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TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

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TEORIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

  1. 1. OMAR GUERRERO OROZCO Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Socia- les de la UNAM, y doctor en Administración Públi- ca por la misma Facultad, actualmente tiene la cate-goría de Profesor Titular C de tiempo com-pleto en dicha Facultad, y es InvestigadorNacional Nivel III en el Sistema Nacional deInvestigadores. Fue galardonado en 1980 con la medallaGabino Barreda debido a que obtuvo el máxi-mo promedio en los estudios de posgrado,y con el Premio de Administración Pública1979. otorgado por el Instituto Nacional deAdministración Pública. Es integrante de la Academia Nacional deCiencias. miembro de número del ColegioNacional en Ciencias Políticas y Adminis-tración Pública, y forma parte del ConsejoDirectivo del Instituto Nacional de Adminis-tración Pública. Ha publicado 15 libros y colaborado encuatro obras colectivas, además de más de70 artículos, ensayos, cuadernos e intro-ducciones de libros. Los libros publicadosson los siguientes: Teoría administrativade la Ciencia Política, La administraciónpública del Estado capitalista, El proceso histórico de la acción gubernamental, Introducción a la administmcion pública, La teoría de la administración pública, Las ciencias de la administración en el Estado absolutista, El Estado y la administraciónpública en México, La administración pú- blica en el estado de Guerrero, El Estado en la era de la modernización, Historia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Raíces borbónicas del Estado mexicano, La forma- ción profesional de administradores públi- cos en México, La Secretaría de justicia y el Estado de derecho en México, Principios de Administración Pública, El funcionario, el
  2. 2. V"lW Teoría administrativa....J del EstadouoV"l-cuzwuzw OMAR GUERRERO OROZCOo Universidad Nacional Autónoma de Méxicow>Z::Joro-x w ro- üXFüRD UNIVERSITY PRESS
  3. 3. OXFORD UNIVERSITY PRESS Antonio Caso 142, San Rafael, Delegación Cuauhrérnoc, c.P. 06470, México, D.E Te!.: 5592 4277, Fax: 5705 3738, e-rnail: oxford@oupmex.com.mx Oxford University Press es un departamento de la Universidad de Oxford. Promueve el objetivo de la Universidad relativo a la excelencia en la investigación, erudición ) educación mediante publicaciones en todo el mundo en Oxford México Atenas Auckland Bangkok Buenos Aires Calcuta Caracas Chennai Ciudad del Cabo Dar-es-Salaam Delhi Estambul Florencia Hong Kong Karachi Kuala Lumpur Madrid Melbournc Mumbai Nairobi Nueva York París Santafé de Bogotá Santiago de Chile Sao Paulo Singapur Taipci Tokio Toronto Varsovia Con compañías afiliadas en Berlín Ibadan Área de Derecho y Ciencias Sociales Colección Textos Universitarios en Ciencias Sociales Dirección académica: Lconcl Perczuicto Castro Sponsor editor: María del Carmen del Río Yclrni Edición: Sara Giambruno Roca Producción: Antonio Figueredo Hurtado TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO Todos los derechos reservados © 2000, respecto a la primera edición por Ornar Guerrero OrozcoNinguna parte de esta publicación puede reproducirse, almacenarse en un sistema de recuperacióno transmitirse, en ninguna forma ni por ningún medio, sin la autorización previa y por escrito de Oxford University Press México, S.A. de C.V. Las consultas relativas a la reproducción deben enviarse al Departamento de Permisos y Derechos de Oxford Univcrsiry Press México, S.A. de C.v., al domicilio que se señala en la parte superior de esta página. Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, registro número 723. ISBN 970-613-401-8 Impreso en México Printed in Mexicu 1234567890 0403020100 Esta obra se terminó de imprimir en el mes de mayo del 2000 en Impresora Castillo Hnos., S.A. de c.Y. Fresno No. 7 Col. del Manto 09830, México, D.F. El riraje fue de 2 000 ejemplares.
  4. 4. A la memoria del doctor Beauregard Gónzalez Ortiz
  5. 5. ... ~ASlf • <:3ro ,QO Pi..,ji(~sAOQUIS., ~f)720 _fECHA J.f¡<? .20 ú ) _ ttiG~¡rJ1ePROCE[)._........,;~~::...--~.ECJO $.--,"-" _ 1I
  6. 6. índice de contenidoPresentación xiPrólogo xiiiIntroducción xvii Parte 1 Gestación de la ciencia de la administración pública: una disciplina uninacional1. Defmición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 3 Lo administrativo como un fenómeno social diferenciado 4 En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales 8 Diferenciación de lo administrativo: la ciencia de la policía 122. La ciencia de la administración: ciencia del interés público 21 De una ciencia para los súbditos a una ciencia de los ciudadanos 21 Origen de la ciencia de la administración pública 24 El público moderno 28 Emergencia del público 29 Configuración del interés público 31 Las leyes administrativas 35 Objeto de la ciencia de la administración pública 363. El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administración pública 41 Bienestar social como legitimidad disciplinaria y ciencia de la administración pública 41 La ciencia de la administración pública como una cruzada republicana 45 Difusión de la ciencia de la administración pública 50 Parte 2 Desarrollo de la ciencia de la administración pública como ciencia internacional 4. UnlversaUzación de la ciencia de la administración públial 65 La ciencia de la administración pública, ciencia deI Estado 65 Cambiar para pefSicstir 73
  7. 7. viii TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO La administración pública en la cultura anglosajona 73 La administración pública en los países socialistas 77 La administración pública en movimiento 85 5. La administración social 91 Configuración 91 Teoría de la acción social positiva y directa del Estado 100 6. Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 111 El Estado 112 La política 118 Gobierno y administración 118 Dicotomía política-administración 122 Interdependencia entre la política y la administración 133 Policy 137 7. La gerencia pública 145 La gerencia en administración pública 145 El influjo temprano de los negocios privados 145 El fenómeno gerencial 147 Concepto de manejo en administración pública 151 Evolución del concepto de manejo 151 El manejo como nexo entrepolicy y ejecución 155 Diversificación conceptual del manejo público 158 El ambiente reinante 159 El manejo público como opción a la administración pública 161 Manejo público y manejo privado 165 8. El concepto de administración pública en el Estado liberal de derecho 171 La administración pública a través del derecho administrativo 173 liberalismo en administración pública 183 Parte 3 La ciencia de la administración pública contemporánea: una ciencia multinacional 9. Teoría de la administración pública contemporánea: el cosmos de la Unión Europea 193 Francia 194 España 202 Alemania 206 Italia 21010. Teoría de la administración pública contemporánea: el uníversn anglosaj6n 213 Estados Unidos de América 213 El Reino Unido 225
  8. 8. Índice de contenido ix11. Teoría de la administración pública contemporánea: el mundo iberoamericano 231 Algunos países hermanos 231 México 238 Parte 4 Acercamientos sobre la administración pública: multidisciplinas y transdisciplinas12. Las ciencias de policy 251 Concepto de policy 252 Origen y desarrollo de las ciencias de policy 258 Análisis de policy 262 El ocaso del modelo decisorio racional y el origen del análisis de policy 262 Visualizaciones del análisis de policy 266 Predecisión y posdecísíón 269 Abogacía de policy 27313. Una visión administrativa transdisciplinaria de la economía neoliberal 277 El antiestatismo 277 El Estado administrativo 277 Una perspectiva antíestatal 279 La opción pública 283 El "hombre hacedor de decisiones" 284 Una imagen espectral de la administración pública 285 El nuevo manejo público 287 El neolíberalísrno administrativo como transdisciplina 292 Parte 5 Agenda de la teoría de la administración pública contemporánea14. Una administración del público, por el público y para el público 297 El humanismo cívico 298 El Estado como república 303 Persuasión en administración pública 309 Ficción y hermenéutica en el discurso administrativo 309 Dialéctica y retórica como artes de la administración pública 313 Las doctrinas administrativas 31815. El análisis administrativo 321 El análisis de implementación 321 Terminación administrativa 326 Concepto de terminación 326 Causas y consecuencias de la terminación 332 La administración como ritual público 3346ibliografía 337Índice onomástico 355Útdice anaIitico 361
  9. 9. Presentacióne onocí al doctor GUERRERO OROZCO a mediados de la década de 1970, cuando era uno de los investigadores jóvenes más destacados de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Más tarde, tuve el honor de ingresar como profesor de carreraen esa misma Facultad, lo que me brindó la ocasión de ampliar mi conocimiento de supersona y de su obra, hoy en día uno de los pilares de la ciencia de la administración pú-blica en México, cuyos libros han sido profusamente leídos en Centro y Sudamérica. OrnarGUERRERO es autor en esta casa editorial desde hace tres lustros, por lo que ahora noscomplace ofrecer a nuestros lectores-una nueva obra: Teoría administrativa del Estado,una propuesta para la reflexión de un sistema renovado de administración del Estado eneste nuevo siglo. GUEI;UffiRO OROZCO ha sido un autor prolífico, desde estudios especializados a las mo-nografías, y de ahí a la teoría y a la reflexión de la administración pública. La diferencia res-pecto a sus escritos anteriores consiste en que, encontramos ya al investigador con unagran madurez intelectual. Sus reflexiones hacen que nos detengamos en la lectura, puesademás de la teoría hay una filosofía de la administración pública. Una obra que invita ala lectura reflexiva. Las dos obras publicadas con anterioridad por esta casa editorial! cons-tituyeron en buena medida el itinerario para llegar a varios de los planteamientos que ahorahace el autor. Son notables un mayor desarrollo de conceptos y nuevas propuestas consólidos fundamentos. El aparato bibliohemerográfico utilizado por el autor, da cuentade ello. La propuesta acerca de la internacionalidad de la ciencia de la administración públicase funda en un acucioso estudio de administración pública comparada, un método queha probado ser sumamente benéfico para las ciencias sociales y el derecho. Amplía los pun-tos de vista hacia otras formas de plantear los problemas y se enriquece con el pensamientode otros autores en otros países, y en otras épocas. Buena parte de la innovación científicaen las ciencias sociales entra por esa puerta. La "agenda de la teoría de la administraciónpública" es un ejemplo. Sin dejar de analizar las dificultades, propone el cambio a partir delconcepto de terminación: "un fino retorno en el proceso de implementación es el iniciode una terminación parcial", nos dice el autor. Ornar GUERRERO nos muestra cómo es posible el diseño de una arquitectura y de me-todologías que permiten analizar a un órgano administrativo interesado a la vez, en la so-ciedad y en ser estable y efectivo para resolver los problemas que le son inherentes. Pero 1 Introducción a la administraci6n pública (1985) y La teoría de la administración pública (1986).
  10. 10. xü TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADOcomo texto de estudio también cumple sus propias funciones. Enseña al alumno la formade plantear métodos distintos, al tiempo que suministra una información internacionalsobre el tema en forma por demás actualizada. En sus propuestas finales es relevante el hilo conductor hacia la estabilidad del sis-tema, pero un sistema que cambie y se transforme sin alterar la "misión pública ritual". Se trata de alimentar al sistema sin perder de vista sus facultades básicas. Que el cam-bio político no signifique necesariamente cambio administrativo, lo que en países comoMéxico suele equivaler a la disrupción de los servicios. Un sistema estable y fuerte queconstituya un aliciente para participar en él y para su desarrollo y así como el de sus miem-bros, que deberán estar siempre atentos a los cambios. Las burocracias europeas, hoy en día desarrolladas gracias a la Unión Europea, sonun ejemplo de lo que se puede lograr en ese sentido. Tengo el placer y el honor de contar con la amistad del doctor GUERRERO, lo cual incre-menta mi satisfacción de ser testigo de la publicación de una de esas escasas obras en cadaespecialidad que constituyen un hito y sin duda, por su importancia, será ampliamentecomentada por los especialistas en la materia, por lo que sólo me resta desearle aún mayoréxito editorial que el de sus obras precedentes. Doctor LEoNEI. PEREZNIETO CASTRO Director Académico del Área de Derecho y Ciencias Sociales
  11. 11. Prólogo ara cualquier estudioso mexicano de la administración pública sería un señaladoP honor prologar este libro del distinguido investigador Ornar GUERRERO. Sin duda lo es para mí. El doctor GUERRERO se ha convertido en el investigador mexicano másdestacado de esta generación de estudiosos de la administración pública. Ha dedicadoíntegramente su vida profesional al conocimiento de la teoría de la administración públi-ca y su aplicación en las instituciones estatales. El trabajo que ahora reseñamos es un modelo de investigación en un campo defi-nido. Ornar GUERRERO optó por titularlo Teoría administrativa del Estado. El nombre estácuidadosa y deliberadamente elegido. No se trata de un estudio sobre la teoría de la ad-ministración pública, como algunos podrían pensar. De hecho, estamos frente a un análisisdel Estado, esa gran creación de la cultura universal de todos los tiempos, desde un án-gulo administrativo, que incluye, desde luego, lo policial o jurídico, lo público, lo propia-mente administrativo y aun lo gerencial. No será fácil encontrar en español ni en otras lenguas un trabajo analítico tan com-pleto sobre los orígenes y el desenvolvimiento del enfoque administrativo del Estadomoderno. Ornar GUERRERO también pudo haber decidido denominar su trabajo Historia ge-neral de las teorías de administración pública, que también habría reflejado fielmentela naturaleza de su obra. Es por tanto una obra imprescindible de consulta y de referenciasobre la materia. Se trata de un trabajo de plena madurez. Representa años de pacienteestudio, investigación y lectura, en cuatro o cinco idiomas, y exige del lector, también, ungrado de conocimiento previo sobre las ideas administrativas a fin de apreciar la calidady sutileza de las aportaciones que contiene. Quienes piensen que las ciencias administrativas nacieron en el siglo XIX y se desa-rrollaron en el xx, recibirán una sorpresa en las páginas de la Teoría administrativa delEstado. Descubrirán autores relativamente poco conocidos para el lector común, cuyas ri-quísimas aportaciones desentraña, sustancia y sumariza magistralmente Ornar GUERRERO.Por las páginas del libro vemos desfilar lo mejor del pensamiento de teóricos comoHelnrich VaN JÚSTI, del francés Ch. J. P. BONNIN, del también germano Lorenz VaN STEIN, delsudamericano Florentino GONZÁLEZ, del mexicano Luis DE LA ROSA, del español Javier DEBT.JRGOS, entre muchos otros autores de los pasados siglos. Los capitulo~ van.desgranando el. enfoque del autor sobre las diversas concepcio-nes que l~admin~tr.aciónpública ha tenido con el paso del tiempo. El au tor llama focoso cert{r()$ de interés a1os.acefl:;ami~ptos que la teoría de la administración pública hatenido con distintas categorías conceptuales. Destina algunos capítulos a analizar la cate"
  12. 12. xiv TEORÍA ADMINISTRKDVA DEL ESTADOgoría conceptual que denomina primigenia sobre la que descansaron los estudios de administración pública, que no es otra cosa que el Estado mismo. En otro tiempo, diceel autor, fue la política la categoría que explicaba la necesidad de un estudio sistemáticode la administración pública. En las postrimerías del siglo XiX y durante el siglo xx apa- recíeronenfoques que el distinguido investigador llama emergentes, también como cate-gorías conceptuales que impulsaron el estudio de la administración pública. Se analizan dosde estas nuevas formulaciones en los capítulos finales de la segunda parte. La primera serefiere a una noción designada por una palabra anglosajona que no es fácil traducir alespañol: policy, El vocablo policy y su plural policies pueden significar en español política(s),cnterio(s), directriz(ces), estrategia(s) y tal vez otras más. Este concepto fue aclarándosepoco a poco y hoy en día se ha hecho moneda de uso corriente entre los estudiosos de lamateria, quienes se refieren a él llamándole políticas públicas. Ornar GUERRERO pone derelieve que el surgimiento de esta categoría tuvo su origen en Estados Unidos de América.El entonces profesor Woodrow WILSON, futuro presidente de ese país, ya hacía uso de él enalguno de sus famosos artículos. Sin embargo, sostiene el autor con erudición, son lospolitólogos y no los administrativistas "quienes convierten a esa noción en una categoríacientífica y fundan a las ciencias de policy", Más recientemente aparecieron otras categorías conceptuales. Una de ellas, el ma-nejo equivalente al vocablo inglés management, se transforma, en la acertada opinión delautor, en eje analítico de las ciencias administrativas. Ornar GUERRERO hace una descripciónnítida de la influencia del manejo empresarial en la administración del Estado y su transfor-mación en manejo público aunque no lo llama de ese modo. Resultado de ese análisis es,entre otras, esta afirmación: "En Estados Unidos de América ya no quedan dudas acerca deque el titular del Ejecutivo es director general, aunque su Constitución política no men-cione la voz management ni se refiera a la de public administration ." GUERRERO aborda consabiduría un tema que constituye una asignatura pendiente en el continente europeo ycuya discusión continúa. Es la dicotomía que plantea la administración pública tradicionaleuropea, dominada por el enfoque jurídico, propio del derecho administrativo, y por otrolado la nueva concepción de la administración pública originada en el mundo anglosajóndurante las últimas épocas. Esta última consiste, como se sabe, en un cuerpo multidiscipli-nario que se alimenta de la sociología, pero en especial de las ciencias de la conducta, delas técnicas instrumentales de la microeconomía, del manejo privado y de las nuevas técni-cas de la computación, la informática y la comunicación. Se trata del denominado nuevomanejo público (new public management). Sostiene GUERRERO con optimismo que las contribuciones de Georges LANGROD -quesin duda son de la mayor relevancia en el pensamiento francés-e- han cooperado parareconciliar la postura de los publicistas europeos, en especial los administrativistas, con latendencia del nuevo manejo público. Éste encuentra a su principal difusor en París, don-de asienta sus reales la oficina general de la OCDE. Ornar GUERRERO afirma, expresandomás un deseo que una cabal realidad, lo siguiente: "Hoy en día existe una conciencia delvalor histórico del derecho administrativo y de su contribución universal al estudio de laadministración pública; pero también se sabe que ha cumplido Stl papel histórico y quecorresponde a la ciencia de la admmistraCión pública resrableéersús bases a partir delideario de BONNIN." ,.
  13. 13. Prólogo xv En la parte final de esta obra tan erudita el autor analiza la influencia de las políticaseconómicas llamadas neoliberales o ultraliberales sobre la administración pública. Contoda razón señala que muchas de las ideas administrativas en boga tienen su origen noen e! pensamiento. de los propios admínístratívístas, sino en e! de "esa escuela conser-vadora de la economía". El autor hace una afirmación categórica y definitiva, y señala queestas nuevas ideas constituyen "un proyecto transdisciplinario con e! cual la economíaneoliberal pretende tomar e! lugar de la ciencia de la administración pública como estu-dio de la administración pública misma", Ornar GUERRERO demuestra en páginas brillantescómo esta concepción de la administración pública, exclusivamente orientada por lasfuerzas del mercado, carece de futuro científico y social. Es alentador que e! autor, al final de su enciclopédica obra, señale que el énfasis debeponerse no en los medios, sino en los fines y resultados de! ejercicio administrativo. Ade-más, sostiene que la ejecución, es decir, la implementación, constituye la veta más generosade la reoríentacíón del análisis administrativo. En sus ideas terminales Ornar GUERREROregresa a los valores sociales como medida contra la cual debe juzgarse el éxito de unaadministración. Ésta es la obra de un pensador que, desde la cima de su erudición y cultura admi-nistrativa, pone en manos del lector e! panorama completo de la evolución de las ideasadministrativas a lo largo de varios siglos y en distintas partes del mundo. Sin duda,Ornar GUERRERO seguirá investigando y publicando para beneficio de los estudiosos dehabla hispana; pero difícilmente podemos esperar una obra de esta envergadura, de tangran aliento y profundidad, como la que hoy tenemos entre manos. IGNACIO PICHARDO Presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas La Haya, Países Bajos, noviembre de 1999.
  14. 14. Introducción ste libro comienza con una frase feliz, en la cual Dwight WALDO, una de las figurasE cimeras del pensamiento administrativo público de la segunda mitad del siglo xx, ha declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no es Estado. Esta frase viene a colación porque hoy en día, cuando comienza un nuevo milenio, el Estado así conceptuado desde los días de Nicolás MAQUIAVELO ha cumplido más de 400 años de vida, y su vigor es tal que parece que seguirá lleno de salud durante los siglos venideros. Ade- más, la sentencia formulada por WALDO es muy oportuna, porque de antaño existen ver- siones del estudio de la administración pública sin el Estado, y en la actualidad han proliferado enfoques económicos de esa administración pública con bases empresaria- les privadas que marginan al Estado, tal como es visible en el nuevo manejo público (newpublic management). La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han desarrollado dos fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y el cambio. La primera ha conser- vado su identidad, pues de tal modo ahora sería algo diverso de lo estudiado sucesiva- mente por MAQUIAVELO y WAI.DO, así como por Tomás HOBBES, Juan Jacobo ROUSSEAU y Max WEBER; el cambio, por su parte, propició los comienzos y las terminaciones que engen- draron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su transformación. La materia prima del Estado es la política y la administración. En el ancho mundo del Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del público, se.congregan una variedad de ciencias sociales y políticas que lo visualizan a través del color peculiar de su cristal. Tiene aquí su lugar la administración pública, cuyo cultivo científico entraña a la teoría administrativa del Estado o, lo que es lo mismo, el punto de vista ad- ministrativo del Estado. La administración del Estado, pues tal es un sinónimo de administración pública por cuanto el Estado personifica a 10 público, ha sido el terreno abonado y cultivado por una sucesión de estudiosos cuya labor se inicia a principios del siglo XIX, y continúa en nuestros días. Ciertamente, el Estado y su admínlstración se estudiaban desde el siglo XVIII, 1 El mejor ejemplo de esta postura epistemológica lo representó Juan Ignacio JIMÉNEZ NIETO, autor de tres obras muy cons""ltadas ,en la década de 1970: Poluica y administración (Tecnós, Madrid, 1970); Teoria general r4 J",afl",#nistr4~oe<;E),óS, Madrid, 1975); Ieoria administrativa del gc#erno (Tecnós, Ma- drid, 1978).
  15. 15. xvill TEORÍA ADMINISTRA11VA DEL ESTADOpeto entonces la etapa estatal vigente respondía al absolutismo y a un mundo políticohabitado por súbditos. En aquella época la administración se llamabapolida, en tanto quelo público estaba ausente en materia y espíritu. Fue con la Revolución francesa cuando elsúbdito se convirtió en ciudadano y, de tal modo, como mandante, hace de la adminis-tracíón no sólo a su mandatario, sino la forma de servirse a sí mismo como un pueblo titu-lar de la soberanía. Desde esa época el público queda personificado en una organizaciónestatal sometida a la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, en un Esta-do supeditado a la voluntad general del pueblo. Estado sin público, por tanto, constituye una aberración pues refiere propiamenteun despotismo carente de libertades y de vida cívica. Público sin Estado entraña la au-sencia de la unidad organizativa indispensable para que un pueblo alcance su destino. Esta obra tiene como objeto, pues, auscultar a quienes a lo largo de la existencia deeste suceso de publicidad estatal han estudiado y estudian a la administración pública.Ellos constituyen, propiamente, los protagonistas de la teoría administrativa del Estadoconcebida, al mismo tiempo, como un proceso científico y una institución social. Es deeste modo como hacemos honor al padre de la moderna ciencia de la administración públi-ca, Charles-lean BONNIN, quien desde 1812 se propuso destacar que los afluentes mediatoe inmediato de la administración pública son la sociedad y el gobierno, pero que másallá se tenía que señalar el objeto de su institución dentro de la organización del Estado:"me he consagrado particularmente a demostrar que la administración pública es el prin-cipio de todo orden en el Estado"? 11Este libro pretende destacar la relevancia teórica de la administración pública en tres sen-tidos. En primer lugar, la tratamos como un conocimiento acumulado desde antaño.Todavía a finales de la década de 1940, Robert MERTON reconoció que la sociología sufría lacarencia de capacidad acumulativa de conocimiento por parte de sus cultivadores y quelas aportaciones de fundadores del calibre de COMTE o SPENCER no sólo eran diversas, sinohasta antagónicas. En contraste con la sociología, la ciencia de la administración públicaes acumulativa y existen más puentes de entendimiento entre sus fundadores que pun-tos de divergencias. Por este motivo nosotros, dedicados a mostrar una panorámica delestado del arte en la actualidad, no renunciamos a trazar el desarrollo de la ciencia de laadministración pública desde sus orígenes. En segundo lugar, aquí trascendemos algunas de las estrategias expositivas con-temporáneas, dedicadas a circunscribir el estudio de la administración públíca a su purodiseño organizativo y a su mera ingeniería de operación. Alejándonos de las prácticas limi-tadas a las funciones manifiestas de la administración pública expresadas en los esbozosprescriptivos para la mejoría, la eficiencia, la economía o la efectividad, nos situamos más ~ Charles-)eanBoNNIN,PrinCipes dadministration publique, chez Renaudlete Imprimeut-Llbraire, Parísi1812 (1808), tres tomos, t. 1, p. XXXllI.
  16. 16. Introducción xixbien en el contexto de su vida oculta a los ojos meramente técnicos. De manera similar ala paráfrasis de las ceremonias de los indios hopi para atraer el agua de los cielos, no nosocupa que llueva, como a los meteorólogos, sino la función latente que refuerza la inte-gración social del grupo. MERTON advertía sobre el hecho de que los sociólogos se ocuparan solamente de lasfunciones manifiestas, pues de tal modo su trabajo estaría fijado por hombres prácticos,como los industriales o los líderes sindicales, y no por los problemas teóricos de la discipli-na. Atendiendo sólo las funciones manifiestas, el sociólogo observaba como problema clavesi una actividad o una institución alcanzaba sus objetivos, de modo que su trabajo científi-co se restringía a la práctica del registro de una norma de conducta que le es familiar." Sulabor, en suma, era meramente la de estimar la implementabilidad de esa actividad u or-ganización. Tal es hoy en día la labor de muchos estudiosos de la administración pública,cuyo empleo está regido por finalidades prácticas que resuenan en voces como la eco-nomía o la eficiencia, y realizan más la labor de ingenieros que de científicos. El desarrollo disciplinario más prometedor se orienta hacia la exploración de las fun-ciones latentes, las cuales no interesan al ingeniero administrador, sino al científico queescudriña territorios ignotos y, de manera similar al pensador político alemán ArnoldCLAPMAR, activo en el siglo XVII, que indagaba en el mundo subterráneo de las arcanas dedominación, aquél penetra en las fronteras de lo que no está expuesto a la simple vista, afin de develar sus misterios. Finalmente, queremos señalar que la realidad administrativa no sólo está integradapor las prácticas, sino también por los valores. Tal como lo advirtió Wallace SAYRE hacemedio siglo, la expresión administración pública entraña asimismo un valor enaltecido, yel acento que desde entonces se pone sobre el público -que él advierte haber enfatizadodeliberadamente al escribirlo en cursivas- se debía al rescate de la administración desdela estrechez gerencial de los procedimientos y al habérsele reubicado en el seno de lapolicy> De tal modo fue que el hombre administrativo se trasladó desde su condición demero ente reactivo a los imperativos técnicos gerenciales, hacia la perspectiva de la con-ducta humana dentro de la acción cooperatíva. De tal modo se refuerza la idea de que la práctica no se debe deslindar de los valores,así corno los valores no deben divorciarse de la práctica, con lo que se establece con fir-meza no sólo que el estudio y la acción son inseparables, sino el que en una sociedaddemocrática la administración, por cuanto pública, es ineludiblemente responsable anteel pueblo del que emana, y que está sujeta a la rendición de cuentas (accountabiluyysComo corolario, SAYRE sentenció que el estudio de la administración pública se elevabamás allá de ser una ciencia, para significar también una teoría del gobierno que el pue-blo se ha dado a sí mismo. 3 Roben MEItToN.1e<>ria y estruehlrasociales, Fondo de Cultura EconQffiica, México,1972, p¡1, 74 Y75. 4 Ibid.; pp. 75Y76. . 5 Wallacc:; S,YlUl, "{refl(l.s Qf adc:;cadc:;iJ).. adm~traQ.ve vaJues", en Public M1Jiinistraliqn Rev.f!UJ•• ,01. .Z.·1951, Ik4i 6 ¡bid., p. 9.
  17. 17. xx TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO 111 Este libro constituye la culminación de casi tres décadas de labor docente e investigación de quien escribe estas líneas, en particular como profesor de la asignatura Teoría de la administración pública, impartida en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México. De hecho constituye la secuela de dos libros, alos que ahora sustituye, y cuya preparación obedeció a una generosa invitación hechatiempo atrás por el doctor Leonel Pereznieto Castro. Las obras anteriores ya no serán edi-tadas, pero creo que pervivirán en bibliotecas, en librerías de segunda mano y en las co-lecciones bibliográficas privadas. 7 El lector encontrará aquí a profesantes y pensamientos ya conocidos, pues parte dellibro recuperó materiales utilizados en las obras mencionadas. De suyo, Teoría adminis-trativa del Estado es una obra antigua, pues muchos fragmentos de su discurso han sidoreconfigurados desde las obras señaladas. Es también un trabajo nuevo porque se hapuesto al día, mudado su formato de exposición e incluidos los progresos actuales del pen-samiento administrativo público. Nuevo aquí es el estudio de la policy en administración pública, y de las ciencias depolicy, con el énfasis en los temas de implementación y terminación administrativa, delmismo modo que el examen del manejo público (public management) y del nuevo ma-nejo público (new publie management). Nuevo, igualmente, es el tratamiento de la op-ción pública de cara a nuestra disciplina y de los enfoques de la economía neoclásica sobrela administración pública, así como el temario referente a la persuasión en el análisis depolicy; el argumento administrativo y el uso de la hermenéutica. En fin, nuevo es el for-mato del discurso del libro en atención a temas y problemas de interés en la teoría de laadministración pública contemporánea. IVAquí es menester referirnos al uso de los vocablos ingleses policy y management, y elmodo que se traducen en la obra. La voz inglesa policy por lo general se vierte indebidamente al español como "polí-tica", pues esta última corresponde, semántica y conceptualmente, al vocablo politics.Una traducción en la cual policy se vierte como "política" genera no sólo notables des-arreglos idiomáticos y semánticos, sino notorios errores conceptuales. En Estados Uni-dos de América y otros países anglófonos se utilizan las palabras politics, policy y policiescon significados diversos, y las traducciones al español de la primera y la tercera no cau-san problema: política y policía; pero no la segunda, que no tiene equivalente en nues-tro idioma y obviamente "política" no es la adecuada. Por tanto, optamos por dejar las vocespolicy y policies en inglés, en atención a sus raíces grecolatinas, propias también del es-pañol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar," 7 Ornar GUERRllRO, lntroduccion a la adminiStración pública, Haper and Row latinoamericana, México, 1984, y La teorla de la administración pública, Haper and Row Latinoamericana, México, 1987. 8 Ornar CUERRI!RO, "Las PblíticiSpúblicasc6moámbitode concurrendamultidisciplinaria", ReviSta deAdmi- nfstración y Desarrollo, núm. 29, diciembre, 1991, Escuela Superior de Administraci6n Pública, Santafé de Bogotá, pp, 11-33.
  18. 18. Introducción xxi La voz implementación se comenzó a utilizar en administración pública hacia prin-cipios de la década de uno, pero el fenómeno que describe ya había sido identificadopreviamente a través de otras nociones. Algunos autores usaban aplicación de policy oejecución de policy, en tanto que otros optaron por activación de planes, o subfase desanción y control. Unos más prefirieron mencionar seguir a través (folloui-tbrougb) ollevar a cabo (carrying-out) las policies. Pero implementación es una categoría másprecisa, pues abarca la idea de producir, hacer, llevar a cabo, ejecutar, desempeñar, reali-zar, completar, efectuar, realizar y aproximar. Igualmente, implica llevar a cabo, acabar,cumplir con, dar efecto práctico a algo; o bien, asegurar la realización real por medi-das concretas." Dentro del temario de implementadón es frecuente que se traten temasreferentes a la comprensión de los objetivos y la confianza puesta en el departamento,organización o persona identificada con él. Trata con el flujo de recursos financieros pro-cedentes de asignaciones presupuestales o del mercado, y el aparato administrativonecesario para realizar cualquier actividad hacia los resultados. Igualmente, comprende laprovisión de los servicios y el cumplimiento de las regulaciones. 10 En español la voz se usa de manera frecuente en los procedimientos de la admi-nistración pública, así como entre los académicos. Incluso Carlos Fuentes la utiliza en sutrabajo periodístico. Por otro lado, en el idioma español el vocablo inglés public management ha sidotrasladado de diversos modos: gerencia pública, gestión pública, dirección pública y ad-ministración pública; o simplemente deslizado dentro de nuestra lengua como mana-gement público. El autor de estas líneas ha propuesto traducirlo como manejo público,pero es menester explicar que no dejamos de percibir un efecto chocante en la voz ma-nejo, tanto en su escritura como en su sonoridad. Sin embargo, el término así traducidotiene antecedentes dignos de mención que nos estimulan a seguir por este camino.Como muestra ofrecemos un conspicuo botón donde la categoría manejo es central enel uso del concepto de administración pública: "la ciencia administrativa es el conoci-miento de los principios en virtud de los cuales debe arreglarse la acción de las autorida-des a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales que tengan elcarácter de públicos" (oo.) "la administración pública es la acción de las autoridades sobrelos intereses y negocios sociales que tengan el carácter público, ejercida conforme a lasreglas que se hayan establecido para manejarlos"," Sin embargo, en atención al contexto singular del caso dentro del libro, usamos in-distintamente manejo y management, Igualmente, empleamos la voz gerencia comosinónimo. 9 ]effrcy PRESSMAN y Aaron WIl.DAWSKY, Implementation, Berkeley University Prcss, Berkeley, 1979 (1973).10 Douglas BUNKER, "Policy Sciences Perspectives Implementation Process", en Policy Sciences, núm. 3, 1972, pp. 72 Y 73-llFlorentino GONZÁLEZ, Blementos de ciencia administrativa, Imprenta de]. A Cualla, Bogotá, 1840, dos tomos, t. 1, p. III¡ p. 1 (hay una edición actual publicada por la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia, en 1994).
  19. 19. TEORÍA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO vLa obra fue culminada gracias a la colaboración de varias personas, entre ellas el licenciadoJolié Hernández Riwes, amigo y discípulo de los estudios de posgrado; así como mis alum-nos Luis Felipe León, Jorge González García y Rommel Rosas Reyes, quienes contribuyerondecisivamente en la corrección del manuscrito y las pruebas mecanográficas. Un recono-cimiento afectuoso al doctor Leonel Perezníeto Castro por refrendarme la posibilidad decontinuar trabajando sobre la teoría administrativa del Estado, promoviendo esta publi-cación ahora en la prestigiada casa editorial Oxford University Press, a cuyos directivosextiendo mi gratitud. Este libro se engalana con la participación del licenciado IgnacioPichardo Pagaza, presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, quienhace el Prólogo y a quien rindo tributo de mi amistad. Una expresión final de amor para Rita y Ornar Augusto, fieles compañeros de misviajes investigativos a través de la teoría administrativa del Estado.
  20. 20. Parte 1Gestación de la ciencia dela administración pública:una disciplina uninacional
  21. 21. Definición de lo administrativo: 1 de la pluridisciplina a la unidisciplina ace más de siglo y medio, Florentino GONZÁLEZ explicaba: "La administración pú-H blica es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que tengan el carácter público, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecidopara manejarlos."! Esta frase constituye una definición que marca los límites conceptualesde un fenómeno social. La expresión fue formulada en Santafé de Bogotá, Colombia, en1840. Casi cien años después, el estadounidense Leonard WHlTE conceptuó a la "adminis-tración pública como el manejo [management] de hombres y materiales para lograr lospropósitos del Estado"? En 1972, varias décadas después de publicada la obra de LeonardWHITE, en Francia Charles DEBBASCH afirmaba que "la administración pública es el apara-to de gestión de los asuntos públicos"." Las tres categorizaciones comparten la idea de lo socialmente común, pues la prime-ra y la tercera se refieren a lo público, en tanto que la segunda menciona al Estado; delmismo modo que la tríada apunta con énfasis al "manejo" (o "gestión") como elementonodal de cada definición. Empero, la primera y la tercera concepciones dan prioridad a losaspectos externos de la administración pública sobre los intereses sociales, en tanto quela segunda se centra en elementos internos de la gestión, es decir, el modo como se or-ganízan y manejan los seres humanos con miras a lograr los fines del Estado por ellosintegrado. Media entre las definiciones un gran periodo de tiempo, pues se generaron en paísescuyas culturas cívicas son diversas; además, el desarrollo de la ciencia de la administraciónpública en cada periodo es muy distinto. Cada uno de ellos muestra ingredientes que hanpermanecido, así como material de nuevo cuño, pues de otro modo no se podría percibirel carácter mutante del fenómeno social referido: la administración pública. Que existanen las definiciones ingredientes comunes y, al mismo tiempo, materias diversas, quieredecir que entre ellas ha ocurrido un suceso caracterizado tanto por la continuidad comopor el cambio. El hecho de que en ellas conviva lo que permanece y lo que se transfor-ma es 10 que hace posible la pervivencia de un fenómeno a lo largo del tiempo, por másde cien años. 1 Florentino GoNZÁLllZ, Biementosd« cieru:ia administrativa, Imprenta de). A.CuaIla, Bogotá, 1840,dos tomos, t. 1, p. 1. ~ Leonarti Wj{rn~~1f) tht!$M(iyofPublicAdministration,McMj)lan, NuevaYork, 1926, p. 2. 3 Charles Di!BBtSCH, ~itmFe Mmin#trati~: Administration Publique. DalIoz, París. 1989 (1972). p. 1.
  22. 22. 4 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBliCA ... Estas definiciones transmiten la energía vital de una disciplina científica que, sin es-tar amenazada de caducidad alguna, se nutre del cambio para fortificar la permanencia delo esencial. Esta tríada de definiciones de administración pública, en suma, trata de algoque es de suyo diferenciado, disfruta de autonomía conceptual y tiene fronteras recono-cibles dentro de los fenómenos sociales. Ellas se refieren a la administración pública, fe-nómeno que definen y separan a partir de elementos que le son inherentes, en contrastecon los propios de otros fenómenos sociales. En el fondo de las tres definiciones, que reflejan tres etapas espaciadas -1840, 1926 Y1972-, yace la persistencia vital de lo administrativo.Lo administrativo como un fenómeno social diferenciadoLas palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no esidéntico ni perpetuo, sino móvil y rnutante. Tal es el caso del vocablo administración, untérmino que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno.La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio FRONTIN, un funcionario ro-mano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento en elque describía sus labores, que se remonta al año 70 d. c., FRON11N explicó que desem-peñaba una función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración (admi-nistratum) de los acueductos de Roma. La administración ya reflejaba desde entonces unfenómeno diferenciado, pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funcio-nes públicas estaban confiadas en cargos y no en órganos, pues sus titulares realizabanotros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalización y la contraloría, así como debe-res económicos. Tampoco existía un desarrollo pleno de la separación entre el funcionarioy los medios de administración, y persistía un fuerte contenido patrimonial en el desem-peño de las tareas gubernamentales. La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramosviva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobretodo las herederas del latín, además de Alemania. Sin embargo, administración consistíaen una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores públi-cos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tenía aún la altu-ra suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a unavoz emparentada: policía. Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otrasmaterias gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que losalemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organización delgobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades adminis-trativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimientoadministrativo conocido como cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual 4 FRONnN, Les Aqueducs dela VilJede Roma, Societédedition les Belles Ieetres; Patis, ·1944, p.vl.. Se trata de una edición bilingüe, en francés y latín,
  23. 23. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 5 de definición de lo propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo científico autónomo. Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés para la administración pública desde la época de PLATÓN y ARISTÓTELES. Sus obras clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Esta- do y la ciudadanía. Ambos términos: política y politeia, permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organización guberna- mental específica en ella instituida. La cultura románica asimiló a la politeia y la transfor- mó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en español, francés, alemán e inglés, respectivamente. En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Iohann Heinrich VaN JUSTI diferenció policey de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política," y así facilitó la definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschajt) como eje de los estudios administra- tivos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funciona- rios públicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores. Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede constatar en el libro ele Robert VaN MOHL La ciencia de la policía (Die Policey-Wissenschajt, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a imprimirse en 1866).6 Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción, pues ya estaba activo Lorenz VaN SrElN, cuya Teoría de la administración (Die Verwaltungs- Lebre) se había comenzado a publicar en 1864.7 Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración, ya se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa de la obra de VaN JUST!. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que incremen- ta el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros." Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo explicaba en 1786: La administración (...) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad po- lítica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restable- cero Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su pro- 5 El título de la obra en alemán es: ]ohann Heinrich Gottlob VON JUSll, Grtmdsatze der Policey-Wlssenschajt, Gotinga im Verlangs der Vittwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francés como Éléments généraux de poJice, chez Rozet, übraire, roe S. Severin, a la Rofe dor, 1769, París, y al español como Elementosgenerales de policia (Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Señor, Plaza del Ángel, Barcelona, 1784). 6 Roben VON MOllL fue el último gran Cultivador de la vieja tienda de la policía. Su libro se. tituló en alemán: Die Poltcey-wtssenschajt, Verlang der H. Lauppfchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos. 7 torenz VON STI!lN es el primer tratadista de ciencia dela administración en Alemania. El título de su obra en alemán es: Die VerwaJtungs-Lehre, Ver1ang del"F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volúmenes. 8 LDrenz ION jusn, Éléments Généraux de Police, p. 18. .
  24. 24. 6 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA... ducción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las . artes, comercio e industria de sus habítantes.? La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado. La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emer-gencia de los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-lean BONNIN le dio uncontenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo depública. 10 Al referirse a la policía -a la que BONNIN ya le atribuía el sentido de segu-ridad pública-, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la inquisición políticaestablecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquíasabsolurístas." Se había extinguido el uso de policía como ciencia y arte del gobierno enlas sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto deadministración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado basado enlos derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materia-les provistos por lo público y era propiamente su personificación. BONNIN creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Es-tado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con elEstado dentro del interés del orden social Y La administración no es un mero instru-mento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino eje-cutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues administrar es obrardirectamente. 13 Con base en estas ideas, Charles-lean BONNIN formuló la primera definición de ad-ministración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos: la administración públicaes la autoridad común que ejecuta las leyesde interés general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administradocon la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesan- tes al orden público.l" Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a lapoliteia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por atributospropiamente estatales como una emanación de lo público, pues el concepto así formuladola define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña. Dicha adminis-tración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede explicar a partir del 9 Anónimo, LAdministration de Sebastien-fosepb de Carualbo et Melo, comte dOeryas; marquis de Pombal, Ámstecdam, 1786, p. l.10 Charles-lean Baptiste BoNNIN, Principes dAdmtntstration Publique, chez Renaudiere, Imprímeur-Líbraíre, París, 1812 (1808), tres tomos.11 Charles-]ean BoNNIN, Compendio de los principios de administración, Imprenta de José Palacios, Madrid, 1834, p. 89.12 Charles-lean BoNNlN, Prlncipes dAdministration Publique,p. 88.13 ¡bid" pp. 88 y 89.14 /bid., p. 91. I
  25. 25. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 7 Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un con- junto complejo de atributos, el carácter distintivo de la administración pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explayó un pensador, la admi- nistración propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y administrativa, porque éstas protegen al derecho que es turbado, en tanto que "aquélla Busca y realiza lo útil"." El objeto de la administración pública consiste en facilitar el desarrollo libre y per- fecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento está condicionado porel grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo público elcontinente sustancial de la vida asociada. Lorenz VaN STEIN afirmaba que la prosperidad dela singularidad humana depende directamente del "subsidio" que le ofrece la colectivi-dad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana." Ese sub-sidio es la materia prima con que trabaja la administración, pública por antonomasia. Resulta evidente que la administración pública es un fenómeno diferenciado dentrodel más complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba clara-mente de la Constitución, la política, la justicia y la administración privada. Por adminis-tración se entendía una "expresión opuesta a la Constitución o a la ley, dado que designala actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposición al ordenpúblico y jurídico general y permanente"." Esto explica por qué la Constitución deter-mina la forma de gobierno, en tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en elnombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitución plantea losprincipios de la representación nacional, la administración convoca a las elecciones. Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de ]ean-]acques ROUSSEAUacerca de la oposición psicológica entre voluntad y acción, así como a Lorenz VaN STEIN,que en ella fundamenta su concepto de administración. En realidad la ley y la administra-ción se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, así como el orden ge-neral y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración,la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple aplicación de la ley." Pero, como lo afirma BLUNTSCHI1, "la administración se opone también a la política;ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla la actividad deta-llada inferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra de los funcionarios téc-nicos.? El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regulalos detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaración inmediata de esteautor: tal oposición es naturalmente muy elástica, la política es incapaz de caminar sin elauxilio de la administración y en realidad muchos actos administrativos toman un carác-ter político, por su importancia general. 20 Así, los actos administrativos también reclamanla atención del estadista.15 M. BWNTSCHU, La Politique, Líbraire Guillaumin, París, 1879, p. 301.16 Lorenz VON STElN,La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tlpografico-Edítríce, Thrín, 1897, p.37.17 M. BWNTSCHU, Derechopúblico untoersal.]. Góngoraltnpresor, Madrid, s. f. (1876), dos tomos, t. Il, p.247.18 lbid., p:248.19 iu«. p. 247.20 lbid., p. 248.
  26. 26. 8 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIADE LAADMINISTRACIÓN PÚBliCA... Finalmente, ante la administración del Estado existe también una administración dela Iglesia, otra del culto y una más de las organizaciones privadas. Por tanto, debe "oponer-se la administración privada a la pública", pues "la administración pública se basa en el de-recho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho privadoy se deja al arbitrio de los partículares"." La administración privada se considera comoun deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deberhacia el Estado. De la administración pública se encargan funcionarios; de la privada, losparticulares. Hasta aquí hemos delineado el curso tomado por la voz administración, la maneraen que se definió como una categoría singular, por qué adquirió el calificativo trascenden-tal de pública y qué es lo administrativo. Pero aún no explicamos cómo se diferenció deotras materias inherentes al Estado, de qué manera se delineó un centro conceptual quefacilitó la recreación perpetua de límites disciplinarios necesariamente mutantes, cuándoocurrió semejante suceso y dónde tuvo lugar.En el principio era el caos: emergencia indiferenciadade las ciencias cameralesAntes de la diferenciación de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segundamitad del siglo XVIII, ese fenómeno se confundía con otras materias igualmente oscuras eignotas. No se podía estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su al-cance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos. Incluso elconsenso que había entre los pensadores administrativos en torno de la idea generalde ciencias camerales como ciencias del Estado, no existió cuando se referían a cada dis-ciplina en lo particular. Ocurrió lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada unacorresponde, en relación con desarrollo del Estado. Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fácil obser-var la borrosa línea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces cultivados.Esto fue evidente en la economía, de la que]ohann Peter LUDEWIG afirmó que se refiere a ladirección de la corte y del país," en tanto que justus Chrístoph DITHMAR indicó que en-seña cómo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a la actividad económicarural y urbana, así como por la consecución de la felicidad temporal." Por su parte, el ca-rneralista sueco Andreas BERCH propuso una concepción global de la economía, en la cualfueron comprendidas la economía en sentido estricto, la policía y la cameralística." Másde dos décadas después (1764), Daniel SCHREBER, siguiendo esta misma versión, afirmóque la economía comprende los principios de las disciplinas económicas generales y es-21 Jbid., p. 249.22 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e lAssolutismo ledesco,per , típi delledítore don. Antonio Giufre, Milán. 1968. p. 345.23 Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL. Tbe Cameralists: Tbe Pioneers ofGerman Scx;ú.lIPo/icy, TIte Unlversity of Chicago Press, 1909, p. 226.24 ¡bid.• p. 338.
  27. 27. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 9 peciales, así como la policía rural y urbana, y también a la cameralística (ciencia financiera y tributaria)." Finalmente, Georg ZINCKE comentó que la economía es una ciencia prác- tica, con base en la cual se aplican con sabiduría, inteligencia y pericia casi todas las ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del cuerpo y el espíritu para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera superfluo para los casos de necesidad." Subsecuentemente la dividió en economía pú- blica y economía privada, pero explicó que la primera no era otra cosa que la ciencia de la policía. . Los cameralistas no siempre entendieron la economía de manera unívoca. Algunos, como ]ohann Heinrich VaN ]USTI, al hablar de economía de Estado presagiaron el uso de la noción de economía política; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la economía doméstica hacia la economía más general de! Estado. Sin embargo, la mayoría la confundió con la dirección o con e! manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas em- parentadas con ella, como Wirtschaft o Hausbaltungs. Algunos más germanizaron los vo- cablos latinos y hablaron de oceonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidió diferenciar a la economía de otras disciplinas afines. La cameralística fue uno de los ámbitos del saber mejor definidos. Ésta fue para Peter Simon GASSER la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en aptitud de servir útilmente a su señor," en tanto que a los ojos de DITHMAR enseñaba cómo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante e! buen uso de los dominios y las regalías, así como de las prestaciones obligatorias de los súbditos y otros fondos públicos; y cómo tales ingresos deben emplearse para la conservación de la comunidad." DARJES esgrimió una versión similar; para él, la cameralística es la ciencia que enseña la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del I?ríncipe, es la ciencia de la dirección razonable de un príncipe." Finalmente, ZINCKE afir- maba que la cameralística y la hacienda eran una sola disciplina que se llama cienciacameral y financiera. Se trata de una ciencia práctica destinada a producir, aumentar y mantener los medios de vida de un señor y de un Estado mediante un buen manejo económico del país, así como una buena administración para el bien del príncipe y delEstado.? Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralística se en- tendía en lo fundamental como una ciencia que producía ingresos financieros al Estado,según la interpretación de DITHMAR y ZINCKE. DARJES y VaN ]USTI, en contraste, la considera-ron en el ciclo financiero completo: ingresos, administración y aplicación, si bien VaN]USTI no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene una versión aun más general. Ensuma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralística. 25 lbid., p. 333.26 ¡bid., p. 403.27 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA,Op. cit., p.31. 28 ¡bid., p. 368..29 párrafo reprodu~y traducido pdrAlbiollSMAu.,Op.cit., p. 280, 30 Párrafo reproducido y traducido por Pler;mgelo SCHIERA, op. cit., pp. 405 Y406.
  28. 28. 10 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA... Por lo general se entendía como la administración patrimonial del Estado, como la ad- mínístracíón de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado. La cameralística tendió a confundirse con las finanzas públicas. Éstas fueron una in- novación postrera en el esquema de las ciencias camerales. VaN JUSTI fue quien la separó de otras materias y la concibió como disciplina cameral específica. En 1766 publicó Sistema de finanzas, su última obra, donde realizó esa destacada labor. Por su parte, Ioseph SONNENFELS, el último gran cameralista, propuso tres ciencias camerales: policía, comercio y finanzas, y a cada una reservó un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sen- tido que le dan VaN JUS"I1 y SONNENFELS es muy similar al que hoy en día tienen, porque para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, ade- más de su administración. La policía tuvo también hondas dificultades conceptuales. DITHMAR opinaba que laciencia de la policía enseña cómo mantener el sistema interno y externo del Estado conbuena policía, en función de la felicidad general. La policía era la vida y el alma del Estado." Daniel SCHREBER sostenía una versión similar: pensaba que la policía se refiere a la adecua-da organización de los hombres y los recursos económicos con miras a la consecución dela felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas BERCH afirmaba que a través de la policía,los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo per-seguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econó-mica. 32 En 1752, ZINCKE señalaba que la policía tiene la tarea de dirigir y promover losmedios de vida y la dirección del pueblo." Finalmente, SONNENFELS comentaba que, cuan-do las decisiones y los proyectos están unidos y se refieren a ciertas máximas derivadasde los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna delEstado: la ciencia de la polícía.> Con excepción de DITHMAR y ZINCKE, las nociones de policía mencionadas tienen másrelación con el concepto de conservación que con el de desarrollo. Por eso, el verdaderosalto cualitativo ocurrió con la definición de policía formulada por VaN JUSTI en 1756, quetrataremos más adelante. Pero existió un campo del saber todavía más nebuloso: se trata de haushaltungskunst,un concepto alemán que Albion SMALL tradujo al inglés atinadamente como management-manejo en español para nosotros- y que constituye un ámbito de enorme valor, peroque no mereció una explicitación relativamente individualizada en tanto ciencia concreta,tal como la economía, la cameralística o la policía. Sin embargo, su cultivo y desarrollocomo tema del cameralismo fue de gran relevancia. Fue julius Benhard VaN ROHR, uno delos precursores de las ciencias camerales, quien en el temprano año de 1716 hizo unade las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explicó que el"arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia práctica que enseña cómo,en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cómo conservar y ampliar lo31 Ibid., p. 367.32 Ibid., p. 338.33 Párrafo reproducido y traducído por AlbionSw.u., op.ctt.; pp. 251 Y252.34 lbid., p. 505.
  29. 29. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 11adquirido para la promoción y el mantenimiento de la felicidad temporal"." Aquí su proximidad a la categoría de cameralística es evidente. VaN ROHR dividió al manejo eneconómica (oeconomíca) de los príncipes yen económica de los particulares. La primeraes la ciencia cameral, de finanzas y de dominios: "consiste en la prudencia para dirigir los medios e ingresos propios, así como los del país; en mantener a la comunidad y en au- mentar el dinero. y los bienes de los súbdítosv" Esta parte deí manejo enseña a lospríncipes no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felici-dad de los súbditos y organizar a la economía. La segunda, por su parte, es "el manejodoméstico de las personas privadas", y se divide en manejo de la ciudad y del país.>? Daniel SCHREBER ofreció una concepción totalmente diversa a la de Van Rohr. En suopinión, la economía y la cameralística son la base en la que descansa la ciencia generaldel manejo (Allgemeíne Haushaltuagswíssenschaft). Es la disciplina mediante la cual serevela cuáles son los males y las carencias del Estado en relación con la riqueza y el po-der de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o enfermedad del cuerpoestatal y de sus diversas partes, v desde su conocimiento se puede definir la patologíay terapia del Estado. En suma: "el manejo es la ciencia que enseña cómo fundar, incre-mentar y mantener el bienestar de los estados"." Por lo visto, tampoco el manejo logróunidad de criterio. El comercio fue incorporado por SONNENFELS como ciencia cameral independiente.Todos los cameralistas lo habían tratado con amplitud, incluso los fiscalistas austriacos, dedonde les viene la.fama de "mercantilistas". El propio VaN JUSTI lo consideraba como unamateria que debería impartirse junto con la de policía. Pero como dijimos, fue SONNENFELSquien consideró por separado al comercio y lo estudió con extraordinaria profundidaden el segundo volumen de su obra. La idea original de los cameralistas no discrepa mu-cho del concepto actual, salvo que por comercio se entendía, en cuanto ciencia cameral,uno de los mecanismos para fortalecer elpoder del Estado y nada más. El que en las ciencias camerales no existieran unanimidad ni consenso no es un defec-to, sino una condición real que propició el debate que condujo a su adecuada dife-renciación. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como ocurrió fueporque el diálogo, la crítica y el intercambio de ideas alimentaron tal desarrollo. El carácter conceptual caótico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por emi-nentes pensadores administrativos contemporáneos. Georges LANGROD hablaba del "caoscameralístaP? en tanto que Mariano BAENA DEL ALCÁZAR le reconoció el mérito de haber sen-tado las bases de la individualización del estudio de la administración pública "a pesar desus lmprecísíonesv.w35 Ibid., p. 188.36 Idem.37 Idem.38 PierangeloSCHlERA, op. cü., p. 338. SCHIERA traduce bausbaltungs como direccián:39 GeorgesLANGROP,. EJpensamientoQdm¡~islratitXJ no-juridico: Licisitudes y renacimiento•. Centro de Formación y Perfeccionamientode Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.4Q MariaOOBA.l!NAJ>J!l. ~,.~prólOgo~¡enQtnariGlJIlIlRIlRO¡Las ciencias-de la administra(:iOn~eI Estado abso!utista.~. M~.1987, p. xnx !
  30. 30. 12 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBliCA ...Diferenciación de lo administrativo:la ciencia de la policía Tal era la situación general de las ciencias camerales cuando comenzó su actividad intelec- tual ]ohann Heinrich VaN ]USTI, quien empezó a estudiar la administración pública hacia mediados del siglo XVIII. SU labor intelectual se realizó dentro de su estadio más progresivoy cuando el carácter general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros días, fuemarcado por la asunción de la administración integral de la sociedad, desde los comple- jos procesos económicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la adminis-tración de la justicia, la salud y la religión. VaN ]USTI no fue teórico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carác-ter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una expro-piación general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propició la expansiónde sus fuerzas interiores y promovió el desarrollo de la nueva sociedad que estaba cons-truyendo. El signo del Estado es una intervención racional en los procesos económicos, alos que liberaliza, pero regula con frío cálculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatalde tributación y planificación del gasto público productivo y rentístico; y de suyo es igual-mente la administración de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se tratade un Estado inteligente que aprende y enseña a sus pobladores para convertirlos en ciu-dadanos más virtuosos, trabajadores más productivos y súbditos más obedientes. El motor y la fuerza del Estado es la policía, cuya existencia y función parte de princi-pios que definen los campos de acción donde se desempeña, y anticipan los resultadosesperables y los obstáculos por vencer. Los principios de la policía se basan en su objetomismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no con-siste solamente en la República como tal, así como en cada uno de los miembros que lacomponen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por consiguien-te, "todas sus máximas, pues, deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ellade las facultades del público, tanto en general como en particular"." El Estado absolutistaantecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del público como semilla primigenia desu emanación, pero sin concebir otra cosa que súbditos, y aún no alcanza la trascendenciaque obtiene con el peso de la ciudadanía. En el siglo XVIII se hacía uso del concepto de máxima de Estado. La palabra máximasignificaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar per-sonas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposición de manifiestos, funda-mentos y declaraciones, a través de los cuales se razona previamente a su ejecución." Taldeterminación es el resultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra.Una vez que un gobierno descubre algo útil para su principal objeto, que es el bien delEstado, debe hacer un uso adecuado de la máxima para alcanzar el fin que se propone.4J Este pasaje de la obra Economia de Estado (Staats-Wirtscbaft, 1755) de VON JUSTl, fue traducido por Albion SMALL, op.cit., p. 372. .-U Nicolás DONxto, ElhomJ:1re de Estado, npografiaPopular, México, 1904, (res tomos (J.uomodtGovemo, Venecia, 1860), t. Ill, p. 38. :;
  31. 31. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 13La prontitud y precisión con la que concibe el fin, así como la vivacidad de penetraciónque faciliten el uso de ese bien ofreciéndole la ejecución más fácil y el método menoscomplicado, son el fruto que brindan las máximas de Estado como un producto de larelación entre la penetración yel entendimiento. Las máximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimien-tos, y permiten sacar provecho del pasado en beneficio de lo presente. La máxima deEstado está basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, entanto que el fin del Estado es el bienestar de los súbditos que gobierna, de modo que lamáxima de Estado tiene por propósito este mismo fin. VaN ]USTI había previsto en su Economía de Estado que haría una obra exclusiva-mente destinada al estudio de la policía a fin de distinguir las dos materias. Pero ademásde su inquietud en torno de la mutua definición de los campos académicos de la policía yla economía, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tomó la decisión de po-ner remedio al problema. Creyó que la policía era todavía una ciencia poco conocida, yse congratuló de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza mismade la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias quetienen alguna relación con ella." Pensaba que la mayor parte de los errores que secometieron al respecto provinieron de haberse confundido la policía con la política.fVaN ]usTÍ explicaba que en los muchos libros de política que consultó sus materias se con-fundían con las cosas relativas a la policía. Hay que aclarar que él se refiere a la confusiónentre policey y Staatskunts (la traducción literal de la última significa "arte del Estado"). Eltraslado de Staatskunts por "política" se debe a M. E., iniciales del nombre del traductorfrancés de quien se ha perdido la identidad." La traducción es correcta, pues VaN ]USTIentiende la política como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzasy amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacífica desus miembros. Se debe entonces diferenciar política de policía, pues como lo sentenció VaN ]USTI:"cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes". En efecto: la política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro, y es su principal ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como también establecer un buen orden entre los súbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacialos otros; igualmente que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar medidas neo cesarias para prevenirlas. Al contrario, el finde la policía es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduríade sus reglamentos, y aumentarsus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tíe-43 Lorenz VON jusn, Elementos generales de polida, pp. XI.y XII.44 Nicolas DELAMARE, de nacionalidad francesa, había proclamado años antes haber fundado el estudio de la policía: "nadie hasta ahora se nabíacuiQado de escribir sobre ella, nadie había reunido sus leyes para procurar Su conocimiento o facílitarsuestudio". Citado por Luis JORDANA DE POZAS, "Los cultivadoresespañoJes. de la ciencia de la policía", en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurldico-administraJiv4 ~pañola, Instituto de EstUdios de Administración Local, Madrid, 1944, pp•. XI YXII.45 VONJlí$n¡ÉlémenIs,Gférawc d(IPolif;e, ya citados.
  32. 32. 14 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA... nen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta última se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo, en ello no es más que un instrumento de la política, y nota las ofensas que no hieren a la constitución y al mantenimiento del Estado.w Corresponde a la policía potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales que, situadas en el seno de la sociedad, incrementan el poderío del Estado y el bienestar de la sociedad. La política, por su parte, está interesada en las medidas necesarias para de-fender al Estado de las agresiones externas, o bien, de las conjuraciones interiores. La policía es un impulso progresivo que vela por la salud, nutrición y vigor completos delEstado, en tanto que la política es una fuerza pronta a prevenir las guerras con los Esta-dos extranjeros o las sediciones intestinas, o activar medidas punitivas contra los mis-mos. Michel FOUCAULT ha explicado esta distinción de VaN JUS11, con el argumento de quela política asume una tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de sus ene-migos, en tanto que la policía se atribuye la función positiva de nutrir, paralelamente, lavida de los súbditos y la fuerza del Estado." Más allá de una distinción tan necesaria, debemos declarar que la separación entrela policía y la política no implica que sean opuestas,. sino que marchan de la mano." Entanto que la política crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activación dela policía, ésta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que posibili-tan la acción de la política. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el propósitocomún de velar por la existencia y progresión del Estado absolutista. La policía tiene una función singular: su objeto es afirmar y aumentar el poderío inte-rior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este poder con-siste no solamente en la República como unidad y en cada uno de los miembros que lacomponen singularmente, sino también en las facultades y los talentos de todos ellos,la policía se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para la felicidad pública." Elpoderío del Estado no puede obtenerse sino a través del conocimiento que tiene de lasdiferentes ventajas que se pueden obtener. Así, VaN JUSTI indica: "La ciencia de la policíaconsiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, enafirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros quela componen."50 Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular laprosperidad de la sociedad. FOUCAULT comentó que según VaN JUS11 la policía es lo quecapacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo. Por un lado,46 VON JUSTI, Elementos generales de policia, pp. XI YXII.47 Michel FOUCAULT, "Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder y la razón de Estado", en Revista Siempre, sobretiro cultural, 27 de octubre de 1982, p. IX.48 No estádemás alertar sobre él equívoco de observar aquí un símil de la dicotomía entre política Ye/loUda, tal como ha sido planteadoentte la poUtica y la admínísrraeíéñ ea los siglos XIX y XX, que trataremos pági- nas adelante.49 VON jusn, EJementosgenerales depoltcfa,p. XII.50 ldem.
  33. 33. , Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 15la policía debe mantener felices a los súbditos, concebida la felicidad como supervi-vencia, vida y bienestar; esto Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno del gobierno, o ra- cionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos, de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado.t! He aquí no sólo la causa existencial de la policía, sino su legítímacíón científica, pues la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituyesu motivo y su función como una ciencia social. Mas no basta la distinción entre policía y política, y VaN ]USTI se propone diferenciar ala primera de la hacienda, materia con la que según él, muchos autores la confunden.Ciertamente ambas están muy relacionadas: la policía es el fundamento y la base de la cien-cia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qué punto puede incrementarla sinvejación del público. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la policía trabaja para con-servar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabiduría de sus reglamentos, en tantoque la hacienda se ocupa por descubrir los medios empleados del modo más ventajosopara subvenir los gastos en los tiempos de necesidad o en la ocasión oportuna. Como elcaso de la política, la versión francesa se refiere a las finanzas y de aquí Antonio FranciscoPUiG y GELABERT la trasladó como hacienda. VaN ]USTI se refiere a la cameralística o cien-cia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenschaft). La policía es una potencia activaorientada a contribuir para el fin de toda República, que es el bien de toda la sociedad, yen ello está lo "que hace propiamente su eficiencia". Para esto se compromete un usosagaz e inteligente de los fondos públicos y su prudente utilización en beneficio de laRepública; este es el fundamento de la economía y la hacienda, en tanto que el objeto dela policía es afirmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera proporcionalrespecto de sus vecinos. Así, mientras la.hacienda debe manejar los fondos para costearlas acciones de los responsables del Estado y la policía, esto último debe tender a incre-mentar y conservar los fondos públicos hasta donde la constitución interior del Estadolo permita. Existe, asimismo, una confusión entre policía y economía. VaN ]USTI censura aGeorg ZINCKE, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de lapolicía a partir de los correspondientes a la economía, aun cuando la primera tiene mayorextensión. Ocurrió igual con el canciller Christian WOLFF, quien confundió policía conmoral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de policía. Además, no le bastó haber sido tan preciso en la distinción entre policía y política,así como entre economía y hacienda, VaN ]USTI distingue las obras de policía equívocas,erráticas, insuficientes e incompletas, de la única que es cierta, sistemática y plena: lasuya. Esto, aunque en aparierkia constituye una ausencia de modestia, una mera vani-dad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribió la obra de51 Michel FQUCtMJ. op-. cu; Ypp. cit.
  34. 34. 16 PARTE 1. GESTACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA... BOTERS, en tanto que en el XVII las de SCHRAMMENS y REIKINGER, de las cuales no hace jui- cio. Pero sí lo hace cuando trata los libros de policía del siglo XVIII, de los que opina que dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asístemáticos, en su lista están los trabajos de BETTER y LANGEMAKY Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la policía con otras ciencias se hallarán muy pocos a los que se pueda recurrir para instruirse sobre ella. No se ha escrito de policía antes del siglo XVIII, y aunque hay algunos libros cuyo título parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan comprendido lo quesignifica policía y la han confundido con política. En la lista están el libro de BOTERS inti-tulado Aviso importante para establecer una buena policía, impreso en Estrasburgoen 1596; la Policía histórica de SCHRAMMENS, editada en Leipzig en 1605, y la Policíabíblica de REINKINGS.53 VaNJUSTI concibe los conceptos administrativos como categorías históricas, pues an-tes del siglo señalado no se escribió de policía porque ella estaba de incógnita dentro deun mundo gubernamental indiviso; era un hecho anónimo indiferenciado dentro de otrosfenómenos estatales. La identificación y definición de la policía dentro de los negocios pú-blicos consistió en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o subordi-nado a otras materias, tales como la política, la hacienda y la cameralística. Pero el ímpetureformista que inundó Alemania durante el siglo XVIII incitó un formidable movimiento dedefinición de lo propiamente admínístratívo, a partir del concepto de-policía. Esta catego-ría sintetizaba la esencia de la idea de administración. La expresión aplicada de esta ideanació del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organización ad-ministrativa, cuyos titulares alcanzarían cierto grado de profesionalización administrativa.Esto impulsó el requerimiento de una formación propiamente administrativa del alto ser-vicio público en materias de policía, asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economía, asícomo la capacitación del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura. johann Heínrich VaN JUSTI creó una ciencia fundada en principios generales, cuyaaplicación deja a los funcionarios públicos. Su tarea fue establecer las bases generales,las categorías abstractas y de índole universal, en su tiempo, para el establecimiento efec-tivo de la policía. Como explicó, no se debía esperar que él tratara las diferentes especiesde policía que existen en talo cual país, ni que aplicara los principios generales a talo cualEstado particular.54 Policía, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y la disci-plina que reinan entre los ciudadanos que integran la República. Los griegos y romanos52 Las obras de los autores citados por VON jusn son las siguientes; BOTERo." Auiso importante para establecer una buena policia (Grünslicber Berich van Anordung gutter Policey, Estrasburgo, 1596); SCHRAMMENS, Policia histórica (Politia bistorica, Leipzig, 1605); J:EINKlNGS, Policía bíblica (Bibliche Policeyy; Anónimo, Proyecto de reglamentos para establecer una buena policía (Enwurf einer uiobleigericbteten Policey), M. C. D. dé L., Proyecto para establecer una buenapolicia (Obnvfangliche Vorschléige zu Einrichtung, 1739); Fricdrich LANGEMAK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer oolleommenen Policey, Berlín, 1747). #53 VON ]US11, op. cit., p. XN.54 Ibid., p. XVII.
  35. 35. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 17entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que sonlas bases de las repúblicas. Extendiéndose más, discierne que Setoma en el día esta palabra en dos sentidos diferentes: el uno extendido, el otro limita- do; en el primero se comprenden bajo el nombre de policía las leyes y reglamentos que con- ciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos, en una palabra, el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc, atendido que la felici- dad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La palabra policía, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservación del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir.Y La idea de VaN ]USTI es clara: el Estado es una institución perfectible, lo mismo quedegenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzasy las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de un ejercicio especu-lativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado con pre-cisión sus potencias, éstas puedan incrementarse de modo tal que sean superiores a lasde los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones entre sus propioshabitantes. Pero nos engañamos si pensamos que la policía es un simple repertorio detécnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo inte-lectual brota la explicación de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, desus precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal expli-cación se refiere a un programa de acción viable, calculado y racional, que actualiza lafuerza del Estado por medio de la superación de la vida de la sociedad. La policía es unaciencia aplicada al mejoramiento del Estado por el camino del adelanto de las condicio-nes de existencia de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es elconocimiento que explica el qué del gobierno con base en principios o máximas del Es-tado; trata también del cómo del gobierno, representa el modo en que obra para fortaleceral Estado, hacerlo más poderoso. VaN ]USTI definió la policía como una capacidad que desarrolla el Estado para asegu-rar su felicidad por la sabiduría de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fuerzas ysu poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a través deuna diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de ingre-dientes que comprenden el orden económico, la sociedad civil y la administración de ius-ticia,como grandes apartados temáticos en que se pueden clasificar sus campos másamplios de actividad. Finalmente, una de las diferenciaciones más relevantes hechas por VaN ]USTI, con lacual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consistió en separar a la policía dela administración de justicia. Su puente es la seguridad interior del Estado, pues la policíadebe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan pa-siones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas falseadas;55tb/d., pp. ly2.

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