promedio en los estudios de posgrado, y con el Premio de Administración Pública 1979. otorgado por el Instituto Nacional de Administración Pública. Es integrante de la Academia Nacional de Ciencias. miembro de número del Colegio Nacional en Ciencias Políticas y Adminis- tración Pública, y forma parte del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Adminis- tración Pública. Ha publicado 15 libros y colaborado en cuatro obras colectivas, además de más de 70 artículos, ensayos, cuadernos e intro- ducciones de libros. Los libros publicados son los siguientes: Teoría administrativa de la Ciencia Política, La administración pública del Estado capitalista, El proceso histórico de la acción gubernamental, Introducción a la administmcion pública, La teoría de la administración pública, Las ciencias de la administración en el Estado absolutista, El Estado y la administración pública en México, La administración pú- blica en el estado de Guerrero, El Estado en la era de la modernización, Historia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Raíces borbónicas del Estado mexicano, La forma- ción profesional de administradores públi- cos en México, La Secretaría de justicia y el Estado de derecho en México, Principios de Administración Pública, El funcionario, el
  • 5. V"l W Teoría administrativa ....J del Estado u o V"l -c u z w u z w OMAR GUERRERO OROZCO o Universidad Nacional Autónoma de México w > Z ::J o ro- x w ro- üXFüRD UNIVERSITY PRESS
  • 6. OXFORD UNIVERSITY PRESS Antonio Caso 142, San Rafael, Delegación Cuauhrérnoc, c.P. 06470, México, D.E Te!.: 5592 4277, Fax: 5705 3738, e-rnail: oxford@oupmex.com.mx Oxford University Press es un departamento de la Universidad de Oxford. Promueve el objetivo de la Universidad relativo a la excelencia en la investigación, erudición )' educación mediante publicaciones en todo el mundo en Oxford México Atenas Auckland Bangkok Buenos Aires Calcuta Caracas Chennai Ciudad del Cabo Dar-es-Salaam Delhi Estambul Florencia Hong Kong Karachi Kuala Lumpur Madrid Melbournc Mumbai Nairobi Nueva York París Santafé de Bogotá Santiago de Chile Sao Paulo Singapur Taipci Tokio Toronto Varsovia Con compañías afiliadas en Berlín Ibadan Área de Derecho y Ciencias Sociales Colección Textos Universitarios en Ciencias Sociales Dirección académica: Lconcl Perczuicto Castro Sponsor editor: María del Carmen del Río Yclrni Edición: Sara Giambruno Roca Producción: Antonio Figueredo Hurtado TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO Todos los derechos reservados © 2000, respecto a la primera edición por Ornar Guerrero Orozco Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse, almacenarse en un sistema de recuperación o transmitirse, en ninguna forma ni por ningún medio, sin la autorización previa y por escrito de Oxford University Press México, S.A. de C.V. Las consultas relativas a la reproducción deben enviarse al Departamento de Permisos y Derechos de Oxford Univcrsiry Press México, S.A. de C.v., al domicilio que se señala en la parte superior de esta página. Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, registro número 723. ISBN 970-613-401-8 Impreso en México Printed in Mexicu 1234567890 0403020100 Esta obra se terminó de imprimir en el mes de mayo del 2000 en Impresora Castillo Hnos., S.A. de c.Y. Fresno No. 7 Col. del Manto 09830, México, D.F. El riraje fue de 2 000 ejemplares.
  • 7. A la memoria del doctor Beauregard Gónzalez Ortiz
  • 8. ... ~ASlf • <:3ro ,QO Pi..,ji(~s AOQUIS., ~f)720 _ fECHA J.f¡<?' .20 ú ) _ ttiG~'¡rJ1e PROCE[)._........,;~~::...-- ~.ECJO $.--,"'-" _ 1I
  • 9. índice de contenido Presentación xi Prólogo xiii Introducción xvii Parte 1 Gestación de la ciencia de la administración pública: una disciplina uninacional 1. Def'mición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 3 Lo administrativo como un fenómeno social diferenciado 4 En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales 8 Diferenciación de lo administrativo: la ciencia de la policía 12 2. La ciencia de la administración: ciencia del interés público 21 De una ciencia para los súbditos a una ciencia de los ciudadanos 21 Origen de la ciencia de la administración pública 24 El público moderno 28 Emergencia del público 29 Configuración del interés público 31 Las leyes administrativas 35 Objeto de la ciencia de la administración pública 36 3. El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administración pública 41 Bienestar social como legitimidad disciplinaria y ciencia de la administración pública 41 La ciencia de la administración pública como una cruzada republicana 45 Difusión de la ciencia de la administración pública 50 Parte 2 Desarrollo de la ciencia de la administración pública como ciencia internacional 4. UnlversaUzación de la ciencia de la administración públial 65 La ciencia de la administración pública, ciencia deI Estado 65 Cambiar para pefSicstir 73
  • 10. viii TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO La administración pública en la cultura anglosajona 73 La administración pública en los países socialistas 77 La administración pública en movimiento 85 5. La administración social 91 Configuración 91 Teoría de la acción social positiva y directa del Estado 100 6. Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 111 El Estado 112 La política 118 Gobierno y administración 118 Dicotomía política-administración 122 Interdependencia entre la política y la administración 133 Policy 137 7. La gerencia pública 145 La gerencia en administración pública 145 El influjo temprano de los negocios privados 145 El fenómeno gerencial 147 Concepto de manejo en administración pública 151 Evolución del concepto de manejo 151 El manejo como nexo entrepolicy y ejecución 155 Diversificación conceptual del manejo público 158 El ambiente reinante 159 El manejo público como opción a la administración pública 161 Manejo público y manejo privado 165 8. El concepto de administración pública en el Estado liberal de derecho 171 La administración pública a través del derecho administrativo 173 liberalismo en administración pública 183 Parte 3 La ciencia de la administración pública contemporánea: una ciencia multinacional 9. Teoría de la administración pública contemporánea: el cosmos de la Unión Europea 193 Francia 194 España 202 Alemania 206 Italia 210 10. Teoría de la administración pública contemporánea: el uníversn anglosaj6n 213 Estados Unidos de América 213 El Reino Unido 225
  • 11. Índice de contenido ix 11. Teoría de la administración pública contemporánea: el mundo iberoamericano 231 Algunos países hermanos 231 México 238 Parte 4 Acercamientos sobre la administración pública: multidisciplinas y transdisciplinas 12. Las ciencias de policy 251 Concepto de policy 252 Origen y desarrollo de las ciencias de policy 258 Análisis de policy 262 El ocaso del modelo decisorio racional y el origen del análisis de policy 262 Visualizaciones del análisis de policy 266 Predecisión y posdecísíón 269 Abogacía de policy 273 13. Una visión administrativa transdisciplinaria de la economía neoliberal 277 El antiestatismo 277 El Estado administrativo 277 Una perspectiva antíestatal 279 La opción pública 283 El "hombre hacedor de decisiones" 284 Una imagen espectral de la administración pública 285 El nuevo manejo público 287 El neolíberalísrno administrativo como transdisciplina 292 Parte 5 Agenda de la teoría de la administración pública contemporánea 14. Una administración del público, por el público y para el público 297 El humanismo cívico 298 El Estado como república 303 Persuasión en administración pública 309 Ficción y hermenéutica en el discurso administrativo 309 Dialéctica y retórica como artes de la administración pública 313 Las doctrinas administrativas 318 15. El análisis administrativo 321 El análisis de implementación 321 Terminación administrativa 326 Concepto de terminación 326 Causas y consecuencias de la terminación 332 La administración como ritual público 334 6ibliografía 337 Índice onomástico 355 Útdice anaIitico 361
  • 13. Presentación e onocí al doctor GUERRERO OROZCO a mediados de la década de 1970, cuando era uno de los investigadores jóvenes más destacados de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Más tarde, tuve el honor de ingresar como profesor de carrera en esa misma Facultad, lo que me brindó la ocasión de ampliar mi conocimiento de su persona y de su obra, hoy en día uno de los pilares de la ciencia de la administración pú- blica en México, cuyos libros han sido profusamente leídos en Centro y Sudamérica. Ornar GUERRERO es autor en esta casa editorial desde hace tres lustros, por lo que ahora nos complace ofrecer a nuestros lectores-una nueva obra: Teoría administrativa del Estado, una propuesta para la reflexión de un sistema renovado de administración del Estado en este nuevo siglo. GUEI;UffiRO OROZCO ha sido un autor prolífico, desde estudios especializados a las mo- nografías, y de ahí a la teoría y a la reflexión de la administración pública. La diferencia res- pecto a sus escritos anteriores consiste en que, encontramos ya al investigador con una gran madurez intelectual. Sus reflexiones hacen que nos detengamos en la lectura, pues además de la teoría hay una filosofía de la administración pública. Una obra que invita a la lectura reflexiva. Las dos obras publicadas con anterioridad por esta casa editorial! cons- tituyeron en buena medida el itinerario para llegar a varios de los planteamientos que ahora hace el autor. Son notables un mayor desarrollo de conceptos y nuevas propuestas con sólidos fundamentos. El aparato bibliohemerográfico utilizado por el autor, da cuenta de ello. La propuesta acerca de la internacionalidad de la ciencia de la administración pública se funda en un acucioso estudio de administración pública comparada, un método que ha probado ser sumamente benéfico para las ciencias sociales y el derecho. Amplía los pun- tos de vista hacia otras formas de plantear los problemas y se enriquece con el pensamiento de otros autores en otros países, y en otras épocas. Buena parte de la innovación científica en las ciencias sociales entra por esa puerta. La "agenda de la teoría de la administración pública" es un ejemplo. Sin dejar de analizar las dificultades, propone el cambio a partir del concepto de terminación: "un fino retorno en el proceso de implementación es el inicio de una terminación parcial", nos dice el autor. Ornar GUERRERO nos muestra cómo es posible el diseño de una arquitectura y de me- todologías que permiten analizar a un órgano administrativo interesado a la vez, en la so- ciedad y en ser estable y efectivo para resolver los problemas que le son inherentes. Pero 1 Introducción a la administraci6n pública (1985) y La teoría de la administración pública (1986).
  • 14. TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO como texto de estudio también cumple sus propias funciones. Enseña al alumno la forma de plantear métodos distintos, al tiempo que suministra una información internacional sobre el tema en forma por demás actualizada. En sus propuestas finales es relevante el hilo conductor hacia la estabilidad del sis- tema, pero un sistema que cambie y se transforme sin alterar la "misión pública ritual". Se trata de alimentar al sistema sin perder de vista sus facultades básicas. Que el cam- bio político no signifique necesariamente cambio administrativo, lo que en países como México suele equivaler a la disrupción de los servicios. Un sistema estable y fuerte que constituya un aliciente para participar en él y para su desarrollo y así como el de sus miem- bros, que deberán estar siempre atentos a los cambios. Las burocracias europeas, hoy en día desarrolladas gracias a la Unión Europea, son un ejemplo de lo que se puede lograr en ese sentido. Tengo el placer y el honor de contar con la amistad del doctor GUERRERO, lo cual incre- menta mi satisfacción de ser testigo de la publicación de una de esas escasas obras en cada especialidad que constituyen un hito y sin duda, por su importancia, será ampliamente comentada por los especialistas en la materia, por lo que sólo me resta desearle aún mayor éxito editorial que el de sus obras precedentes. Doctor LEoNEI. PEREZNIETO CASTRO Director Académico del Área de Derecho y Ciencias Sociales
  • 15. Prólogo ara cualquier estudioso mexicano de la administración pública sería un señalado P honor prologar este libro del distinguido investigador Ornar GUERRERO. Sin duda lo es para mí. El doctor GUERRERO se ha convertido en el investigador mexicano más destacado de esta generación de estudiosos de la administración pública. Ha dedicado íntegramente su vida profesional al conocimiento de la teoría de la administración públi- ca y su aplicación en las instituciones estatales. El trabajo que ahora reseñamos es un modelo de investigación en un campo defi- nido. Ornar GUERRERO optó por titularlo Teoría administrativa del Estado. El nombre está cuidadosa y deliberadamente elegido. No se trata de un estudio sobre la teoría de la ad- ministración pública, como algunos podrían pensar. De hecho, estamos frente a un análisis del Estado, esa gran creación de la cultura universal de todos los tiempos, desde un án- gulo administrativo, que incluye, desde luego, lo policial o jurídico, lo público, lo propia- mente administrativo y aun lo gerencial. No será fácil encontrar en español ni en otras lenguas un trabajo analítico tan com- pleto sobre los orígenes y el desenvolvimiento del enfoque administrativo del Estado moderno. Ornar GUERRERO también pudo haber decidido denominar su trabajo Historia ge- neral de las teorías de administración pública, que también habría reflejado fielmente la naturaleza de su obra. Es por tanto una obra imprescindible de consulta y de referencia sobre la materia. Se trata de un trabajo de plena madurez. Representa años de paciente estudio, investigación y lectura, en cuatro o cinco idiomas, y exige del lector, también, un grado de conocimiento previo sobre las ideas administrativas a fin de apreciar la calidad y sutileza de las aportaciones que contiene. Quienes piensen que las ciencias administrativas nacieron en el siglo XIX y se desa- rrollaron en el xx, recibirán una sorpresa en las páginas de la Teoría administrativa del Estado. Descubrirán autores relativamente poco conocidos para el lector común, cuyas ri- quísimas aportaciones desentraña, sustancia y sumariza magistralmente Ornar GUERRERO. Por las páginas del libro vemos desfilar lo mejor del pensamiento de teóricos como Helnrich VaN JÚSTI, del francés Ch. J. P. BONNIN, del también germano Lorenz VaN STEIN, del sudamericano Florentino GONZÁLEZ, del mexicano Luis DE LA ROSA, del español Javier DE BT.JRGOS, entre muchos otros autores de los pasados siglos. Los capitulo~ van.desgranando el. enfoque del autor sobre las diversas concepcio- nes que l~admin~tr.aciónpública ha tenido con el paso del tiempo. El au tor llama focos o cert{r()$ de interés a1os.acefl:;ami~ptos que la teoría de la administración pública ha tenido con distintas categorías conceptuales. Destina algunos capítulos a analizar la cate"
  • 16. xiv TEORÍA ADMINISTRKDVA DEL ESTADO goría conceptual que denomina primigenia sobre la que descansaron los estudios de administración pública, que no es otra cosa que el Estado mismo. En otro tiempo, dice el autor, fue la política la categoría que explicaba la necesidad de un estudio sistemático de la administración pública. En las postrimerías del siglo XiX y durante el siglo xx apa- recíeronenfoques que el distinguido investigador llama emergentes, también como cate- gorías conceptuales que impulsaron el estudio de la administración pública. Se analizan dos de estas nuevas formulaciones en los capítulos finales de la segunda parte. La primera se refiere a una noción designada por una palabra anglosajona que no es fácil traducir al español: policy, El vocablo policy y su plural policies pueden significar en español política(s), cnterio(s), directriz(ces), estrategia(s) y tal vez otras más. Este concepto fue aclarándose poco a poco y hoy en día se ha hecho moneda de uso corriente entre los estudiosos de la materia, quienes se refieren a él llamándole políticas públicas. Ornar GUERRERO pone de relieve que el surgimiento de esta categoría tuvo su origen en Estados Unidos de América. El entonces profesor Woodrow WILSON, futuro presidente de ese país, ya hacía uso de él en alguno de sus famosos artículos. Sin embargo, sostiene el autor con erudición, son los politólogos y no los administrativistas "quienes convierten a esa noción en una categoría científica y fundan a las ciencias de policy", Más recientemente aparecieron otras categorías conceptuales. Una de ellas, el ma- nejo equivalente al vocablo inglés management, se transforma, en la acertada opinión del autor, en eje analítico de las ciencias administrativas. Ornar GUERRERO hace una descripción nítida de la influencia del manejo empresarial en la administración del Estado y su transfor- mación en manejo público aunque no lo llama de ese modo. Resultado de ese análisis es, entre otras, esta afirmación: "En Estados Unidos de América ya no quedan dudas acerca de que el titular del Ejecutivo es director general, aunque su Constitución política no men- cione la voz management ni se refiera a la de public administration ." GUERRERO aborda con sabiduría un tema que constituye una asignatura pendiente en el continente europeo y cuya discusión continúa. Es la dicotomía que plantea la administración pública tradicional europea, dominada por el enfoque jurídico, propio del derecho administrativo, y por otro lado la nueva concepción de la administración pública originada en el mundo anglosajón durante las últimas épocas. Esta última consiste, como se sabe, en un cuerpo multidiscipli- nario que se alimenta de la sociología, pero en especial de las ciencias de la conducta, de las técnicas instrumentales de la microeconomía, del manejo privado y de las nuevas técni- cas de la computación, la informática y la comunicación. Se trata del denominado nuevo manejo público (new public management). Sostiene GUERRERO con optimismo que las contribuciones de Georges LANGROD -que sin duda son de la mayor relevancia en el pensamiento francés-e- han cooperado para reconciliar la postura de los publicistas europeos, en especial los administrativistas, con la tendencia del nuevo manejo público. Éste encuentra a su principal difusor en París, don- de asienta sus reales la oficina general de la OCDE. Ornar GUERRERO afirma, expresando más un deseo que una cabal realidad, lo siguiente: "Hoy en día existe una conciencia del valor histórico del derecho administrativo y de su contribución universal al estudio de la administración pública;' pero también se sabe que ha' cumplido Stl papel histórico y que corresponde a la ciencia de' la admmistraCión pública resrableéer'sús bases a partir del ideario de BONNIN." ,.
  • 17. Prólogo xv En la parte final de esta obra tan erudita el autor analiza la influencia de las políticas económicas llamadas neoliberales o ultraliberales sobre la administración pública. Con toda razón señala que muchas de las ideas administrativas en boga tienen su origen no en e! pensamiento. de los propios admínístratívístas, sino en e! de "esa escuela conser- vadora de la economía". El autor hace una afirmación categórica y definitiva, y señala que estas nuevas ideas constituyen "un proyecto transdisciplinario con e! cual la economía neoliberal pretende tomar e! lugar de la ciencia de la administración pública como estu- dio de la administración pública misma", Ornar GUERRERO demuestra en páginas brillantes cómo esta concepción de la administración pública, exclusivamente orientada por las fuerzas del mercado, carece de futuro científico y social. Es alentador que e! autor, al final de su enciclopédica obra, señale que el énfasis debe ponerse no en los medios, sino en los fines y resultados de! ejercicio administrativo. Ade- más, sostiene que la ejecución, es decir, la implementación, constituye la veta más generosa de la reoríentacíón del análisis administrativo. En sus ideas terminales Ornar GUERRERO regresa a los valores sociales como medida contra la cual debe juzgarse el éxito de una administración. Ésta es la obra de un pensador que, desde la cima de su erudición y cultura admi- nistrativa, pone en manos del lector e! panorama completo de la evolución de las ideas administrativas a lo largo de varios siglos y en distintas partes del mundo. Sin duda, Ornar GUERRERO seguirá investigando y publicando para beneficio de los estudiosos de habla hispana; pero difícilmente podemos esperar una obra de esta envergadura, de tan gran aliento y profundidad, como la que hoy tenemos entre manos. IGNACIO PICHARDO Presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas La Haya, Países Bajos, noviembre de 1999.
  • 19. Introducción ste libro comienza con una frase feliz, en la cual Dwight WALDO, una de las figuras E cimeras del pensamiento administrativo público de la segunda mitad del siglo xx, ha declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no es Estado. Esta frase viene a colación porque hoy en día, cuando comienza un nuevo milenio, el Estado así conceptuado desde los días de Nicolás MAQUIAVELO ha cumplido más de 400 años de vida, y su vigor es tal que parece que seguirá lleno de salud durante los siglos venideros. Ade- más, la sentencia formulada por WALDO es muy oportuna, porque de antaño existen ver- siones del estudio de la administración pública sin el Estado,' y en la actualidad han proliferado enfoques económicos de esa administración pública con bases empresaria- les privadas que marginan al Estado, tal como es visible en el nuevo manejo público (new public management). La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han desarrollado dos fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y el cambio. La primera ha conser- vado su identidad, pues de tal modo ahora sería algo diverso de lo estudiado sucesiva- mente por MAQUIAVELO y WAI.DO, así como por Tomás HOBBES, Juan Jacobo ROUSSEAU y Max WEBER; el cambio, por su parte, propició los comienzos y las terminaciones que engen- draron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su transformación. La materia prima del Estado es la política y la administración. En el ancho mundo del Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del público, se .congregan una variedad de ciencias sociales y políticas que lo visualizan a través del color peculiar de su cristal. Tiene aquí su lugar la administración pública, cuyo cultivo científico entraña a la teoría administrativa del Estado o, lo que es lo mismo, el punto de vista ad- ministrativo del Estado. La administración del Estado, pues tal es un sinónimo de administración pública por cuanto el Estado personifica a 10 público, ha sido el terreno abonado y cultivado por una sucesión de estudiosos cuya labor se inicia a principios del siglo XIX, y continúa en nuestros días. Ciertamente, el Estado y su admínlstración se estudiaban desde el siglo XVIII, 1 El mejor ejemplo de esta postura epistemológica lo representó Juan Ignacio JIMÉNEZ NIETO, autor de tres obras muy cons""ltadas ,en la década de 1970: Poluica y administración (Tecnós, Madrid, 1970); Teoria general r4 J",afl",#nistr4~oe<;E),óS, Madrid, 1975); Ieoria administrativa del gc#erno (Tecnós, Ma- drid, 1978).
  • 20. xvill TEORÍA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO peto entonces la etapa estatal vigente respondía al absolutismo y a un mundo político habitado por súbditos. En aquella época la administración se llamabapolida, en tanto que lo público estaba ausente en materia y espíritu. Fue con la Revolución francesa cuando el súbdito se convirtió en ciudadano y, de tal modo, como mandante, hace de la adminis- tracíón no sólo a su mandatario, sino la forma de servirse a sí mismo como un pueblo titu- lar de la soberanía. Desde esa época el público queda personificado en una organización estatal sometida a la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, en un Esta- do supeditado a la voluntad general del pueblo. Estado sin público, por tanto, constituye una aberración pues refiere propiamente un despotismo carente de libertades y de vida cívica. Público sin Estado entraña la au- sencia de la unidad organizativa indispensable para que un pueblo alcance su destino. Esta obra tiene como objeto, pues, auscultar a quienes a lo largo de la existencia de este suceso de publicidad estatal han estudiado y estudian a la administración pública. Ellos constituyen, propiamente, los protagonistas de la teoría administrativa del Estado concebida, al mismo tiempo, como un proceso científico y una institución social. Es de este modo como hacemos honor al padre de la moderna ciencia de la administración públi- ca, Charles-lean BONNIN, quien desde 1812 se propuso destacar que los afluentes mediato e inmediato de la administración pública son la sociedad y el gobierno, pero que más allá se tenía que señalar el objeto de su institución dentro de la organización del Estado: "me he consagrado particularmente a demostrar que la administración pública es el prin- cipio de todo orden en el Estado"? 11 Este libro pretende destacar la relevancia teórica de la administración pública en tres sen- tidos. En primer lugar, la tratamos como un conocimiento acumulado desde antaño. Todavía a finales de la década de 1940, Robert MERTON reconoció que la sociología sufría la carencia de capacidad acumulativa de conocimiento por parte de sus cultivadores y que las aportaciones de fundadores del calibre de COMTE o SPENCER no sólo eran diversas, sino hasta antagónicas. En contraste con la sociología, la ciencia de la administración pública es acumulativa y existen más puentes de entendimiento entre sus fundadores que pun- tos de divergencias. Por este motivo nosotros, dedicados a mostrar una panorámica del estado del arte en la actualidad, no renunciamos a trazar el desarrollo de la ciencia de la administración pública desde sus orígenes. En segundo lugar, aquí trascendemos algunas de las estrategias expositivas con- temporáneas, dedicadas a circunscribir el estudio de la administración públíca a su puro diseño organizativo y a su mera ingeniería de operación. Alejándonos de las prácticas limi- tadas a las funciones manifiestas de la administración pública expresadas en los esbozos prescriptivos para la mejoría, la eficiencia, la economía o la efectividad, nos situamos más ~ Charles-)eanBoNNIN,PrinCipes d'administration publique, chez Renaudlete Imprimeut-Llbraire, Parísi'1812 (1808), tres tomos, t. 1, p. XXXllI.
  • 21. Introducción xix bien en el contexto de su vida oculta a los ojos meramente técnicos. De manera similar a la paráfrasis de las ceremonias de los indios hopi para atraer el agua de los cielos, no nos ocupa que llueva, como a los meteorólogos, sino la función latente que refuerza la inte- gración social del grupo.' MERTON advertía sobre el hecho de que los sociólogos se ocuparan solamente de las funciones manifiestas, pues de tal modo su trabajo estaría fijado por hombres prácticos, como los industriales o los líderes sindicales, y no por los problemas teóricos de la discipli- na. Atendiendo sólo las funciones manifiestas, el sociólogo observaba como problema clave si una actividad o una institución alcanzaba sus objetivos, de modo que su trabajo científi- co se restringía a la práctica del registro de una norma de conducta que le es familiar." Su labor, en suma, era meramente la de estimar la implementabilidad de esa actividad u or- ganización. Tal es hoy en día la labor de muchos estudiosos de la administración pública, cuyo empleo está regido por finalidades prácticas que resuenan en voces como la eco- nomía o la eficiencia, y realizan más la labor de ingenieros que de científicos. El desarrollo disciplinario más prometedor se orienta hacia la exploración de las fun- ciones latentes, las cuales no interesan al ingeniero administrador, sino al científico' que escudriña territorios ignotos y, de manera similar al pensador político alemán Arnold CLAPMAR, activo en el siglo XVII, que indagaba en el mundo subterráneo de las arcanas de dominación, aquél penetra en las fronteras de lo que no está expuesto a la simple vista, a fin de develar sus misterios. Finalmente, queremos señalar que la realidad administrativa no sólo está integrada por las prácticas, sino también por los valores. Tal como lo advirtió Wallace SAYRE hace medio siglo, la expresión administración pública entraña asimismo un valor enaltecido, y el acento que desde entonces se pone sobre el público -que él advierte haber enfatizado deliberadamente al escribirlo en cursivas- se debía al rescate de la administración desde la estrechez gerencial de los procedimientos y al habérsele reubicado en el seno de la policy> De tal modo fue que el hombre administrativo se trasladó desde su condición de mero ente reactivo a los imperativos técnicos gerenciales, hacia la perspectiva de la con- ducta humana dentro de la acción cooperatíva. De tal modo se refuerza la idea de que la práctica no se debe deslindar de los valores, así corno los valores no deben divorciarse de la práctica, con lo que se establece con fir- meza no sólo que el estudio y la acción son inseparables, sino el que en una sociedad democrática la administración, por cuanto pública, es ineludiblemente responsable ante el pueblo del que emana, y que está sujeta a la rendición de cuentas (accountabiluyys Como corolario, SAYRE sentenció que el estudio de la administración pública se elevaba más allá de ser una ciencia, para significar también una teoría del gobierno que el pue- blo se ha dado a sí mismo. 3 Roben MEItToN.1e<>ria y estruehlrasociales, Fondo de Cultura EconQffiica, México,1972, p¡1, 74 Y75. 4 Ibid.; pp. 75Y76. . 5 Wallacc:; S,YlUl, "'{'refl(l.s Qf adc:;cadc:;iJ).. adm~traQ.ve vaJues", en Public M1Jiinistraliqn Rev.f!UJ•• ,01. .Z.·1951, Ik4'i 6 ¡bid., p. 9.
  • 22. xx TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO 111 Este libro constituye la culminación de casi tres décadas de labor docente e investigación de quien escribe estas líneas, en particular como profesor de la asignatura Teoría de la administración pública, impartida en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Uni- versidad Nacional Autónoma de México. De hecho constituye la secuela de dos libros, a los que ahora sustituye, y cuya preparación obedeció a una generosa invitación hecha tiempo atrás por el doctor Leonel Pereznieto Castro. Las obras anteriores ya no serán edi- tadas, pero creo que pervivirán en bibliotecas, en librerías de segunda mano y en las co- lecciones bibliográficas privadas. 7 El lector encontrará aquí a profesantes y pensamientos ya conocidos, pues parte del libro recuperó materiales utilizados en las obras mencionadas. De suyo, Teoría adminis- trativa del Estado es una obra antigua, pues muchos fragmentos de su discurso han sido reconfigurados desde las obras señaladas. Es también un trabajo nuevo porque se ha puesto al día, mudado su formato de exposición e incluidos los progresos actuales del pen- samiento administrativo público. Nuevo aquí es el estudio de la policy en administración pública, y de las ciencias de policy, con el énfasis en los temas de implementación y terminación administrativa, del mismo modo que el examen del manejo público (public management) y del nuevo ma- nejo público (new publie management). Nuevo, igualmente, es el tratamiento de la op- ción pública de cara a nuestra disciplina y de los enfoques de la economía neoclásica sobre la administración pública, así como el temario referente a la persuasión en el análisis de policy; el argumento administrativo y el uso de la hermenéutica. En fin, nuevo es el for- mato del discurso del libro en atención a temas y problemas de interés en la teoría de la administración pública contemporánea. IV Aquí es menester referirnos al uso de los vocablos ingleses policy y management, y el modo que se traducen en la obra. La voz inglesa policy por lo general se vierte indebidamente al español como "polí- tica", pues esta última corresponde, semántica y conceptualmente, al vocablo politics. Una traducción en la cual policy se vierte como "política" genera no sólo notables des- arreglos idiomáticos y semánticos, sino notorios errores conceptuales. En Estados Uni- dos de América y otros países anglófonos se utilizan las palabras politics, policy y policies con significados diversos, y las traducciones al español de la primera y la tercera no cau- san problema: política y policía; pero no la segunda, que no tiene equivalente en nues- tro idioma y obviamente "política" no es la adecuada. Por tanto, optamos por dejar las voces policy y policies en inglés, en atención a sus raíces grecolatinas, propias también del es- pañol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar," 7 Ornar GUERRllRO, lntroduccion a la adminiStración pública,' Haper and Row latinoamericana, México, 1984, y La teorla de la administración pública, Haper and Row Latinoamericana, México, 1987. 8 Ornar CUERRI!RO, "Las PblíticiSpúblicasc6moámbitode concurrendamultidisciplinaria", ReviSta de'Admi- nfstración y Desarrollo, núm. 29, diciembre, 1991, Escuela Superior de Administraci6n Pública, Santafé de Bogotá, pp, 11-33.
  • 23. Introducción xxi La voz implementación se comenzó a utilizar en administración pública hacia prin- cipios de la década de uno, pero el fenómeno que describe ya había sido identificado previamente a través de otras nociones. Algunos autores usaban aplicación de policy o ejecución de policy, en tanto que otros optaron por activación de planes, o subfase de sanción y control. Unos más prefirieron mencionar seguir a través (folloui-tbrougb) o llevar a cabo (carrying-out) las policies. Pero implementación es una categoría más precisa, pues abarca la idea de producir, hacer, llevar a cabo, ejecutar, desempeñar, reali- zar, completar, efectuar, realizar y aproximar. Igualmente, implica llevar a cabo, acabar, cumplir con, dar efecto práctico a algo; o bien, asegurar la realización real por medi- das concretas." Dentro del temario de implementadón es frecuente que se traten temas referentes a la comprensión de los objetivos y la confianza puesta en el departamento, organización o persona identificada con él. Trata con el flujo de recursos financieros pro- cedentes de asignaciones presupuestales o del mercado, y el aparato administrativo necesario para realizar cualquier actividad hacia los resultados. Igualmente, comprende la provisión de los servicios y el cumplimiento de las regulaciones. 10 En español la voz se usa de manera frecuente en los procedimientos de la admi- nistración pública, así como entre los académicos. Incluso Carlos Fuentes la utiliza en su trabajo periodístico. Por otro lado, en el idioma español el vocablo inglés public management ha sido trasladado de diversos modos: gerencia pública, gestión pública, dirección pública y ad- ministración pública; o simplemente deslizado dentro de nuestra lengua como mana- gement público. El autor de estas líneas ha propuesto traducirlo como manejo público, pero es menester explicar que no dejamos de percibir un efecto chocante en la voz ma- nejo, tanto en su escritura como en su sonoridad. Sin embargo, el término así traducido tiene antecedentes dignos de mención que nos estimulan a seguir por este camino. Como muestra ofrecemos un conspicuo botón donde la categoría manejo es central en el uso del concepto de administración pública: "la ciencia administrativa es el conoci- miento de los principios en virtud de los cuales debe arreglarse la acción de las autorida- des a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales que tengan el carácter de públicos" (oo.) "la administración pública es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que tengan el carácter público, ejercida conforme a' las reglas que se hayan establecido para manejarlos"," Sin embargo, en atención al contexto singular del caso dentro del libro, usamos in- distintamente manejo y management, Igualmente, empleamos la voz gerencia como sinónimo. 9 ]effrcy PRESSMAN y Aaron WIl.DAWSKY, Implementation, Berkeley University Prcss, Berkeley, 1979 (1973). 10 Douglas BUNKER, "Policy Sciences Perspectives Implementation Process", en Policy Sciences, núm. 3, 1972, pp. 72 Y 73- ll'Florentino GONZÁLEZ, Blementos de ciencia administrativa, Imprenta de]. A Cualla, Bogotá, 1840, dos tomos, t. 1, p. III¡ p. 1 (hay una edición actual publicada por la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia, en 1994).
  • 24. TEORÍA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO v La obra fue culminada gracias a la colaboración de varias personas, entre ellas el licenciado Jolié Hernández Riwes, amigo y discípulo de los estudios de posgrado; así como mis alum- nos Luis Felipe León, Jorge González García y Rommel Rosas Reyes, quienes contribuyeron decisivamente en la corrección del manuscrito y las pruebas mecanográficas. Un recono- cimiento afectuoso al doctor Leonel Perezníeto Castro por refrendarme la posibilidad de continuar trabajando sobre la teoría administrativa del Estado, promoviendo esta publi- cación ahora en la prestigiada casa editorial Oxford University Press, a cuyos directivos extiendo mi gratitud. Este libro se engalana con la participación del licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, quien hace el Prólogo y a quien rindo tributo de mi amistad. Una expresión final de amor para Rita y Ornar Augusto, fieles compañeros de mis viajes investigativos a través de la teoría administrativa del Estado.
  • 27. Parte 1 Gestación de la ciencia de la administración pública: una disciplina uninacional
  • 29. Definición de lo administrativo: 1 de la pluridisciplina a la unidisciplina ace más de siglo y medio, Florentino GONZÁLEZ explicaba: "La administración pú- H blica es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que tengan el carácter público, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos."! Esta frase constituye una definición que marca los límites conceptuales de un fenómeno social. La expresión fue formulada en Santafé de Bogotá, Colombia, en 1840. Casi cien años después, el estadounidense Leonard WHlTE conceptuó a la "adminis- tración pública como el manejo [management] de hombres y materiales para lograr los propósitos del Estado"? En 1972, varias décadas después de publicada la obra de Leonard WHITE, en Francia Charles DEBBASCH afirmaba que "la administración pública es el apara- to de gestión de los asuntos públicos"." Las tres categorizaciones comparten la idea de lo socialmente común, pues la prime- ra y la tercera se refieren a lo público, en tanto que la segunda menciona al Estado; del mismo modo que la tríada apunta con énfasis al "manejo" (o "gestión") como elemento nodal de cada definición. Empero, la primera y la tercera concepciones dan prioridad a los aspectos externos de la administración pública sobre los intereses sociales, en tanto que la segunda se centra en elementos internos de la gestión, es decir, el modo como se or- ganízan y manejan los seres humanos con miras a lograr los fines del Estado por ellos integrado. Media entre las definiciones un gran periodo de tiempo, pues se generaron en países cuyas culturas cívicas son diversas; además, el desarrollo de la ciencia de la administración pública en cada periodo es muy distinto. Cada uno de ellos muestra ingredientes que han permanecido, así como material de nuevo cuño, pues de otro modo no se podría percibir el carácter mutante del fenómeno social referido: la administración pública. Que existan en las definiciones ingredientes comunes y, al mismo tiempo, materias diversas, quiere decir que entre ellas ha ocurrido un suceso caracterizado tanto por la continuidad como por el cambio. El hecho de que en ellas conviva lo que permanece y lo que se transfor- ma es 10 que hace posible la pervivencia de un fenómeno a lo largo del tiempo, por más de cien años. 1 Florentino GoNZÁLllZ, Biementosd« cieru:ia administrativa, Imprenta de). A.CuaIla, Bogotá, 1840,dos tomos, t. 1, p. 1. ~ Leonarti Wj{rn'~~1f) tht!$M(iyofPublicAdministration,McMj)lan, NuevaYork, 1926, p. 2. 3 Charles Di!BBtSCH, ~itmFe Mmin#trati~: Administration Publique. DalIoz, París. 1989 (1972). p. 1.
  • 30. 4 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBliCA ... Estas definiciones transmiten la energía vital de una disciplina científica que, sin es- tar amenazada de caducidad alguna, se nutre del cambio para fortificar la permanencia de lo esencial. Esta tríada de definiciones de administración pública, en suma, trata de algo que es de suyo diferenciado, disfruta de autonomía conceptual y tiene fronteras recono- cibles dentro de los fenómenos sociales. Ellas se refieren a la administración pública, fe- nómeno que definen y separan a partir de elementos que le son inherentes, en contraste con los propios de otros fenómenos sociales. En el fondo de las tres definiciones, que reflejan tres etapas espaciadas -1840, 1926 Y 1972-, yace la persistencia vital de lo administrativo. Lo administrativo como un fenómeno social diferenciado Las palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no es idéntico ni perpetuo, sino móvil y rnutante. Tal es el caso del vocablo administración, un término que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno. La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio FRONTIN, un funcionario ro- mano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento en el que describía sus labores, que se remonta al año 70 d. c., FRON11N explicó que desem- peñaba una función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración (admi- nistratum) de los acueductos de Roma.' La administración ya reflejaba desde entonces un fenómeno diferenciado, pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funcio- nes públicas estaban confiadas en cargos y no en órganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalización y la contraloría, así como debe- res económicos. Tampoco existía un desarrollo pleno de la separación entre el funcionario y los medios de administración, y persistía un fuerte contenido patrimonial en el desem- peño de las tareas gubernamentales. La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latín, además de Alemania. Sin embargo, administración consistía en una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores públi- cos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tenía aún la altu- ra suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía. Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades adminis- trativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento administrativo conocido como cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual 4 FRONnN, Les Aqueducs dela VilJede Roma, Societéd'edition les Belles Ieetres; Patis, ·1944, p.vl.. Se trata de una edición bilingüe, en francés y latín,
  • 31. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 5 de definición de lo propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo científico autónomo. Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés para la administración pública desde la época de PLATÓN y ARISTÓTELES. Sus obras clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Esta- do y la ciudadanía. Ambos términos: política y politeia, permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organización guberna- mental específica en ella instituida. La cultura románica asimiló a la politeia y la transfor- mó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en español, francés, alemán e inglés, respectivamente. En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Iohann Heinrich VaN JUSTI diferenció policey de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política," y así facilitó la definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschajt) como eje de los estudios administra- tivos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funciona- rios públicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores. Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede constatar en el libro ele Robert VaN MOHL La ciencia de la policía (Die Policey-Wissenschajt, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a imprimirse en 1866).6 Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción, pues ya estaba activo Lorenz VaN SrElN, cuya Teoría de la administración (Die Verwaltungs- Lebre) se había comenzado a publicar en 1864.7 Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración , ya se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa de la obra de VaN JUST!. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que incremen- ta el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros." Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo explicaba en 1786: La administración (...) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad po- lítica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restable- cero Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su pro- 5 El título de la obra en alemán es: ]ohann Heinrich Gottlob VON JUSll, Grtmdsatze der Policey-Wlssenschajt, Gotinga im Verlangs der Vittwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francés como Éléments généraux de poJice, chez Rozet, übraire, roe S. Severin, a la Rofe d'or, 1769, París, y al español como Elementosgenerales de policia (Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Señor, Plaza del Ángel, Barcelona, 1784). 6 Roben VON MOllL fue el último gran Cultivador de la vieja tienda de la policía. Su libro se. tituló en alemán: Die Poltcey-wtssenschajt, Verlang der H. Laupp'fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos. 7 torenz VON STI!lN es el primer tratadista de ciencia dela administración en Alemania. El título de su obra en alemán es: Die VerwaJtungs-Lehre, Ver1ang del"F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volúmenes. 8 LDrenz ION jusn, Éléments Généraux de Police, p. 18. .
  • 32. 6 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA... ducción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las . artes, comercio e industria de sus habítantes.? La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado. La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emer- gencia de los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-lean BONNIN le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública. 10 Al referirse a la policía -a la que BONNIN ya le atribuía el sentido de segu- ridad pública-, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la inquisición política establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquías absolurístas." Se había extinguido el uso de policía como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de administración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materia- les provistos por lo público y era propiamente su personificación. BONNIN creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Es- tado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con el Estado dentro del interés del orden social Y La administración no es un mero instru- mento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino eje- cutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues administrar es obrar directamente. 13 Con base en estas ideas, Charles-lean BONNIN formuló la primera definición de ad- ministración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos: la administración públicaes la autoridad común que ejecuta las leyesde interés general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administradocon la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesan- tes al orden público.l" Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la politeia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales como una emanación de lo público, pues el concepto así formulado la define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña. Dicha adminis- tración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede explicar a partir del 9 Anónimo, L'Administration de Sebastien-fosepb de Carualbo et Melo, comte d'Oeryas; marquis de Pombal, Ámstecdam, 1786, p. l. 10 Charles-lean Baptiste BoNNIN, Principes d'Admtntstration Publique, chez Renaudiere, Imprímeur-Líbraíre, París, 1812 (1808), tres tomos. 11 Charles-]ean BoNNIN, Compendio de los principios de administración, Imprenta de José Palacios, Madrid, 1834, p. 89. 12 Charles-lean BoNNlN, Prlncipes d'Administration Publique,p. 88. 13 ¡bid" pp. 88 y 89. 14 /bid., p. 91. I
  • 33. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 7 Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un con- junto complejo de atributos, el carácter distintivo de la administración pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explayó un pensador, la admi- nistración propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y administrativa, porque éstas protegen al derecho que es turbado, en tanto que "aquélla Busca y realiza lo útil"." El objeto de la administración pública consiste en facilitar el desarrollo libre y per- fecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento está condicionado por el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo público el continente sustancial de la vida asociada. Lorenz VaN STEIN afirmaba que la prosperidad de la singularidad humana depende directamente del "subsidio" que le ofrece la colectivi- dad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana." Ese sub- sidio es la materia prima con que trabaja la administración, pública por antonomasia. Resulta evidente que la administración pública es un fenómeno diferenciado dentro del más complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba clara- mente de la Constitución, la política, la justicia y la administración privada. Por adminis- tración se entendía una "expresión opuesta a la Constitución o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposición al orden público y jurídico general y permanente"." Esto explica por qué la Constitución deter- mina la forma de gobierno, en tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitución plantea los principios de la representación nacional, la administración convoca a las elecciones. Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de ]ean-]acques ROUSSEAU acerca de la oposición psicológica entre voluntad y acción, así como a Lorenz VaN STEIN, que en ella fundamenta su concepto de administración. En realidad la ley y la administra- ción se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, así como el orden ge- n'eral y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple aplicación de la ley." Pero, como lo afirma BLUNTSCHI1, "la administración se opone también a la política; ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla la actividad deta- llada inferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra de los funcionarios téc- nicos''.'? El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regula los detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaración inmediata de este autor: tal oposición es naturalmente muy elástica, la política es incapaz de caminar sin el auxilio de la administración y en realidad muchos actos administrativos toman un carác- ter político, por su importancia general. 20 Así, los actos administrativos también reclaman la atención del estadista. 15 M. BWNTSCHU, La Politique, Líbraire Guillaumin, París, 1879, p. 301. 16 Lorenz VON STElN,La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tlpografico-Edítríce, Thrín, 1897, p.37. 17 M. BWNTSCHU, Derechopúblico untoersal.]. Góngoraltnpresor, Madrid, s. f. (1876), dos tomos, t. Il, p.247. 18 lbid., p:248. 19 iu«. p. 247. 20 lbid., p. 248.
  • 34. 8 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIADE LAADMINISTRACIÓN PÚBliCA... Finalmente, ante la administración del Estado existe también una administración de la Iglesia, otra del culto y una más de las organizaciones privadas. Por tanto, debe "oponer- se la administración privada a la pública", pues "la administración pública se basa en el de- recho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los partículares"." La administración privada se considera como un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan funcionarios; de la privada, los particulares. Hasta aquí hemos delineado el curso tomado por la voz administración, la manera en que se definió como una categoría singular, por qué adquirió el calificativo trascenden- tal de pública y qué es lo administrativo. Pero aún no explicamos cómo se diferenció de otras materias inherentes al Estado, de qué manera se delineó un centro conceptual que facilitó la recreación perpetua de límites disciplinarios necesariamente mutantes, cuándo ocurrió semejante suceso y dónde tuvo lugar. En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales Antes de la diferenciación de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segunda mitad del siglo XVIII, ese fenómeno se confundía con otras materias igualmente oscuras e ignotas. No se podía estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su al- cance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos. Incluso el consenso que había entre los pensadores administrativos en torno de la idea general de ciencias camerales como ciencias del Estado, no existió cuando se referían a cada dis- ciplina en lo particular. Ocurrió lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada una corresponde, en relación con desarrollo del Estado. Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fácil obser- var la borrosa línea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces cultivados. Esto fue evidente en la economía, de la que]ohann Peter LUDEWIG afirmó que se refiere a la dirección de la corte y del país," en tanto que justus Chrístoph DITHMAR indicó que en- seña cómo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a la actividad económica rural y urbana, así como por la consecución de la felicidad temporal." Por su parte, el ca- rneralista sueco Andreas BERCH propuso una concepción global de la economía, en la cual fueron comprendidas la economía en sentido estricto, la policía y la cameralística." Más de dos décadas después (1764), Daniel SCHREBER, siguiendo esta misma versión, afirmó que la economía comprende los principios de las disciplinas económicas generales y es- 21 Jbid., p. 249. 22 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e l'Assolutismo ledesco,per , típi dell'edítore don. Antonio Giufre, Milán. 1968. p. 345. 23 Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL. Tbe Cameralists: Tbe Pioneers ofGerman Scx;ú.lIPo/icy, TIte Unlversity of Chicago Press, 1909, p. 226. 24 ¡bid.• p. 338.
  • 35. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 9 peciales, así como la policía rural y urbana, y también a la cameralística (ciencia financiera y tributaria)." Finalmente, Georg ZINCKE comentó que la economía es una ciencia prác- tica, con base en la cual se aplican con sabiduría, inteligencia y pericia casi todas las ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del cuerpo y el espíritu para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera superfluo para los casos de necesidad." Subsecuentemente la dividió en economía pú- blica y economía privada, pero explicó que la primera no era otra cosa que la ciencia de la policía. . Los cameralistas no siempre entendieron la economía de manera unívoca. Algunos, como ]ohann Heinrich VaN ]USTI, al hablar de economía de Estado presagiaron el uso de la noción de economía política; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la economía doméstica hacia la economía más general de! Estado. Sin embargo, la mayoría la confundió con la dirección o con e! manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas em- parentadas con ella, como Wirtschaft o Hausbaltungs. Algunos más germanizaron los vo- cablos latinos y hablaron de oceonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidió diferenciar a la economía de otras disciplinas afines. La cameralística fue uno de los ámbitos del saber mejor definidos. Ésta fue para Peter Simon GASSER la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en aptitud de servir útilmente a su señor," en tanto que a los ojos de DITHMAR enseñaba cómo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante e! buen uso de los dominios y las regalías, así como de las prestaciones obligatorias de los súbditos y otros fondos públicos; y cómo tales ingresos deben emplearse para la conservación de la comunidad." DARJES esgrimió una versión similar; para él, la cameralística es la ciencia que enseña la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del I?ríncipe, es la ciencia de la dirección razonable de un príncipe." Finalmente, ZINCKE afir- maba que la cameralística y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia cameral y financiera. Se trata de una ciencia práctica destinada a producir, aumentar y mantener los medios de vida de un señor y de un Estado mediante un buen manejo económico del país, así como una buena administración para el bien del príncipe y del Estado.'? Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralística se en- tendía en lo fundamental como una ciencia que producía ingresos financieros al Estado, según la interpretación de DITHMAR y ZINCKE. DARJES y VaN ]USTI, en contraste, la considera- ron en el ciclo financiero completo: ingresos, administración y aplicación, si bien VaN ]USTI no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene una versión aun más general. En suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralística. 25 lbid., p. 333. 26 ¡bid., p. 403. 27 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA,Op. cit., p.31. 28 ¡bid., p. 368. .29 párrafo reprodu~y traducido pdrAlbiollSMAu.,Op.cit., p. 280, 30 Párrafo reproducido y traducido por Pler;mgelo SCHIERA, op. cit., pp. 405 Y406.
  • 36. 10 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA... Por lo general se entendía como la administración patrimonial del Estado, como la ad- mínístracíón de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado. La cameralística tendió a confundirse con las finanzas públicas. Éstas fueron una in- novación postrera en el esquema de las ciencias camerales. VaN JUSTI fue quien la separó de otras materias y la concibió como disciplina cameral específica. En 1766 publicó Sistema de finanzas, su última obra, donde realizó esa destacada labor. Por su parte, Ioseph SONNENFELS, el último gran cameralista, propuso tres ciencias camerales: policía, comercio y finanzas, y a cada una reservó un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sen- tido que le dan VaN JUS"I1 y SONNENFELS es muy similar al que hoy en día tienen, porque para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, ade- más de su administración. La policía tuvo también hondas dificultades conceptuales. DITHMAR opinaba que la ciencia de la policía enseña cómo mantener el sistema interno y externo del Estado con buena policía, en función de la felicidad general. La policía era la vida y el alma del Estado." Daniel SCHREBER sostenía una versión similar: pensaba que la policía se refiere a la adecua- da organización de los hombres y los recursos económicos con miras a la consecución de la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas BERCH afirmaba que a través de la policía, los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo per- seguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econó- mica. 32 En 1752, ZINCKE señalaba que la policía tiene la tarea de dirigir y promover los medios de vida y la dirección del pueblo." Finalmente, SONNENFELS comentaba que, cuan- do las decisiones y los proyectos están unidos y se refieren a ciertas máximas derivadas de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna del Estado: la ciencia de la polícía.>' Con excepción de DITHMAR y ZINCKE, las nociones de policía mencionadas tienen más relación con el concepto de conservación que con el de desarrollo. Por eso, el verdadero salto cualitativo ocurrió con la definición de policía formulada por VaN JUSTI en 1756, que trataremos más adelante. Pero existió un campo del saber todavía más nebuloso: se trata de haushaltungskunst, un concepto alemán que Albion SMALL tradujo al inglés atinadamente como management -manejo en español para nosotros- y que constituye un ámbito de enorme valor, pero que no mereció una explicitación relativamente individualizada en tanto ciencia concreta, tal como la economía, la cameralística o la policía. Sin embargo, su cultivo y desarrollo como tema del cameralismo fue de gran relevancia. Fue julius Benhard VaN ROHR, uno de los precursores de las ciencias camerales, quien en el temprano año de 1716 hizo una de las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explicó que el "arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia práctica que enseña cómo, en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cómo conservar y ampliar lo 31 Ibid., p. 367. 32 Ibid., p. 338. 33 Párrafo reproducido y traducído por AlbionSw.u., op.ctt.; pp. 251 Y252. 34 lbid., p. 505.
  • 37. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 11 adquirido para la promoción y el mantenimiento de la felicidad temporal"." Aquí su proximidad a la categoría de cameralística es evidente. VaN ROHR dividió al manejo en económica (oeconomíca) de los príncipes yen económica de los particulares. La primera es la ciencia cameral, de finanzas y de dominios: "consiste en la prudencia para dirigir los medios e ingresos propios, así como los del país; en mantener a la comunidad y en au- mentar el dinero. y los bienes de los súbdítos'v" Esta parte deí manejo enseña a los príncipes no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felici- dad de los súbditos y organizar a la economía. La segunda, por su parte, es "el manejo doméstico de las personas privadas", y se divide en manejo de la ciudad y del país.>? Daniel SCHREBER ofreció una concepción totalmente diversa a la de Van Rohr. En su opinión, la economía y la cameralística son la base en la que descansa la ciencia general del manejo (Allgemeíne Haushaltuagswíssenschaft). Es la disciplina mediante la cual se revela cuáles son los males y las carencias del Estado en relación con la riqueza y el po- der de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o enfermedad del cuerpo estatal y de sus diversas partes, v desde su conocimiento se puede definir la patología y terapia del Estado. En suma: "el manejo es la ciencia que enseña cómo fundar, incre- mentar y mantener el bienestar de los estados"." Por lo visto, tampoco el manejo logró unidad de criterio. El comercio fue incorporado por SONNENFELS como ciencia cameral independiente. Todos los cameralistas lo habían tratado con amplitud, incluso los fiscalistas austriacos, de donde les viene la.fama de "mercantilistas". El propio VaN JUSTI lo consideraba como una materia que debería impartirse junto con la de policía. Pero como dijimos, fue SONNENFELS quien consideró por separado al comercio y lo estudió con extraordinaria profundidad en el segundo volumen de su obra. La idea original de los cameralistas no discrepa mu- cho del concepto actual, salvo que por comercio se entendía, en cuanto ciencia cameral, uno de los mecanismos para fortalecer elpoder del Estado y nada más. El que en las ciencias camerales no existieran unanimidad ni consenso no es un defec- to, sino una condición real que propició el debate que condujo a su adecuada dife- renciación. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como ocurrió fue porque el diálogo, la crítica y el intercambio de ideas alimentaron tal desarrollo. El carácter conceptual caótico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por emi- nentes pensadores administrativos contemporáneos. Georges LANGROD hablaba del "caos cameralísta'P? en tanto que Mariano BAENA DEL ALCÁZAR le reconoció el mérito de haber sen- tado las bases de la individualización del estudio de la administración pública "a pesar de sus lmprecísíonesv.w 35 Ibid., p. 188. 36 Idem. 37 Idem. 38 PierangeloSCHlERA, op. cü., p. 338. SCHIERA traduce bausbaltungs como direccián: 39 GeorgesLANGROP,. EJpensamientoQdm¡~islratitXJ no-juridico: L'icisitudes y renacimiento•. Centro de Formación y Perfeccionamientode Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12. 4Q MariaOOBA.l!NAJ>J!l. ~,.~prólOgo~¡enQtnariGlJIlIlRIlRO¡Las ciencias-de la administra(:iOn~eI Estado abso!utista.~. M~.1987, p. xnx !
  • 38. 12 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBliCA ... Diferenciación de lo administrativo: la ciencia de la policía Tal era la situación general de las ciencias camerales cuando comenzó su actividad intelec- tual ]ohann Heinrich VaN ]USTI, quien empezó a estudiar la administración pública hacia mediados del siglo XVIII. SU labor intelectual se realizó dentro de su estadio más progresivo y cuando el carácter general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros días, fue marcado por la asunción de la administración integral de la sociedad, desde los comple- jos procesos económicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la adminis- tración de la justicia, la salud y la religión. VaN ]USTI no fue teórico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carác- ter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una expro- piación general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propició la expansión de sus fuerzas interiores y promovió el desarrollo de la nueva sociedad que estaba cons- truyendo. El signo del Estado es una intervención racional en los procesos económicos, a los que liberaliza, pero regula con frío cálculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal de tributación y planificación del gasto público productivo y rentístico; y de suyo es igual- mente la administración de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata de un Estado inteligente que aprende y enseña a sus pobladores para convertirlos en ciu- dadanos más virtuosos, trabajadores más productivos y súbditos más obedientes. El motor y la fuerza del Estado es la policía, cuya existencia y función parte de princi- pios que definen los campos de acción donde se desempeña, y anticipan los resultados esperables y los obstáculos por vencer. Los principios de la policía se basan en su objeto mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no con- siste solamente en la República como tal, así como en cada uno de los miembros que la componen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por consiguien- te, "todas sus máximas, pues, deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ella de las facultades del público, tanto en general como en particular"." El Estado absolutista antecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del público como semilla primigenia de su emanación, pero sin concebir otra cosa que súbditos, y aún no alcanza la trascendencia que obtiene con el peso de la ciudadanía. En el siglo XVIII se hacía uso del concepto de máxima de Estado. La palabra máxima significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar per- sonas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposición de manifiestos, funda- mentos y declaraciones, a través de los cuales se razona previamente a su ejecución." Tal determinación es el resultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra. Una vez que un gobierno descubre algo útil para su principal objeto, que es el bien del Estado, debe hacer un uso adecuado de la máxima para alcanzar el fin que se propone. 4J Este pasaje de la obra Economia de Estado (Staats-Wirtscbaft, 1755) de VON JUSTl, fue traducido por Albion SMALL, op.cit., p. 372. . -U Nicolás DONxto, ElhomJ:1re de Estado, npografiaPopular, México, 1904, (res tomos (J.'uomodtGovemo, Venecia, 1860), t. Ill, p. 38. :;
  • 39. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 13 La prontitud y precisión con la que concibe el fin, así como la vivacidad de penetración que faciliten el uso de ese bien ofreciéndole la ejecución más fácil y el método menos complicado, son el fruto que brindan las máximas de Estado como un producto de la relación entre la penetración yel entendimiento. Las máximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimien- tos, y permiten sacar provecho del pasado en beneficio de lo presente. La máxima de Estado está basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, en tanto que el fin del Estado es el bienestar de los súbditos que gobierna, de modo que la máxima de Estado tiene por propósito este mismo fin. VaN ]USTI había previsto en su Economía de Estado que haría una obra exclusiva- mente destinada al estudio de la policía a fin de distinguir las dos materias. Pero además de su inquietud en torno de la mutua definición de los campos académicos de la policía y la economía, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tomó la decisión de po- ner remedio al problema. Creyó que la policía era todavía una ciencia poco conocida, y se congratuló de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias que tienen alguna relación con ella." Pensaba que la mayor parte de los errores que se cometieron al respecto provinieron de haberse confundido la policía con la política.f VaN ]usTÍ explicaba que en los muchos libros de política que consultó sus materias se con- fundían con las cosas relativas a la policía. Hay que aclarar que él se refiere a la confusión entre policey y Staatskunts (la traducción literal de la última significa "arte del Estado"). El traslado de Staatskunts por "política" se debe a M. E., iniciales del nombre del traductor francés de quien se ha perdido la identidad." La traducción es correcta, pues VaN ]USTI entiende la política como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas y amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacífica de sus miembros. Se debe entonces diferenciar política de policía, pues como lo sentenció VaN ]USTI: "cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes". En efecto: la política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro, y es su principal ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como también establecer un buen orden entre los súbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacialos otros; igualmente que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar medidas neo cesarias para prevenirlas. Al contrario, el finde la policía es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduríade sus reglamentos, y aumentarsus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tíe- 43 Lorenz VON jusn, Elementos generales de polida, pp. XI.y XII. 44 Nicolas DELAMARE, de nacionalidad francesa, había proclamado años antes haber fundado el estudio de la policía: "nadie hasta ahora se nabíacuiQado de escribir sobre ella, nadie había reunido sus leyes para procurar Su 'conocimiento o facílitarsuestudio". Citado por Luis JORDANA DE POZAS, "Los cultivadoresespañoJes. de la ciencia de la policía", en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurldico-administraJiv4 ~pañola, Instituto de EstUdios de Administración Local, Madrid, 1944, pp•. XI YXII. 45 VONJlí$n¡ÉlémenIs,'Gférawc d(IPolif;e, ya citados.
  • 40. 14 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA... nen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta última se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo, en ello no es más que un instrumento de la política, y nota las ofensas que no hieren a la constitución y al mantenimiento del Estado.w Corresponde a la policía potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales que, situadas en el seno de la sociedad, incrementan el poderío del Estado y el bienestar de la sociedad. La política, por su parte, está interesada en las medidas necesarias para de- fender al Estado de las agresiones externas, o bien, de las conjuraciones interiores. La policía es un impulso progresivo que vela por la salud, nutrición y vigor completos del Estado, en tanto que la política es una fuerza pronta a prevenir las guerras con los Esta- dos extranjeros o las sediciones intestinas, o activar medidas punitivas contra los mis- mos. Michel FOUCAULT ha explicado esta distinción de VaN JUS11, con el argumento de que la política asume una tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de sus ene- migos, en tanto que la policía se atribuye la función positiva de nutrir, paralelamente, la vida de los súbditos y la fuerza del Estado." Más allá de una distinción tan necesaria, debemos declarar que la separación entre la policía y la política no implica que sean opuestas,. sino que marchan de la mano." En tanto que la política crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activación de la policía, ésta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que posibili- tan la acción de la política. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el propósito común de velar por la existencia y progresión del Estado absolutista. La policía tiene una función singular: su objeto es afirmar y aumentar el poderío inte- rior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este poder con- siste no solamente en la República como unidad y en cada uno de los miembros que la componen singularmente, sino también en las facultades y los talentos de todos ellos, la policía se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para la felicidad pública." El poderío del Estado no puede obtenerse sino a través del conocimiento que tiene de las diferentes ventajas que se pueden obtener. Así, VaN JUSTI indica: "La ciencia de la policía consiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen."50 Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular la prosperidad de la sociedad. FOUCAULT comentó que según VaN JUS11 la policía es lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo. Por un lado, 46 VON JUSTI, Elementos generales de policia, pp. XI YXII. 47 Michel FOUCAULT, "Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder y la razón de Estado", en Revista Siempre, sobretiro cultural, 27 de octubre de 1982, p. IX. 48 No estádemás alertar sobre él equívoco de observar aquí un símil de la dicotomía entre política Ye/loUda, tal como ha sido planteadoentte la poUtica y la admínísrraeíéñ ea los siglos XIX y XX, que trataremos pági- nas adelante. 49 VON jusn, EJementosgenerales depoltcfa,p. XII. 50 ldem.
  • 41. , Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 15 la policía debe mantener felices a los súbditos, concebida la felicidad como supervi- vencia, vida y bienestar; esto Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno del gobierno, o ra- cionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos, de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado.t! He aquí no sólo la causa existencial de la policía, sino su legítímacíón científica, pues la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituye su motivo y su función como una ciencia social. Mas no basta la distinción entre policía y política, y VaN ]USTI se propone diferenciar a la primera de la hacienda, materia con la que según él, muchos autores la confunden. Ciertamente ambas están muy relacionadas: la policía es el fundamento y la base de la cien- cia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qué punto puede incrementarla sin vejación del público. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la policía trabaja para con- servar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabiduría de sus reglamentos, en tanto que la hacienda se ocupa por descubrir los medios empleados del modo más ventajoso para subvenir los gastos en los tiempos de necesidad o en la ocasión oportuna. Como el caso de la política, la versión francesa se refiere a las finanzas y de aquí Antonio Francisco PUiG y GELABERT la trasladó como hacienda. VaN ]USTI se refiere a la cameralística o cien- cia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenschaft). La policía es una potencia activa orientada a contribuir para el fin de toda República, que es el bien de toda la sociedad, y en ello está lo "que hace propiamente su eficiencia". Para esto se compromete un uso sagaz e inteligente de los fondos públicos y su prudente utilización en beneficio de la República; este es el fundamento de la economía y la hacienda, en tanto que el objeto de la policía es afirmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera proporcional respecto de sus vecinos. Así, mientras la.hacienda debe manejar los fondos para costear las acciones de los responsables del Estado y la policía, esto último debe tender a incre- mentar y conservar los fondos públicos hasta donde la constitución interior del Estado lo permita. Existe, asimismo, una confusión entre policía y economía. VaN ]USTI censura a Georg ZINCKE, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de la policía a partir de los correspondientes a la economía, aun cuando la primera tiene mayor extensión. Ocurrió igual con el canciller Christian WOLFF, quien confundió policía con moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de policía. Además, no le bastó haber sido tan preciso en la distinción entre policía y política, así como entre economía y hacienda, VaN ]USTI distingue las obras de policía equívocas, erráticas, insuficientes e incompletas, de la única que es cierta, sistemática y plena: la suya. Esto, aunque en aparierkia constituye una ausencia de modestia, una mera vani- dad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribió la obra de 51 Michel FQUCtMJ'. op-. cu; Ypp. cit.
  • 42. 16 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA... BOTERS, en tanto que en el XVII las de SCHRAMMENS y REIKINGER, de las cuales no hace jui- cio. Pero sí lo hace cuando trata los libros de policía del siglo XVIII, de los que opina que dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asístemáticos, en su lista están los trabajos de BETTER y LANGEMAKY Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la policía con otras ciencias se hallarán muy pocos a los que se pueda recurrir para instruirse sobre ella. No se ha escrito de policía antes del siglo XVIII, y aunque hay algunos libros cuyo título parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan comprendido lo que significa policía y la han confundido con política. En la lista están el libro de BOTERS inti- tulado Aviso importante para establecer una buena policía, impreso en Estrasburgo en 1596; la Policía histórica de SCHRAMMENS, editada en Leipzig en 1605, y la Policía bíblica de REINKINGS.53 VaNJUSTI concibe los conceptos administrativos como categorías históricas, pues an- tes del siglo señalado no se escribió de policía porque ella estaba de incógnita dentro de un mundo gubernamental indiviso; era un hecho anónimo indiferenciado dentro de otros fenómenos estatales. La identificación y definición de la policía dentro de los negocios pú- blicos consistió en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o subordi- nado a otras materias, tales como la política, la hacienda y la cameralística. Pero el ímpetu reformista que inundó Alemania durante el siglo XVIII incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente admínístratívo, a partir del concepto de-policía. Esta catego- ría sintetizaba la esencia de la idea de administración. La expresión aplicada de esta idea nació del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organización ad- ministrativa, cuyos titulares alcanzarían cierto grado de profesionalización administrativa. Esto impulsó el requerimiento de una formación propiamente administrativa del alto ser- vicio público en materias de policía, asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economía, así como la capacitación del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura. johann Heínrich VaN JUSTI creó una ciencia fundada en principios generales, cuya aplicación deja a los funcionarios públicos. Su tarea fue establecer las bases generales, las categorías abstractas y de índole universal, en su tiempo, para el establecimiento efec- tivo de la policía. Como explicó, no se debía esperar que él tratara las diferentes especies de policía que existen en talo cual país, ni que aplicara los principios generales a talo cual Estado particular.54 Policía, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y la disci- plina que reinan entre los ciudadanos que integran la República. Los griegos y romanos 52 Las obras de los autores citados por VON jusn son las siguientes; BOTERo." Auiso importante para establecer una buena policia (Grünslicber Berich van Anordung gutter Policey, Estrasburgo, 1596); SCHRAMMENS, Policia histórica (Politia bistorica, Leipzig, 1605); J:EINKlNGS, Policía bíblica (Bibliche Policeyy; Anónimo, Proyecto de reglamentos para establecer una buena policía (Enwurf einer uiobleigericbteten Policey), M. C. D. dé L., Proyecto para establecer una buenapolicia (Obnvfangliche Vorschléige zu Einrichtung, 1739); Fricdrich LANGEMAK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer oolleommenen Policey, Berlín, 1747). # 53 VON ]US11, op. cit., p. XN. 54 Ibid., p. XVII.
  • 43. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 17 entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son las bases de las repúblicas. Extendiéndose más, discierne que Se'toma en el día esta palabra en dos sentidos diferentes: el uno extendido, el otro limita- do; en el primero se comprenden bajo el nombre de policía las leyes y reglamentos que con- ciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos, en una palabra, el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc, atendido que la felici- dad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La palabra policía, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservación del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir.Y La idea de VaN ]USTI es clara: el Estado es una institución perfectible, lo mismo que degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de un ejercicio especu- lativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado con pre- cisión sus potencias, éstas puedan incrementarse de modo tal que sean superiores a las de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones entre sus propios habitantes. Pero nos engañamos si pensamos que la policía es un simple repertorio de técnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo inte- lectual brota la explicación de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de sus precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal expli- cación se refiere a un programa de acción viable, calculado y racional, que actualiza la fuerza del Estado por medio de la superación de la vida de la sociedad. La policía es una ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por el camino del adelanto de las condicio- nes de existencia de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es el conocimiento que explica el qué del gobierno con base en principios o máximas del Es- tado; trata también del cómo del gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer al Estado, hacerlo más poderoso. VaN ]USTI definió la policía como una capacidad que desarrolla el Estado para asegu- rar su felicidad por la sabiduría de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fuerzas y su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a través de una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de ingre- dientes que comprenden el orden económico, la sociedad civil y la administración de ius- ticia,como grandes apartados temáticos en que se pueden clasificar sus campos más amplios de actividad. Finalmente, una de las diferenciaciones más relevantes hechas por VaN ]USTI, con la cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consistió en separar a la policía de la administración de justicia. Su puente es la seguridad interior del Estado, pues la policía debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan pa- siones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas falseadas; 55tb/d., pp. ly2.