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A (FALTA DE) TRANSPARÊNCIA
DOS PORTAIS BRASILEIROS
DE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA:
UM ESTUDO DE TRÊS CASOS
Luiz Paulo do Nascimento
Orientador:
Henrique Luiz Cukierman, D.Sc.
2
Tópicos Abordados
• Introdução
– Um Instrumento Para Mapear e Percorrer as Associações: A Teoria Ator-
Rede
• Os Atores Governamentais
– A Campanha do Portal da Transparência da CGU
– O Depoimento dos Porta-vozes da CGU
– A Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro
– A Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro
• Os Atores Não Governamentais
– A ONG Transparência Brasil
– A ONG Contas Abertas
– A Atuação da Imprensa
• Os Atores “Convidados A Participar”
– Entrevistas Baseadas em Cenários e Tarefas
– Tarefas Propostas
– Registros das Entrevistas
– Discussão dos Resultados
• Portal de Transparência do Governo Federal (CGU)
• Portal de Transparência (SEFAZ-RJ)
• Portal “Rio Transparente” (CGM-RJ)
• Conclusão
3
Introdução
• TICs como instrumento para aumento da transparência.
Exemplo mais citado: Portal da Transparência do Governo Federal
• Lei Complementar 131/2009: obrigação de transparência na web
para os entes públicos
• Como pode ser verificada a relação,
supostamente direta, entre o aumento
da transparência e o “incremento da
cidadania”?
4
Um instrumento para mapear e
percorrer as associações:
A Teoria Ator-Rede
• Bruno Latour, “Reassembling The Social”, Oxford, 2005
• Enredamento dos atores humanos e não humanos: entes públicos,
ONGs, computadores, parlamentares, jornalistas, “cidadãos comuns”
• Sociologia como o ato de traçar associações
• Humanos e não humanos: actantes dotados de agenciamento pleno
• Não há um “social” predefinido; o relato também performa o social
• Associações são detectáveis por seus vestígios/indícios:
leis, pesquisas, portais web, depoimentos
• É dada aos atores a oportunidade de mapear a rede por meio de
seu relato
5
Os Atores Governamentais
A campanha do Portal da
Transparência da CGU
6
Os Atores Governamentais
Controladoria Geral da União
• Portal desenvolvido em 2003 para “abrir o SIAFI”. Utilizou-se a
mesma estrutura e categorização do sistema orçamentário
• Sem participação de cidadãos no desenvolvimento, foco em
publicar um volume cada vez maior de informações
• Melhorou a qualidade dos dados informados, mas não houve
mudanças na estrutura do SIAFI
• Esforço em identificar e agregar atores à sua rede:
“[...] a grande maioria se identifica [junto ao Portal]. Como cidadão,
como líder de comunidade, como dono de uma ONG,
vereadores... muitos políticos...”
• Busca ser um ponto de passagem obrigatório:
“Nós já fornecemos código-fonte pra alguns estados [...] aquele
[ente público] que quiser criar um site novo, nós forneceremos
todo o código-fonte [...]”
7
Os Atores Governamentais
Secretaria de Fazenda do
Estado do Rio de Janeiro
• Preocupação em atender a um público mais especializado, não aos
“cidadãos comuns”
• Portal como um subproduto da atividade da SEFAZ-RJ
• Tradução/translação: deslocamento do significado de “online”
para manter todos os atores devidamente alistados à rede
• Índice de Transparência 2010 (publicado pela ONG Contas Abertas):
Estado do Rio de Janeiro na 12ª posição entre os portais estaduais
• “Quando a gente foi lá [na ONG Contas Abertas], percebeu [...] o que
esse público quer ver num site de transparência. [...] para mim não
tem a menor relevância olhar, mas [para ele] tem relevância”
• Portal desenvolvido para atender a um porta-voz, e não ao
“cidadão comum”
8
Os Atores Governamentais
Controladoria Geral do
Município do Rio de Janeiro
• Transparência Orçamentária nas Capitais do Brasil 2011 (publicado
pela ONG INESC): Rio de Janeiro avaliado como “medíocre”
• Foco não é a disponibilização de dados ao público. Portal é tratado
como um produto de menor importância :
“[A tarefa era] para fazer só uma interface externa”
• Preocupação em atender ao cidadão carioca em segundo plano;
prioridade foi cumprir ordens
• O ator mais isolado em comparação com a CGU e a SEFAZ-RJ
• Tendência de privatização da transparência pública: Betha
Sistemas (Fly Transparência)
9
Os Atores Não Governamentais
Transparência Brasil
• Mapeamento de riscos de corrupção: metodologia que produz
“inscrições” para sustentar as “centrais de cálculo”
• Busca atuar no vácuo deixado por imprensa e academia
• Relação entre dados públicos e cidadão sempre precisará da
mediação de especialistas:
“o tal do cidadão comum [...] não vai interpretar a informação que é
dada em estado bruto”
• Se as interfaces são disponibilizadas a todos, por que justamente
este tipo de cidadania tem que ser exercido em nome do cidadão?
O “orçamento público” não poderia comportar traduções
justamente para o “público”?
10
Os Atores Não Governamentais
Contas Abertas
• Atua principalmente no monitoramento das informações
disponibilizadas via internet
• Crê no potencial da imprensa em benefício da transparência:
“não é um médico que vai chegar em casa de noite e que vai
dizer assim ‘olha, eu não vou jantar agora porque eu vou
fiscalizar o governo’”
• Diverge da Transparência Brasil, que enxerga apenas a transparência
para especialistas:
“a transparência para mim tem diversas camadas”
• Possibilidade de adequação da transparência para os diversos
públicos interessados no tema
11
Os Atores Não Governamentais
A Atuação da Imprensa
• Michel Alecrim (O Dia), autor de reportagem que gerou demissão
de servidora no IBAMA-GO
• “uma jornalista da Folha [de São Paulo] [...] descobriu um gasto num
free-shopping da ministra [...] a gente aqui começou [...] a tentar
buscar ali algumas informações”. Investigação levou duas a três
semanas
• O Portal “dá o nome da empresa, o CNPJ, o órgão, o programa de
trabalho, mas não diz o que foi comprado, ou o serviço”. Pesquisar
sem hipótese bem especificada é procurar “agulha no palheiro”
• Antes dos portais:
“o jornalista dependia basicamente de um parlamentar [...] e aí
o parlamentar [...] vai querer cobrar do jornalista isso depois”
• Apesar dos meios atuais ainda precários, um avanço
considerável frente ao método anterior
12
Os Atores “Convidados A Participar”
Entrevistas Baseadas
em Cenários e Tarefas
• Método de avaliação fundamentado em observações com usuários
(Agner et al., 2010)
• Uso de “laboratório portátil de usabilidade”
• Análise baseada em recomendações heurísticas (Nielsen, 2005)
• 5 entrevistados para cada portal, 3 tarefas para cada entrevistado
• Questionários fechados e entrevistas abertas ao final da execução
das tarefas
• Tradução/translação do “cidadão comum”: entrevistados com
experiência em jornalismo
13
Os Atores “Convidados a Participar”
Portal da Transparência do Governo Federal
Tarefas Propostas
Nº da
Tarefa
Cenário Tarefa Resultado Execução
1 Você vai a campo levantar
informações sobre
irregularidades no repasse do
Bolsa-Família, e ouve uma
senhora declarar que seu filho
Denisvaldino deu entrada na
documentação, mas ainda não
recebeu nenhum auxílio.
Quanto o cidadão de
nome Denisvaldino
recebeu do Programa
Bolsa-Família em
2010?
R$ 720,00 Despesas 
Transferência de
Recursos  2010 |
Por Favorecido |
Pessoas Físicas 
Pesquisar
“Denisvaldino”
2 Você está fazendo uma matéria
sobre os cartões corporativos do
Governo Federal, e recebe a
informação de que os gastos da
ABIN (Agência Brasileira de
Inteligência) com cartões
corporativos, que em 2008 e
2009 se mantiveram em torno de
R$ 6,7 milhões, subiram muito
em 2010.
Quanto os servidores
da ABIN gastaram em
2010 por meio do
cartão corporativo?
R$ 11.240.700,81 Despesas  Gastos
Diretos do Governo
 2010 | Por
Cartão de
Pagamento | Por
Órgão 
Presidência da
República 
Presidência da
República
3 Você está levantando as despesas
realizadas sob a rubrica do último
Censo Demográfico, e deseja
saber qual empresa mais lucrou
com esta ação do governo
durante o ano de 2010.
Qual a principal
empresa favorecida
em 2010 na ação do
Censo?
Daruma
Telecomunicações e
Informática S/A
[Urmet Daruma]
Despesas  Gastos
Diretos do Governo
 2010 | Por Ação
 Pesquisar
“censo”  Ordenar
por “Total no Ano”
14
Os Atores “Convidados a Participar”
Sinopse dos Resultados
Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Entrevistado 4 Entrevistado 5
Tarefa 1 X 4 minutos X X 5 minutos
Tarefa 2 X X X 18 minutos 4 minutos
Tarefa 3 X 6 minutos 6 minutos X 4 minutos
Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Entrevistado 4 Entrevistado 5
Tarefa 1 16 minutos* X X X X
Tarefa 2 X X X X X
Tarefa 3 6 minutos X X X X
Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Entrevistado 4 Entrevistado 5
Tarefa 1 X X X X X
Tarefa 2 2 minutos 2 minutos X 5 minutos 1 minuto
Tarefa 3 X X 4 minutos 9 minutos X
Portal da Transparência do Governo Federal
Portal de Transparência da SEFAZ-RJ
Portal “Rio Transparente”
* Dado encontrado diferente do previsto
15
Os Atores “Convidados a Participar”
Registros das Entrevistas
16
Os Atores “Convidados a Participar”
Portal da Transparência do Governo Federal
Discussão dos Resultados
• Problemas em localizar um órgão específico (ABIN) na hierarquia
organizacional
• Paginação dos resultados não suficientemente visível:
“agora é que eu percebi que tem mais de uma página”
• Google ao invés da ajuda do site:
“a essa altura eu teria tentado outros recursos de busca na web”
• Situações de erro no uso dos campos de busca
• “Talvez [os temas de maior interesse] tivessem que ganhar
algum destaque que facilitasse o acesso a eles”
17
Os Atores “Convidados a Participar”
Portal de Transparência (SEFAZ-RJ)
Discussão dos Resultados
• Download de arquivos: acesso mais demorado à informação, e
risco de informações discrepantes
• Indistinção entre portais; Portal de Transparência implementado
como adicional à estrutura de informações já existente
• Página “Monte sua Consulta”:
“Tem diversos termos ali, muitos campos. Eu não sei se aquilo ali é
um encadeamento lógico, se basta [selecionar] um deles”
“Não confio mais nesse filtro”
“Todo o trabalho que eu tive acabou sendo em vão”
• Campo de busca sem resultados aproveitáveis
• “Parece que estão querendo esconder a verdade de nós”
18
Os Atores “Convidados a Participar”
Portal “Rio Transparente”
Discussão dos Resultados
• Sem campo de busca geral:
“Aqui não tem uma busca da palavra no site, não é?”
• “Na vida real, o que eu faria seria entrar no Google”
“Se eu precisasse fazer isso no meu dia a dia profissional, eu daria um
Google”
• Busca por nomes de favorecidos impediu realização da tarefa:
“Me deu vontade de ir ao site da Fundação Roberto Marinho, porque
lá talvez esteja mais fácil”
• Mensagem “Aguarde, dados em atualização...” sem direcionar a
uma nova página
• “O site não foi feito para a população [...] a questão da
transparência se perdeu ali no meio”
19
Conclusão
• Caráter dinâmico da rede performada para sustentar a
transparência pública no Brasil
• Assunto que reserva espaço apenas aos especialistas. “Cidadão
comum” excluído dos portais de transparência pública
• Usabilidade dos portais muito aquém da imagem veiculada
• Largo horizonte de pontos passíveis de melhor desenvolvimento
• Uso de “camadas de transparência” no desenvolvimento de
portais
• Participação do “cidadão comum” não é panacéia: poderia levar
ao questionamento da própria organização atual do orçamento
público

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A transparência dos portais de transparência no Brasil

  • 1. A (FALTA DE) TRANSPARÊNCIA DOS PORTAIS BRASILEIROS DE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA: UM ESTUDO DE TRÊS CASOS Luiz Paulo do Nascimento Orientador: Henrique Luiz Cukierman, D.Sc.
  • 2. 2 Tópicos Abordados • Introdução – Um Instrumento Para Mapear e Percorrer as Associações: A Teoria Ator- Rede • Os Atores Governamentais – A Campanha do Portal da Transparência da CGU – O Depoimento dos Porta-vozes da CGU – A Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro – A Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro • Os Atores Não Governamentais – A ONG Transparência Brasil – A ONG Contas Abertas – A Atuação da Imprensa • Os Atores “Convidados A Participar” – Entrevistas Baseadas em Cenários e Tarefas – Tarefas Propostas – Registros das Entrevistas – Discussão dos Resultados • Portal de Transparência do Governo Federal (CGU) • Portal de Transparência (SEFAZ-RJ) • Portal “Rio Transparente” (CGM-RJ) • Conclusão
  • 3. 3 Introdução • TICs como instrumento para aumento da transparência. Exemplo mais citado: Portal da Transparência do Governo Federal • Lei Complementar 131/2009: obrigação de transparência na web para os entes públicos • Como pode ser verificada a relação, supostamente direta, entre o aumento da transparência e o “incremento da cidadania”?
  • 4. 4 Um instrumento para mapear e percorrer as associações: A Teoria Ator-Rede • Bruno Latour, “Reassembling The Social”, Oxford, 2005 • Enredamento dos atores humanos e não humanos: entes públicos, ONGs, computadores, parlamentares, jornalistas, “cidadãos comuns” • Sociologia como o ato de traçar associações • Humanos e não humanos: actantes dotados de agenciamento pleno • Não há um “social” predefinido; o relato também performa o social • Associações são detectáveis por seus vestígios/indícios: leis, pesquisas, portais web, depoimentos • É dada aos atores a oportunidade de mapear a rede por meio de seu relato
  • 5. 5 Os Atores Governamentais A campanha do Portal da Transparência da CGU
  • 6. 6 Os Atores Governamentais Controladoria Geral da União • Portal desenvolvido em 2003 para “abrir o SIAFI”. Utilizou-se a mesma estrutura e categorização do sistema orçamentário • Sem participação de cidadãos no desenvolvimento, foco em publicar um volume cada vez maior de informações • Melhorou a qualidade dos dados informados, mas não houve mudanças na estrutura do SIAFI • Esforço em identificar e agregar atores à sua rede: “[...] a grande maioria se identifica [junto ao Portal]. Como cidadão, como líder de comunidade, como dono de uma ONG, vereadores... muitos políticos...” • Busca ser um ponto de passagem obrigatório: “Nós já fornecemos código-fonte pra alguns estados [...] aquele [ente público] que quiser criar um site novo, nós forneceremos todo o código-fonte [...]”
  • 7. 7 Os Atores Governamentais Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro • Preocupação em atender a um público mais especializado, não aos “cidadãos comuns” • Portal como um subproduto da atividade da SEFAZ-RJ • Tradução/translação: deslocamento do significado de “online” para manter todos os atores devidamente alistados à rede • Índice de Transparência 2010 (publicado pela ONG Contas Abertas): Estado do Rio de Janeiro na 12ª posição entre os portais estaduais • “Quando a gente foi lá [na ONG Contas Abertas], percebeu [...] o que esse público quer ver num site de transparência. [...] para mim não tem a menor relevância olhar, mas [para ele] tem relevância” • Portal desenvolvido para atender a um porta-voz, e não ao “cidadão comum”
  • 8. 8 Os Atores Governamentais Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro • Transparência Orçamentária nas Capitais do Brasil 2011 (publicado pela ONG INESC): Rio de Janeiro avaliado como “medíocre” • Foco não é a disponibilização de dados ao público. Portal é tratado como um produto de menor importância : “[A tarefa era] para fazer só uma interface externa” • Preocupação em atender ao cidadão carioca em segundo plano; prioridade foi cumprir ordens • O ator mais isolado em comparação com a CGU e a SEFAZ-RJ • Tendência de privatização da transparência pública: Betha Sistemas (Fly Transparência)
  • 9. 9 Os Atores Não Governamentais Transparência Brasil • Mapeamento de riscos de corrupção: metodologia que produz “inscrições” para sustentar as “centrais de cálculo” • Busca atuar no vácuo deixado por imprensa e academia • Relação entre dados públicos e cidadão sempre precisará da mediação de especialistas: “o tal do cidadão comum [...] não vai interpretar a informação que é dada em estado bruto” • Se as interfaces são disponibilizadas a todos, por que justamente este tipo de cidadania tem que ser exercido em nome do cidadão? O “orçamento público” não poderia comportar traduções justamente para o “público”?
  • 10. 10 Os Atores Não Governamentais Contas Abertas • Atua principalmente no monitoramento das informações disponibilizadas via internet • Crê no potencial da imprensa em benefício da transparência: “não é um médico que vai chegar em casa de noite e que vai dizer assim ‘olha, eu não vou jantar agora porque eu vou fiscalizar o governo’” • Diverge da Transparência Brasil, que enxerga apenas a transparência para especialistas: “a transparência para mim tem diversas camadas” • Possibilidade de adequação da transparência para os diversos públicos interessados no tema
  • 11. 11 Os Atores Não Governamentais A Atuação da Imprensa • Michel Alecrim (O Dia), autor de reportagem que gerou demissão de servidora no IBAMA-GO • “uma jornalista da Folha [de São Paulo] [...] descobriu um gasto num free-shopping da ministra [...] a gente aqui começou [...] a tentar buscar ali algumas informações”. Investigação levou duas a três semanas • O Portal “dá o nome da empresa, o CNPJ, o órgão, o programa de trabalho, mas não diz o que foi comprado, ou o serviço”. Pesquisar sem hipótese bem especificada é procurar “agulha no palheiro” • Antes dos portais: “o jornalista dependia basicamente de um parlamentar [...] e aí o parlamentar [...] vai querer cobrar do jornalista isso depois” • Apesar dos meios atuais ainda precários, um avanço considerável frente ao método anterior
  • 12. 12 Os Atores “Convidados A Participar” Entrevistas Baseadas em Cenários e Tarefas • Método de avaliação fundamentado em observações com usuários (Agner et al., 2010) • Uso de “laboratório portátil de usabilidade” • Análise baseada em recomendações heurísticas (Nielsen, 2005) • 5 entrevistados para cada portal, 3 tarefas para cada entrevistado • Questionários fechados e entrevistas abertas ao final da execução das tarefas • Tradução/translação do “cidadão comum”: entrevistados com experiência em jornalismo
  • 13. 13 Os Atores “Convidados a Participar” Portal da Transparência do Governo Federal Tarefas Propostas Nº da Tarefa Cenário Tarefa Resultado Execução 1 Você vai a campo levantar informações sobre irregularidades no repasse do Bolsa-Família, e ouve uma senhora declarar que seu filho Denisvaldino deu entrada na documentação, mas ainda não recebeu nenhum auxílio. Quanto o cidadão de nome Denisvaldino recebeu do Programa Bolsa-Família em 2010? R$ 720,00 Despesas  Transferência de Recursos  2010 | Por Favorecido | Pessoas Físicas  Pesquisar “Denisvaldino” 2 Você está fazendo uma matéria sobre os cartões corporativos do Governo Federal, e recebe a informação de que os gastos da ABIN (Agência Brasileira de Inteligência) com cartões corporativos, que em 2008 e 2009 se mantiveram em torno de R$ 6,7 milhões, subiram muito em 2010. Quanto os servidores da ABIN gastaram em 2010 por meio do cartão corporativo? R$ 11.240.700,81 Despesas  Gastos Diretos do Governo  2010 | Por Cartão de Pagamento | Por Órgão  Presidência da República  Presidência da República 3 Você está levantando as despesas realizadas sob a rubrica do último Censo Demográfico, e deseja saber qual empresa mais lucrou com esta ação do governo durante o ano de 2010. Qual a principal empresa favorecida em 2010 na ação do Censo? Daruma Telecomunicações e Informática S/A [Urmet Daruma] Despesas  Gastos Diretos do Governo  2010 | Por Ação  Pesquisar “censo”  Ordenar por “Total no Ano”
  • 14. 14 Os Atores “Convidados a Participar” Sinopse dos Resultados Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Entrevistado 4 Entrevistado 5 Tarefa 1 X 4 minutos X X 5 minutos Tarefa 2 X X X 18 minutos 4 minutos Tarefa 3 X 6 minutos 6 minutos X 4 minutos Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Entrevistado 4 Entrevistado 5 Tarefa 1 16 minutos* X X X X Tarefa 2 X X X X X Tarefa 3 6 minutos X X X X Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Entrevistado 4 Entrevistado 5 Tarefa 1 X X X X X Tarefa 2 2 minutos 2 minutos X 5 minutos 1 minuto Tarefa 3 X X 4 minutos 9 minutos X Portal da Transparência do Governo Federal Portal de Transparência da SEFAZ-RJ Portal “Rio Transparente” * Dado encontrado diferente do previsto
  • 15. 15 Os Atores “Convidados a Participar” Registros das Entrevistas
  • 16. 16 Os Atores “Convidados a Participar” Portal da Transparência do Governo Federal Discussão dos Resultados • Problemas em localizar um órgão específico (ABIN) na hierarquia organizacional • Paginação dos resultados não suficientemente visível: “agora é que eu percebi que tem mais de uma página” • Google ao invés da ajuda do site: “a essa altura eu teria tentado outros recursos de busca na web” • Situações de erro no uso dos campos de busca • “Talvez [os temas de maior interesse] tivessem que ganhar algum destaque que facilitasse o acesso a eles”
  • 17. 17 Os Atores “Convidados a Participar” Portal de Transparência (SEFAZ-RJ) Discussão dos Resultados • Download de arquivos: acesso mais demorado à informação, e risco de informações discrepantes • Indistinção entre portais; Portal de Transparência implementado como adicional à estrutura de informações já existente • Página “Monte sua Consulta”: “Tem diversos termos ali, muitos campos. Eu não sei se aquilo ali é um encadeamento lógico, se basta [selecionar] um deles” “Não confio mais nesse filtro” “Todo o trabalho que eu tive acabou sendo em vão” • Campo de busca sem resultados aproveitáveis • “Parece que estão querendo esconder a verdade de nós”
  • 18. 18 Os Atores “Convidados a Participar” Portal “Rio Transparente” Discussão dos Resultados • Sem campo de busca geral: “Aqui não tem uma busca da palavra no site, não é?” • “Na vida real, o que eu faria seria entrar no Google” “Se eu precisasse fazer isso no meu dia a dia profissional, eu daria um Google” • Busca por nomes de favorecidos impediu realização da tarefa: “Me deu vontade de ir ao site da Fundação Roberto Marinho, porque lá talvez esteja mais fácil” • Mensagem “Aguarde, dados em atualização...” sem direcionar a uma nova página • “O site não foi feito para a população [...] a questão da transparência se perdeu ali no meio”
  • 19. 19 Conclusão • Caráter dinâmico da rede performada para sustentar a transparência pública no Brasil • Assunto que reserva espaço apenas aos especialistas. “Cidadão comum” excluído dos portais de transparência pública • Usabilidade dos portais muito aquém da imagem veiculada • Largo horizonte de pontos passíveis de melhor desenvolvimento • Uso de “camadas de transparência” no desenvolvimento de portais • Participação do “cidadão comum” não é panacéia: poderia levar ao questionamento da própria organização atual do orçamento público