Le web administratif en France - Rapport Forum CPP 2009

Augey
Chloé MASTER CPP PROMO 2007
Bauden
Clémence

Berrahil
Fabrice

Clémot
Nelly
Cochard
Maxime

De Casabianca
Charlotte

Dekergal
Pauline

Delarue
Myriam

Desbouvries
Manuéline

Dupuy
Marion

Erramili
Maria
Guillerme
Jérémie

Guitton
Anne

Lallemant
Lidwine

Marande
Grégory
Sous la direction d’Amar Lakel
Merlin
Pauline

Nguyen
Nhu Minh

Perrochon
Brice

Peynaud
Christophe

Praha
Marion

Proulx
Solenne
Teychène
Cédric

Forum CPP - Rapport 2008

Le web administratif en France

Mars 2008

Rapport!2008! [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE]

!

Sommaire
Les enquêteurs!....................................................................................................................................!4!
Direction :!.........................................................................................................................................!5!
Liste des étudiants!..........................................................................................................................!5!
Organisations :!................................................................................................................................!6!
L’ISIC! ..............................................................................................................................................!6!
.
Sciences Po Bordeaux!..............................................................................................................!6!
Le portail Forum CPP!.....................................................................................................................!6!
En guise d’introduction : petite histoire de l’e-administration à l’heure d’Internet.!......!7!
Soutenir l’économie numérique par l’offre d’information publique.!..............................!9!
La réingénierie des processus administratifs au service d’une meilleure efficacité!.!12!
La mise en réseau de l’Administration au service de la simplification administrative.
!...........................................................................................................................................................!17!
I – Les projets technologiques au cœur des processus communicationnels!.................!20!
Section 1 – Rationalisation des processus dans le back office : dégager la valeur
pour mieux gérer la complexité.!.............................................................................................!22!
§1 - la réingénierie des processus administratifs : pour une plus grande
simplification des relations avec l’administration ?!........................................................!23!
§2 - La dématérialisation des procédures par les TIC : une industrialisation de
l’administration.!........................................................................................................................!25!
§3 – L’administration électronique est-elle possible ?!...................................................!26!
Section 2 – Du « guichet unique » au « Bureau Virtuel » : vers une administration 2.0.
!...........................................................................................................................................................!29!
§1 - la valorisation du front office : mettre l’usager au cœur du processus.!..........!29!
§2 - le développement du middleware comme intermédiation : renforcer
l’écoute de l’usager.! ..............................................................................................................!32!
.
§3 - du « bureau virtuel » à la « maison des services publics » : le pilotage de
l’administration électronique.! ..............................................................................................!33!
.
Section 3 – Interconnexion des acteurs et des ressources : la mise en réseau des
acteurs publics.!.............................................................................................................................!37!
§1 - l’interconnexion des systèmes d’information des administrations! ....................!37! .
§2 - l’interconnexion de l’information : données et processus!...................................!39!
§3 - l’interconnexion des acteurs : les méta-annuaires d’agents publics!...............!42!
II – Méthodologie de l’enquête.!..................................................................................................!47!
Section 1 – Les objectifs de l’enquête : un soutien au projet d’administration
électronique!..................................................................................................................................!48!
§1 – Evaluation des sites web public : une tradition dans le management public
!.......................................................................................................................................................!48!
§2 – Une rupture copernicienne : mettre l’expérience de l’usager au cœur de
l’évaluation!................................................................................................................................!49!
§3 – Le tableau de bord de l’administration électronique : une aide au pilotage
des projets!..................................................................................................................................!52!
Section 2 – Grille d’enquête : Traduire en indicateurs les objectifs politiques et
organisationnels! ...........................................................................................................................!55!
.
§1 – Hypothèses de recherche!............................................................................................!55!
§2 - Variables de l’enquête : les missions de la communication électronique
publique!......................................................................................................................................!57!
§3 – Tableau de codes : des indicateurs au service d’un tableau de bord!..........!60!
Section 3 – Plan d’enquête et échantillon : une enquête d’envergure nationale!..!62!

[LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008!

!

§1 – Le choix d’une enquête descriptive!.........................................................................!62!
§2 – La conduite du projet!....................................................................................................!63!
§3 – Echantillon représentatif!...............................................................................................!64!
III – L’analyse des résultats!.............................................................................................................!68!
Section 1 - Le tableau de bord de la communication électronique publique : une
e-administration à deux vitesses!..............................................................................................!69!
§1 – Introduction à l’Indice global D’Administration Electronique : l’IDAE!.............!69!
§2 - Mieux informer le citoyen par les TIC : un pari en passe de réussir!....................!70!
§3 – Le nouveau modèle d’administration en ligne : un projet en panne!............!73!
Section 2 - Analyse séquentielle des indicateurs : un paysage pluriel des dispositifs
d’e-administration.!......................................................................................................................!80!
§1 – Une politique de communication externe largement diffusée!.........................!80!
§2 – Un seuil qualitatif fracture le paysage numérique de l’administration! ...........!81! .
§3 – La dématérialisation de l’administration : pause ou panne ?!...........................!84!
Section 3 - Typologie du site web administratif : une professionnalisation très
inégale de la communication publique électronique!.....................................................!86!
§1 – Principe de transparence et culte du secret : la mise à nu des organisations,
une question culturelle.!..........................................................................................................!86!
§2 – Un saut générationnel entre les offres publiques d’informations : naissance
d’une fracture numérique.!....................................................................................................!88!
§3 – La dématérialisation de l’administration : une utopie électronique ?!............!89!
ANNEXES!.............................................................................................................................................!91!
BIBLIOGRAPHIE!..............................................................................................................................!92!
Annexe 1 : Les enquêteurs!........................................................................................................!95!
Annexe 2 : Questionnaire!..........................................................................................................!96!
Annexe 3 : L’échantillon par grappe!...................................................................................!104!
La liste des sites web publics!...................................................................................................!105!

! 3!


!

La maturation des métiers de la communication publique conduit à une prise en
compte croissante des spécificités des organisations à vocation d'intérêt général et de
service public. Les organisations recherchent aujourd’hui des communicants qui soient à
même d’assurer une cohérence institutionnelle à l’ensemble de leurs actions de
communication dans un environnement organisationnel particulier: l'institution politique,
administrative ou associative. Ce travail nécessite une double compétence qui est à
l'origine d'un partenariat unique en France entre l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux
IV et l'Institut des Sciences de l'Information et de la Communication de Bordeaux III. Inter-
universitaire, Inter-disciplinaire, Inter-sectoriel, ce diplôme permet aux étudiants
d'effectuer un parcours rare et riche dans la construction de savoir-faire adaptés.
Cette formation insiste tant sur les rapprochements étroits avec les milieux
professionnels, notamment dans les secteurs des organisations publiques, que sur une
approche théorique du domaine et une bonne compréhension du contexte social. Les
recherches en sciences de l'information et de la communication et en sciences
politiques doivent permettre à l'étudiant d'avoir une approche critique et prospectiviste
de son métier et de ses missions pour mieux anticiper les besoins de demain.
La première année est propre au parcours spécifique de l'ISIC et de l'IEP, la
deuxième année de spécialisation au master « Communication Publique et Politique »
s'effectue en partenariat IEP-ISIC et se déroule entièrement dans les locaux de l'IEP. Une
classe mixte est composée à parité de futurs diplômés de l'I.E.P (5ème année) et
d'étudiants de l'ISIC (5ème année). Les enseignements de Sciences Po et de l'ISIC
permettent d'acquérir une double compétence dans un environnement
interdisciplinaire. Sont abordées notamment la mutation des institutions publiques, la
réforme de l'Etat, la construction du discours, de l'image fixe et animée, des relations
dans l'espace public. Des conférences et séminaires animés par des professionnels et des
chercheurs permettent aux étudiants de se préparer à leurs futurs métiers en suivant
l’évolution du domaine. Les questions d'administration électronique et d’eGovernment
font l'objet de travaux de recherche et de veille permettant aux étudiants
d'appréhender la communication publique du XXIème siècle.
C'est dans le cadre de ces recherches qu'un rapport sera publié et présenté
annuellement lors du Forum CPP au cours du mois de mars. Ce rapport est destiné aux
professionnels de la communication publique et politique, aux enseignants-chercheurs
spécialistes du domaine, aux cadres et dirigeants des organisations publiques, aux
étudiants qui se destinent à la fonction publique. Nous voudrions remercier toutes les
énergies mobilisées annuellement pour que ce rapport puisse voir le jour. Tout d'abord,
l'ensemble des étudiants de la promotion 2007, qui ont su mener avec pugnacité une
enquête de grande envergure. Puis les étudiants de la promotion 2008, chargés de
valoriser le travail de leurs camarades. Pour permettre la tenue de cet événement de
haute facture, Fabienne Bourrier, Marine Gimbert, Vincent Opoix, Alexandra Morge,
Alexandra Pons ont été dirigés par Valérie Genebes, professionnelle associée, spécialisée
dans la communication événementielle et les relations presse. Enfin, nous remercions la
direction de l'ISIC, en la personne de son directeur, Philippe Loquay, et celle de Sciences
Po Bordeaux, notamment son directeur, Vincent Hoffmann-Martinot, et son secrétaire
général, Didier Chabault, pour le soutien qu'ils nous ont apporté.

Amar Lakel Pierre Lefébure
Responsable du Master CPP Responsable du Master CPP
Maître de Conférences en SIC à Maître de Conférences en Sciences
l’ISIC-IUP, Bordeaux 3. politiques à l’IEP de Bordeaux 4.
Chercheur au Groupe de Chercheur au SPIRIT (CNRS-IEP de
Recherches en Communication Bordeaux)
des Organisations (GRECO)


!

Les enquêteurs
Direction :
L’enquête a été menée sous la direction de Monsieur Amar Lakel, Chercheur
au GRECO, Maître de conférences en sciences de l’information et de la
communication à l’Institut des Sciences de l’Information et de la
Communication (ISIC) et Responsable du Master Communication Publique
Publique pour l’université de Bordeaux III.

Liste des étudiants
- AUGEY Chloé
- BAUDEN Clémence
- BERRAHIL Fabrice
- CLEMOT Nelly
- COC Maxime
- De CASABIANCA Charlotte
- DEKERGAL Pauline
- DELARUE Myriam
- DESBOUVRIES Manueline
- DUPUY Marion
- ERRAMILI Mariya
- GUILLERME Jeremie
- GUITTON Anne
- LALLEMANT Lidwine
- MARANDE Gregory
- MERLIN Pauline
- NGUYEN Nhuminh
- PERROCHON Brice
- PEYNAUD Christophe
- PRAHA Marion
- PROUX Solenne
- ROUCHEUX Marion


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Organisations :

L’ISIC
L’institut des Sciences de l’Information et de la Communication
(ISIC) a été créé en 1991. Il a acquis une rapide notoriété dans
les métiers de la communication. L’institut forme des spécialistes
de la stratégie organisationnelle, de l’audit et du diagnostic
communicationnel. D’anciens étudiants de la formation sont
aujourd’hui responsables d’entreprises de conseil ou d’agences et viennent
apporter leur expertise en tant que professionnels.

La formation de Master s’ouvre encore plus au domaine du « conseil »,
domaine où les agences ont des besoins et des difficultés à recruter. La
pédagogie active mise en œuvre consiste à faire travailler les étudiants en
réponse à des commandes d’entreprises et sur des recherches appliquées.
Elle est le gage d’une insertion professionnelle rapide.

Sciences Po Bordeaux
L’établissement a été créé par décret le 4 mai 1948 sous le
nom d’institut d’Etudes Politiques de l’université de Bordeaux
IV ; Maurice Duverger est devenu son premier directeur. Il a
obtenu le statut d’établissement public et a pris son nom
actuel en application du décret du 18 janvier 1969. C’est un
établissement public à caractère administratif rattaché à l’Université
Montesquieu - Bordeaux IV. Son directeur actuel est Vincent Hoffmann-
Martinot depuis Juin 2007.

Cet institut forme des spécialistes de la vie politique, des collectivités
territoriales, et conformément à sa vocation originelle, l’IEP forme les futurs
cadres du service public, tant au travers de sa formation initiale que par ses
préparations aux concours de catégorie A. L’enseignement permet de
consolider une culture générale solide, nécessaire dans la gestion et la
direction de tout projet.

Le portail Forum CPP

http://www.forumcpp.info


!

En guise d’introduction : petite histoire de l’e-
administration à l’heure d’Internet.

« Ce que doit être l'Internet public : un outil nouveau de la relation des citoyens et des usagers à l'Etat,
un lieu d’exercice du "service public", dans la recherche d’une relation à la fois personnalisée et de
proximité. » (DIRE, 2000)

Rapport!2008! [FORUM!CPP]

!

Combien sont-ils en France, cette année-là, à comprendre l’ampleur
de l’événement, quand le 11 janvier 1994, Al Gore, vice-président des États-
Unis, défend, au Super Highway Summit de Los Angeles, la National
Information Infrastructure (NII), lancée en septembre 1993, devant une
assemblée d’entrepreneurs des nouvelles technologies. Al Gore souhaite non
seulement y expliquer le programme, mais y lancer un appel à l’initiative
privée sous couvert de l’Etat. Entre interventionnisme et pur libéralisme, il
souhaite redéfinir un nouveau modèle de coopération Etat/Privé : celui d’une
puissance économique mondiale s’appuyant sur le libre marché intérieur et
conduit par le gouvernement fédéral, chargé de pourfendre les barrières
commerciales qui tenteraient d’endiguer le « free flow of information »
(MATTELART, 2003). Ce discours fait suite à celui de Washington, devant le
National Press Club, où il avait insisté sur les principes qui guidaient le
programme gouvernemental. Ces deux discours vont former la base de la
célèbre intervention de Gore devant l’International Communication Union, le
21 mars 1994. Discours plus politique et plus consensuel, il tente d’engager la
communauté internationale dans la mise en place d’une Global Information
Infrastructure (GIS), et ce sur la même base que la politique américaine. Ce
discours connaîtra une postface, le 17 octobre 1994, au CenterCom,
réunissant les plus grands intérêts privés de la planète en matière de nouvelles
technologies de l’information et de la communication.
En réaction au programme américain de la « National Information
Infrastructure », lancé en septembre 1993, le Conseil de l’Europe a exigé
qu’un groupe d’experts et de personnalités importantes, issus de « tous
horizons », lui rédige un rapport qu’il pourrait étudier à la réunion de Corfou
(24-25 juin 1994). Cette étude portant sur une « infrastructure in the sphere of
information » devait servir de base au programme pour une « European
Information Infrastructure » (EII), qui soutiendrait la comparaison avec la NII
dans le cadre de discussion plus large sur la Global Information Society (GIS).
Le 26 mai 1994, soit deux mois après le discours d’Al Gore devant l’ITU, le
commissaire européen Martin Bangemann présente publiquement son
rapport. Le rapport Bangemann est le fruit d’un groupe tellement homogène
qu’il produit une pensée politique ultralibérale qui, même au sein de la
Commission, met mal à l’aise. Loin de jouer sur l’équilibre entre volontarisme
économique et messianisme social, le rapport rompt l’alchimie politique des
discours d’Al Gore. Au vu des nombreuses réactions, la Commission
commanda un second rapport à un Groupe d’Experts de Haut Niveau
(GEHN), qui se constitua en mai 1995 sous la présidence de Luc Soete. Ce
groupe fut chargé d’analyser les aspects sociaux de la « Société de
l’Information » et publia un premier rapport intermédiaire intitulé « Premières
réflexions », en janvier 1996, qui fera naître une attente certaine chez les
acteurs politiques européens. Les nombreuses réactions et discussions
permettront de densifier le rapport final, qui sera présenté en avril 1997.
« À l'été 1995, lorsque pour la première fois un gouvernement français a
voulu prendre position sur le développement du réseau, la construction d'un


!

discours politique et la définition d'une action publique dans le domaine de
l'Internet rencontraient un évident problème de légitimité. » (SORBIER, 2003)
L’ensemble des témoignages associe à cette date l’émergence de la
question de l’Internet en France. François Fillon, alors Ministre des
technologies de l'information et de la poste, sous le premier gouvernement
Juppé, associe la modernisation de l’Etat au développement d’Internet. En
1995, l'Internet était surtout une affaire d'infrastructures, de déploiement de
nouveaux réseaux, une affaire de « tuyaux.» Pourtant « l’administration
communicante », nom du rapport du COSIFORM daté d’octobre 1996,
montre très tôt une prise en compte de l’Internet dans les projets
d’administration électronique. Mais pour l’heure, c’est la norme EDIFACT, fruit
d’années de réflexion qui semble au cœur des problématisations. L'Institut
International d'Administration Publique (IIAP) et l'Ecole Nationale
d'Administration Publique du Québec (ENAPQ) avaient organisé une
rencontre, à Québec, les 20 février et 1er mars 1996, sur le thème de la
« modernisation de l'administration publique et utilisation des technologies de
l'information : pratiques françaises et pratiques québécoises ». Si Internet
émerge, on commence tout juste à percevoir en quoi le Web va nécessiter la
refondation de la réflexion menée jusque-là par l’entrée en masse de l’usager
dans l’échange électronique.

Soutenir l’économie numérique par l’offre d’information publique.

Le Premier ministre de l’époque, Alain Juppé, a très tôt prescrit à chaque
administration d'être présente sur Internet avant le 1er décembre 1997 (circulaire du
15 mai 1996) puis a donné, en janvier 1997, des instructions pour faciliter les
téléprocédures entre les administrations et les entreprises. Mais très vite « la société
de l’information » devient un débat de premier plan. Au niveau européen, la
commission commanda un « contre rapport » Bangemann à un Groupe d’Experts de
Haut Niveau (GEHN) qui se constitua en mai 1995 sous la présidence de Luc Soete. Ils
furent chargés d’analyser les aspects sociaux de la « Société de l’Information ». Ce
groupe publia un premier rapport intermédiaire intitulé « premières réflexions », en
janvier 19961 qui rencontra un vif succès chez les acteurs politiques européens. Les
nombreuses réactions et discussions vont permettre de densifier le rapport final qui
sera présenté en avril 19972.Un groupe de chercheurs français en sciences sociales
va jouer un rôle primordial parmi les intervenants, orientant le débat vers les usages
sociaux des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Manuel
Castells, Isabelles Pailliart et Yves Lasfargue, chercheurs en sciences de l’information

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
« Construire la société européenne de l’information pour tous, premières réflexions du Groupe d’experts de
haut niveau, rapport intérimaire », janvier 1996.
2
« Construire la société européenne de l’information pour tous, Rapport final du Groupe d’experts de haut
niveau, », avril 1997.

! 9!


!

et de la communication, vont apporter leur expertise des usages sociaux et
organisationnels pour offrir un regard plus politique sur Internet. L’Assemblée
Nationale, sous la demande du Premier ministre, délègue le député Patrice Martin
Lalande à une mission qui aboutira au rapport : « Internet, un défi pour la France »
(MARTIN-LALANDE, 1997). Parallèlement, les sénateurs Alain JOYANDET, Pierre
HÉRISSON et Alex TÜRK, aboutissent aux conclusions de leur mission dans le rapport
« L'entrée dans la société de l'information » (HERRISSON, JOYANDET, TURK, 1997). A
l’image du rapport contemporain du sénateur René Trégouët, « Des pyramides du
pouvoir aux réseaux de savoirs » le temps est à « l’évangélisation » de la classe
politique et de la mise en agenda de l’Internet comme priorité nationale. La réforme
réussie de France Télécom affaiblira l’un des grands acteurs de la résistance à
l’entrée des NTIC en France (ALCAUD et LAKEL, 2004).

Tous les acteurs ayant pris part à l’entrée de la France dans le projet « Société
de l’Information » s’attachent à dire que le PAGSI est l’élément déclencheur d’une
politique nationale. « Entre 1995 et 1997, l’administration découvrait Internet avec
beaucoup de réticences. Puis avec le PAGSI, le cadre consacré aux services publics
a changé l’état d’esprit. La modernisation par Internet devenait un objectif
s’imposant à toutes les administrations. » (BAQUIAST, 2001) Lionel Jospin reprend les
préconisations européennes d’un engagement de l’Etat comme locomotive de
l’innovation largement adaptée par le gouvernement précédent. « Un engagement
affirmé et soutenu du gouvernement est nécessaire. » (JOSPIN, 1997) Le
gouvernement s’engage donc à émettre un signal fort pour assurer les
investissements et l’engagement d’investissements publics pour former les bases d’un
marché émergent. « Ce programme d'action aura pour vocation de constituer une
référence pour les administrations, mais aussi et surtout pour les autres acteurs de la
société, qui réclament une intervention volontaire, lisible et durable de l'Etat. »
(JOSPIN, 1997) L’Etat doit donc s’investir pour combler le retard français.

Le programme ambitieux du PAGSI, qui suit le discours d’Hourtin, listant près
de 218 projets, développe la méthode du foisonnement des initiatives de base
subventionnée par une batterie de financements : il semble que l’immensité de
l’innovation, qui semblait toucher tous les secteurs d’activité de l’Etat, n’offrait pas
de point de vue clair sur les orientations à prendre. L’équipe du PAGSI, même si elle
avait su présenter des orientations précises sur les enjeux de la future « Société de
l’Information », semblait vouloir s’appuyer sur les acteurs administratifs qui avaient su
multiplier les initiatives novatrices.

La politique des grands travaux choisit trois champs d’intervention pour
soutenir l’offre. L’école, la culture et les services publics apparaissent alors comme
trois objets privilégiés car ils permettent d’user légitimement des subsides publics tout
en soutenant le développement d’un marché de l’Internet. C’est ainsi que
« L'amélioration des relations entre l'administration et le citoyen [devînt] un souci


!

constant du gouvernement. » (PAGSI, 1998). Dans un premier temps, c’est une
politique de l’offre semblable à celle engagée par le ministère de la culture qui sert
de base au programme d’incitation. « Dans cette perspective, je souhaite que les
expériences engagées pour permettre à chacun de trouver sur Internet les
formulaires administratifs indispensables à l'accomplissement de certaines
démarches soient généralisées. (…) Pour répondre à l'exigence démocratique de
transparence de l'Etat, un accès plus aisé à l'information publique est par ailleurs
indispensable. » Ainsi, la mise à disposition de ressources publiques sur Internet et
l’exigence démocratique de transparence se rencontrent pour former un couple de
base pour l’émergence du concept d’administration électronique. « Depuis près de
vingt ans, l'accès aux documents administratifs est devenu une véritable liberté
publique ; aujourd'hui, la technologie facilite les conditions de leur diffusion. »
L’Internet public semble ouvrir l’accès possible à une transparence administrative à
un moindre coût et promet dès 1997 une ouverture des administrations à condition
de s’engager dans la révolution numérique.

Le PAGSI voulait faire vite, non seulement pour combler le retard sur les pays
les plus avancés, mais aussi pour créer une dynamique porteuse. Cette logique du
signal visait en effet à afficher la volonté de l’Etat d’appuyer les investissements. Au
sein du PAGSI, les NTIC sont avant tout pensées comme une « Numérisation de
l’information » qui accélère « l’informatisation des modes de production et
d’échange » et offre à la France « la croissance de la part immatérielle de la
richesse produite » qu’elle attend pour soutenir son économie. « se prendre elle-
même pour objet dans une logique politique qui est une logique de démonstration --
prolongeant ici une logique qui est, encore et toujours, celle de l'évangélisation. »
(SORBIER, 2003) Ce projet connaîtra très tôt de remarquables réussites (le projet
Gallica de la Bibliothèque Nationale de France, la bibliothèque des rapports publics,
mais surtout le portail service-public.fr). Le développement des sites Internet publics
vise à constituer une offre attractive et conséquente pour enclencher l’acte de
connexion de l’usager des services publics. Un plan de numérisation par Ministère,
appuyé par la Documentation française, doit permettre d’offrir en ligne, aux acteurs
économiques, des ressources stratégiques à forte valeur ajoutée. Une mobilisation
des données publiques essentielles exige un plan de recensement et de diffusion de
ressources gratuites pour rendre l’Internet plus attractif.

En 1997, le thème de l’allègement des formalités par les téléprocédures n’est
pas une nouveauté en France. Les projets EDIFACT avaient largement balisé la
problématique. Mais c’est le PAGSI qui inscrit au titre de l’un de ces chapitres
programatiques, la modernisation du fonctionnement de l’État par la mise en réseau
de l’administration. Si, en 2001, Thierry Carcenac fait le bilan du PAGSI, c’est pour
mieux signifier qu’une période se termine. « Il faut partir d’un premier constat : la

! 11!


!

formidable réussite du PAGSI depuis sa mise en œuvre il y a trois ans. C’est cette
réussite qui impose aujourd’hui un nouveau temps de réflexion stratégique. En effet,
les constats de 1998 et la méthode alors mise en place par le PAGSI doivent
aujourd’hui – du fait de leur succès même – être prolongés et dépassés: les objectifs
fixés à l’époque sont pour une large part atteints, les moyens imaginés doivent à
présent être complétés sur la base de trois ans d’expérience supplémentaires. » Si
l’on ajoute à cela, la politique d’investissement dans les infrastructures de l’Internet,
force est de constater qu’en trois ans, la quasi-totalité des fonctionnaires ont un
micro-ordinateur connecté à Internet, à l’instar de la quasi-totalité des écoles, que la
France possède l’une des meilleures législations en matière de droit sur Internet, que
plus des deux tiers des formulaires de toutes les administrations françaises sont
numérisés et téléchargeables. Cependant, la même année, Jean-Paul Baquiast
constate « tous ces projets se heurtent à de nombreuses résistances internes ne
donnant que sur des ouvertures partielles, souvent en cours de développement. »
Tout porte à croire, selon ces auteurs, que l’administration, prise dans son ensemble,
pourrait avoir fait le « gros dos » à l’arrivée des NTIC. Les technologies telles
qu’Internet ont été largement acceptées comme nouvel outil de communication et
de présentation (« sites vitrines ») à condition qu’elles ne remettent pas en cause les
habitudes de travail, les statuts et la culture administrative de chacun. Les
administrations n’auraient donc été que faiblement concernées par les NTIC,
comme outil de modernisation des organisations. En 2001, la question de
l’administration électronique a du mal à prendre. Si la culture des acteurs
administratifs n’est sûrement pas à négliger, l’immensité d’un programme qui
dépasse largement les capacités budgétaires mobilisées et le temps incompressible
de l’acquisition de technologies nouvelles dans un retard français indiscutable vont
tout autant gouverner le choix des priorités de ce que l’on appelle aujourd’hui la
première période de la politique publique de l’administration électronique.

La réingénierie des processus administratifs au service d’une
meilleure efficacité

Les administrations disposent depuis longtemps de systèmes informatiques qui
ont permis des gains de productivité et d’efficacité importants, notamment par
l’automatisation des actes de gestion interne. On l’a vu, c’est au niveau des
ministères que les programmes de modernisation de l’Etat se sont toujours
transformés en projets opérationnels. Mais il s’agissait jusque-là pour l’essentiel d’une
informatique de production dans un espace clos et contrôlé. A partir de 1996, le
Premier ministre Alain Juppé, sur avis de François Fillon, avait fixé comme objectif
pour l’informatique administrative de contribuer à moderniser l’organisation
administrative. Nous dirions aujourd’hui que la priorité était au « back office ». Au sein
des ministères, la réforme de l’Etat et les systèmes d’information devaient connaître


!

un rapprochement autour des projets de modernisation. A partir de la circulaire du
16 septembre 1996, relative aux schémas directeurs ministériels, les systèmes
d’information et de télécommunication devaient viser à « l’amélioration de la
qualité et de l’efficacité du service public, ainsi que la simplification des relations
avec les usagers. » Le PAGSI va renforcer les cadres ministériels en engageant
chaque ministère à lancer un PAMSI. En 1998, le programme pluriannuel de
modernisation des administrations (PPM) du 1er ministre, à travers ses objectifs,
renforce la liaison entre la Réforme de l’Etat et les NTIC. Les ministères ont donc
l’initiative des simplifications administratives relevant de leur département « il
appartient à chaque ministre de prendre en charge les procédures qui relèvent de
son département et d’élaborer les conditions, dans les conditions prévues par l’art
1er du décret du 2 décembre 1998, un programme annuel de simplification des
formalités et des procédures administratives, qui s’inscrira dans le cadre plus large de
programmes pluriannuels de modernisation de son administration » dans le respect
de la circulaire du 31 décembre 1999 relative à l’aide aux démarches
administratives sur Internet.

Deux ministères voudront s’engager dans cette seconde étape se disputant le
leadership de la réforme. Dès le départ, cette dernière étant pensée comme un
projet transversal basé sur un renforcement des instances interministérielles, le
ministère de la réforme de l’Etat y voit une question liée à ses prérogatives. Mais tous
les ministères ne se valent pas. Un certain ministère jouit, au sein de la haute
administration, d’une prééminence indiscutée : le Ministère de l’Economie, des
Finances et de l’Industrie. A plusieurs titres, il possède de nombreux atouts pour
marquer des avancées significatives en matière d’administration électronique. Il
s’agit de l’un des deux piliers des pouvoirs régaliens avec l’emploi de la force
publique (Ministère de l’Intérieur). Lourd de ses 180 000 agents, le ministère est un
petit Etat dans l’Etat. De plus, il possède le privilège de préparer le budget et en tire
toutes les conséquences sur la détermination des urgences. A ce titre, il va attirer la
très grande majorité des budgets consacrés à la réforme de l’Etat par
l’administration électronique et pourra se targuer de devenir une administration
pilote.

Le discours de Michel Sapin, à Hourtin en août 2001, apparaît donc comme
une véritable tentative de relance du PAGSI. Le ministre de la réforme de l’Etat tente
d’assumer, sous son ministère, le leadership d’une réforme profonde de la relation de
l’Etat et du citoyen, et par delà du mode global d’organisation du travail
administratif. Mais par ce programme, le ministre va opérer une modification
profonde du PAGSI, qui consiste à associer les NTIC non seulement à la simple
informatisation des services mais également au projet d’un demi-siècle de
modernisation des processus de l’Etat. « L’essor des téléservices publics, la réforme
(attendue depuis plus de 40 ans) de l’ordonnance de 1959 sur le budget de l’Etat, la
mise en route d’une gestion prévisionnelle de l’emploi public en fonction des besoins
des usagers et les évolutions démographiques, la priorité donnée à la simplification

! 13!


!

du langage administratif dessinent les contours d’une pratique nouvelle de la
réforme, centrée sur les attentes des citoyens, bien loin des traditionnels ‘mécanos
administratifs’. » La conclusion place sans équivoque les NTIC en position de levier
incontournable d’une transformation de l’Etat bureaucratique sans cesse
reconduite.

Quand Laurent Fabius reprend le ministère de l’économie, des finances et de
l’industrie (rebaptisé MINEFI) en 2000, une série d’évènements a déterminé son
entrée en fonction et indirectement la politique des NTIC du ministère. D’une part, la
démission relativement rapide de son prédécesseur en fait l’homme providentiel
doté d’une solide expérience comme ministre de l’Economie et surtout ancien
« Premier Ministre de la France ». De plus, le ministère sort d’un conflit social très dur
en raison d’une levée de boucliers massive devant la tentative radicale de réformer
l’organisation administrative. Cet échec total oblige à élaborer une nouvelle
stratégie de changement qui passe par des médiations nouvelles. Enfin, les experts
en charge de la politique économique au sein de la mission économie numérique
(MEN) commencent à observer très tôt les signes de la tempête financière qui va
balayer la bulle Internet en un semestre. Ainsi, les NTIC vont se retrouver au cœur
d’une nouvelle configuration qui aboutira au projet E-Ministère, présenté au
colloque « e-administration, e-gouvernement : au service de la société de demain, »
organisé par l’Institut de la Gestion Publique et du Développement Economique, le
10 décembre 2001. Ce colloque, qui rassemble toute la haute administration, reste
pour de nombreux témoins la date de lancement de l’administration électronique
au ministère et peut être en France. Pourtant, si Laurent Fabius, dans sa déclaration,
affirme s’intégrer au cadre du PAGSI, sa démarche s’inscrira en rupture radicale
avec la première période pour exprimer un programme montrant la rapide
maturation des enjeux des NTIC dans l’organisation de l’Etat. Le point marquant de
sa profession de foi est, au sein même du projet e-administration, l’indissociabilité
d’une réforme organisationnelle, du développement technologique et d’une
transformation culturelle. De ce programme naîtra un nouveau modèle d’Etat. Ce
modèle normatif servira de justification et de référentiel d’action au programme de
changement organisationnel. « Dans le cadre de la réforme de la modernisation du
Minefi, j’ai lancé le 5 juillet le projet e-ministère, qui offre une illustration de
l’administration du futur et correspond à une projection de l’ensemble de nos
missions dans la société de l’information. Ce projet place l’usager au centre des
préoccupations de l’administration. Ce nouveau modèle relèverait de « la continuité
et de la réactivité du service, de l’humanisation et de l’action en réseaux ». Trois axes
de réformes émergent dans cette intégration des NTIC. L’efficacité des processus,
qui se doivent de construire un « service public plus performant et plus proche, plus
réactif et plus simple (…) L’objectif d’e-administration ne se limite pas à une
évolution sectorielle, il concerne l’avenir même du service public. » Le second axe
vise la réduction des dépenses de l’Etat. Le contexte de restriction budgétaire étant


!

invoqué comme une contrainte, il est rappelé que toute administration dépensière
dans son fonctionnement soit, prive les services publics destinés à l’usager, soit
entraîne une hausse d’impôts. Le troisième axe s’appuie sur un décloisonnement de
l’administration et une ouverture aux échanges. Il s’agit «d’associer les acteurs –
personnels, usagers, citoyens- au changement en développant la culture du
dialogue et de la négociation, qui est le contraire même du chantage (…) en
donnant une plus grande place à nos partenaires dans le processus d’expertise et
d’analyse. » Pour la première fois dans la construction de la politique des NTIC, un
ministre français affirme comme prioritaire cette synthèse entre innovation
technologique, conduite du changement et éthique démocratique.

Le rapport « Hyper-République » (DE LA COSTE, 2003) du gouvernement
Raffarin, deux ans plus tard, reprendra en grande partie la réflexion menée depuis le
rapport CARCENAC au sein des ministères. Cette synthèse enrichie aura le mérite de
rappeler que le sujet était toujours à l’ordre du jour au niveau d’une politique
publique globale. « Pourtant le chantier de l’administration électronique est en
pleine ébullition. Il propose donc d’engager un plan d’action sur cinq ans dans le
cadre de la nouvelle Agence pour l’Administration Electronique (ADAE), créée par
le plan RE/SO 2007, lancé par le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin. Le projet est à
nouveau très ambitieux. « La réforme du nouveau gouvernement, élaborée durant
la première année, est assez importante. C’est un peu « les systèmes d’information
de l’Etat au risque de la réforme de l’Etat » ou « la réforme de l’Etat au risque de l’e-
administration. » (DARDAYROL, 2003) Pourtant, la déclaration générale de Jean-
Pierre Raffarin semble s’engager très traditionnellement dans une conduite d’une
politique publique des NTIC assez minimale. C’est sans aucun doute, le discours de
Francis Mer, le lundi 7 octobre 2002, devant le comité technique paritaire ministériel
qui marquera, par son engagement et la radicale structuration d’un programme de
réformes profondes de l’administration. Pourtant, si les NTIC ont disparu comme objet
en soi de la politique de réforme, c’est pour mieux consacrer son mariage avec le
paradigme du new public management. Le programme de réformes reposera en
effet sur trois piliers majeurs : la nouvelle constitution budgétaire (LOLF), qui permet
d’organiser les ressources en mission, les TIC qui viennent assurer l’infrastructure du
nouveau modèle de service public et enfin une conduite du changement qui
repose entièrement sur la culture du résultat

Il faudra attendre le projet ADELE pour voir renaître un véritable programme
d’administration électronique au niveau gouvernemental. Fruit d’une longue
gestation des politiques publiques depuis presque une décennie, il représente sans
aucun doute le point final d’une démarche d’innovation de l’administration par
l’intégration des TIC. Dans le rituel protocolaire traditionnel, le président de la
république fut mobilisé en personne lors de la très solennelle allocution à l’occasion

! 15!


!

de la présentation des vœux des corps constitués le 7 janvier 2004 au Palais de
l’Élysée. C’est sans aucun doute la première fois en France que le chef de la nation
s’engage dans la politique d’une réforme de l’administration par les NTIC.
S’inscrivant dans la suite du discours présidentiel, le premier ministre, Jean-Pierre
Raffarin, qui se veut le chef de gouvernement le plus proche des français, profita de
la visite d’une Caisse d’Allocation Familiale à Lyon, un lundi du mois de février 2004
(le 9 pour être précis), en compagnie de son secrétaire à la réforme de l’Etat, Henri
Plagnol, pour présenter son ambitieux plan stratégique sur le développement de
l’administration électronique. ADELE (Administration ELEctronique 2004/2007)
annonce la mobilisation de 1,8 milliard d’euros pour mettre la France au niveau de
ses voisins européens, dans l’énorme effort d’informatisation des administrations. Le
travail gouvernemental aboutit à un Plan Stratégique de l’Administration
Electronique (PSAE) sur 4 ans (2004-2007), qui doit devenir le schéma directeur
« cadre au sein duquel doivent s’inscrire les actions des différentes administrations en
matière d’administration électronique. Il définit les objectifs qualitatifs et quantitatifs
à atteindre, ainsi que les moyens alloués pour réussir. » (RAFFARIN, 2004). En somme, il
s’agit d’un PAGSI II qui, cette fois, est entièrement consacré à l’administration
électronique. A sa suite, les objectifs de la politique ADELE sont, dans un premier
temps, recentrés sur le principe d’efficacité et de productivité. Il s’agit d’assurer
« Des services plus rapides, une meilleure circulation de l’information par la voie
électronique et des délais d’instruction raccourcis ; des services mieux gérés, une
meilleure connaissance des coûts et une mise en commun de projets identiques
entre administrations ; des services plus efficaces, suppression des tâches
répétitives… ». Le rapport ADELE va multiplier les exemples montrant les économies
réalisées par l’accélération et la dématérialisation des procédures. Gain de temps,
gains d’argent, gain d’énergie, le premier ministre ne se donne qu’une mission : «
Grâce au développement de l’administration électronique, l’État se fixe un objectif
de gains de productivité compris entre 5 et 7 milliards d’euros par an à partir de
2007. » Cette réorganisation va s’opérer via trois démarches qui visent toutes à
l’efficience du système. Pour Jean-Pierre Raffarin, l’administration électronique « offre
une vraie opportunité d’améliorer son fonctionnement, en réduisant ses coûts et en
enrichissant le travail de ses agents : sait-on par exemple que le coût de traitement
d’une téléprocédure est cent fois plus faible qu’une procédure papier classique, et
dix fois inférieur à un traitement magnétique ? » (RAFFARIN, 2004) La première
technique vise à la rationalisation des méthodes par une réingénierie permanente
des processus afin de rechercher les poches de fuite de la plus-value et de les
éliminer par une optimisation des gestes de production. Les Technologies de
l’Information et de la Communication sont invoquées comme un levier puissant
d’une transformation de l’organisation publique. Ils apparaissent comme un vecteur
clef du changement. « L’administration électronique, c’est en quelque sorte la
promesse d’une administration rêvée, disponible 24h/24, personnalisée, allant au
devant des attentes des usagers et gérant elle-même sa propre complexité, grâce
aux nouvelles technologies. Une administration sans paperasse, qui libère l’énergie


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et la créativité des agents, pour un service public au rendez-vous de l’avenir. »
(ADELE, 2004) Ainsi, avec le plan ADELE, le cadre de référence semble avoir atteint
une maturité suffisante pour dégager un modèle nouveau d’Administration publique
qui servira de matrice au développement des 140 projets. Le dossier de presse
dégagera quelques projets phares qui, à titre d’illustrations, peuvent nous permettre
de dégager le cadre de référence fonctionnel tel qu’il se définit en 2004 pour le
développement de l’Administration électronique. Mais le citoyen sera sans aucun
doute la cible privilégiée de cette présentation publique. « 3939. Allo, service
public », le service unique de changement d’adresse, le service personnalisé
mon.service-public.fr, la carte de vie quotidienne (CVQ), la dématérialisation de
l’état civil, la carte nationale d’identité électronique (CNIE) sont des points clefs de
projets qui font office de paradigmes de toute la politique publique des NTIC.

La mise en réseau de l’Administration au service de la
simplification administrative.

Si le PAGSI avait très tôt voulu favoriser les échanges en développant
l’interactivité nouvelle, le programme se limitait à la généralisation du courrier
électronique principalement intra-administrations. A ce titre, la Direction Générale
de l’Administration et de la Fonction Publique publia un guide méthodologique
instruisant les fonctionnaires de leurs devoirs. Il fallait équiper des points d’accueil afin
de permettre l’accès, pour un public très large, aux services Internet des serveurs
d’information proposés par l’administration. L’idée même du développement
d’accès individualisés pour les intermédiaires du service public était avancée. Le
Service d’information du Gouvernement et de la Documentation française devait
multiplier les relations avec les collectivités locales afin de mettre en place ce projet.
Quand trois ans plus tard, Michel Sapin reprend le projet d’Administration
électronique, l’idée d’un service personnalisé qui s’adapte à chaque citoyen
(Mon.service-public.fr) est le point ultime d’une réflexion sur la modernisation des
administrations qui s’appuie sur les téléservices. « Voilà le niveau de services que
nous voulons atteindre. D’ici 2005, l’ensemble des services publics sera devenu des
téléservices publics. » (SAPIN, 2001). Le portail, sous la direction du Secrétariat à
l’Information du Gouvernement, lancera parallèlement le programme de
mutualisation et de normalisation des données publiques dit co-marquage, « afin de
faciliter l’accès personnalisé aux informations et aux services. A cette fin, les co-
marquages entre des sites de collectivités territoriales et www.service-public.fr seront
mis en ligne dès septembre 2001. » C’est dans la même logique de normalisation des
critères techniques que le ministre reprend la proposition du rapport Carcenac afin
de promouvoir le cadre commun d’interopérabilité des systèmes d’information
publics : « Nous devons également permettre aux systèmes, par exemple, d’une
préfecture et d’une direction départementale de l’équipement, de travailler

! 17!


!

ensemble. Cela nécessite la définition de règles techniques communes à l’ensemble
de l’administration, comme le soulignait le rapport de M. CARCENAC. La
consultation lancée en juillet débouchera sur un cadre commun d’interopérabilité
des systèmes d’information publics qui s’imposera progressivement aux
administrations. » (SAPIN, 2001). Une longue réflexion souterraine s’enclenche au sein
des services tels que l’ATICA puis de l’ADAE, de la documentation française, du
Service d’Information du Gouvernement pour concevoir le projet d’une interface
unique personnalisée : « mon.service-public.fr ».

Mais ce sont les objectifs de réforme de l’administration tels qu’ils sont définis
dans le projet ADELE qui seront clairement orientés vers la satisfaction de l’usager
(car il serait impropre de parler de client). L’aboutissement du projet dans un front
office unique pour l’utilisateur, accessible par tous les moyens qu’il sera nécessaire
de mettre à sa disposition pour rendre nul le coût de transaction, sera défini comme
l’objectif ultime du plan ADELE, qui va en faire son projet phare. « Le principe, nous
dit le dossier de presse, est de transférer toute la complexité administrative sur
l’administration et d’utiliser les nouvelles technologies pour simplifier la vie de
l’entreprise. » (ADELE, 2004) Cette simplification passe par une mise à disposition de
l’administration au service du citoyen et non l’inverse. La démarche de solution
multi-accès (Guichet, courrier, téléphone, Internet, etc.) souhaite montrer la volonté
de l’administration de s’adapter à tous les publics en se pliant à leurs préférences et
leur confort. Cet investissement dans une logique de « central d’appel » est
l’application directe d’une démarche qui cherche la satisfaction de l’usager au
même titre que les services commerciaux des grandes entreprises. Il s’agit d’« offrir
aux usagers un accès simplifié à des services administratifs ou locaux, en imaginant
des solutions simples et attractives pour l’utilisateur final, qui lui permettent de gagner
du temps et d’obtenir une qualité accrue du service proposé. ». L’échange ne doit
pas ajouter de contraintes techniques bien au contraire. Le multi-accès a pour but
de rendre nulles les nécessités d’apprentissage et d’adaptation des usagers. C’est la
prise en compte, au niveau du 1er ministre, d’une mutation culturelle de près de sept
ans. La mise en œuvre du portail personnalisé « cristallise toutes les questions
essentielles » car il apparaît comme le paradigme sociotechnique de la relation Etat-
Citoyen dans le cadre de l’administration électronique.

Depuis 2005, l’administration électronique et le projet de société de
l’information semblent pourtant avoir quitté les priorités de l’agenda politique. Avec
la fermeture de l’ADAE, qui devient une Sous Direction de l’Administration
Electronique à l’intérieur de la toute nouvelle Direction Générale de la Modernisation
de l’Etat, sous l’autorité du ministère du Budget, des comptes publics et de la
fonction publique, l’administration Electronique rejoint la politique générale de
modernisation des services dans un sens traditionnel, c'est-à-dire conduite par les


!

polytechniciens et les ingénieurs ponts et chaussées de Bercy. Rentré dans le rang,
l’Internet public est-il mort pour autant ? Sommes-nous devant une pause, une
panne ou une normalisation de l’Internet ? Qu’en est-il de l’échelon local face à la
normalisation des politiques publiques des nouvelles technologies ? Notre étude
souhaite faire le point sur le modèle d’administration électronique pour mieux en tirer
les indicateurs nécessaires à une évaluation continue, qui devrait aboutir à un
véritable observatoire indépendant de l’administration électronique.

! 19!


!

I – Les projets technologiques au cœur des processus
communicationnels


!

Dans le programme de modernisation de l’administration par l’usage des TIC,
l’unité de base est le Projet. Le plan ADELE avait recensé 140 projets d’administration
électronique, censés transformer radicalement le rapport entre l’Etat et la société
civile. Parmi eux, 40 projets étaient portés directement par l’agence comme la
construction d’une structure matricielle publique. En 1998, Jean-Paul Baquiast, dans
son rapport en faveur de l’administration électronique, avait clairement identifié les
enjeux d’une construction d’un Cyber-Etat. A ses yeux, l'organisation des
compétences au sein des administrations devait interconnecter trois grandes
fonctions dans une coopération systématique, seule apte à assurer le passage à la
société de l'information. Les directions fonctionnelles métiers et les maîtres d'ouvrage
en Système d’information devaient présider la maîtrise d’œuvre autour d’une
nouvelle génération de projets organisationnels. La fonction Personnel et Ressources
humaines, en négociation avec les organisations représentatives, devait assurer
l'établissement de relations humaines et de travail susceptibles de mobiliser les
énergies et l’inventivité des individus. La fonction Informatique et Réseaux
développerait la mise en connexion de chacun des agents et fournirait les outils du
travail collaboratif. La fonction Communication suivrait le bon emploi de l'Internet
pour améliorer le dialogue interne et externe : réfléchir à l’insertion du projet Société
de l’information dans son environnement social et organisationnel, le tout couvert
par les directions de l’organisation, de la gestion des moyens et par celle du budget.
La mise en place de cette politique au sein des ministères devait être le lieu d’une
véritable expérimentation participative qui aboutirait à des projets fédérant toutes
les ressources impliquées dans la construction de l’administration électronique.

Il y a dans ce modèle technocratique une préservation du modèle taylorien
de l'organisation de la production. Pour Max Weber, la bureaucratie est d'abord une
forme sociale fondée sur l'organisation rationnelle des moyens en fonction de ses
fins. Les fonctions, dans l'organisation bureaucratique, sont intégrées à un univers régi
par des règles programmatrices. Comme chez Taylor, la performance passerait par
la volonté d'éliminer l'incertitude liée au comportement humain. La machine, puis
l'automate, et enfin l'ordinateur, seraient le prolongement de ce que Max Weber
appelle la rationalité d'Etat (WEBER, 2003). Les technologies de l’information et de la
communication sont venues, dans une certaine mesure, relancer le projet de
rationalisation de l’Etat et de la société sur un modèle informatique. Dans
l’émergence d’une matrice interministérielle en vue du développement de
l’administration électronique, on discerne trois séries de variables influençant les
rationalités qui président au projet NTIC. En premier lieu, la logique sectorielle de
l’Etat est encore prédominante dans la définition des champs d’application.
Education, économie, environnement, santé et services sociaux sont des territoires
encore pertinents dans le découpage de l’administration électronique. L’autonomie
des ministères impose encore grandement les frontières de développement des
services en ligne, offrant une grande résistance à une pensée fonctionnelle qui ferait
fi des cloisonnements administratifs. Ajouté à ce découpage sectoriel, un
découpage fonctionnel met en avant une polarisation des acteurs autour des

! 21!


!

grandes activités de l’administration (Fonction Achat et marchés publics, Gestion
comptable et Pilotage décisionnel, Système de gestion des ressources humaines,
Gestion des données publiques et Archivage...). Enfin, les projets sont spécifiés en
fonction des cibles d’usagers. Ces derniers sont isolés en quatre grandes catégories
au sein du plan d’action gouvernemental : citoyens, professionnels, associations et
administrations. Si le foisonnement d’initiatives publiques peut être mieux compris
dans le cadre d’une analyse qui prendrait en compte ses trois variables, le « Schéma
Directeur de l’Administration Electronique », souhaité dans l’idéal par l’ADAE,
dessinerait un modèle type des nouvelles relations cybernétiques de l’Etat et de la
Société.

En effet, les acteurs en charge de ce projet « d’administration électronique »
ont tenté de penser une architecture globale qui puisse structurer cette industrie du
sens. D’une part, un cœur informatique vise à absorber, dans un premier temps, de
plus en plus d’informations au sein de mémoires qui semblent croître sans limite, et,
dans un second temps, de plus en plus de traitements visent à « produire » du sens.
D’autre part, des interfaces Homme/machine de plus en plus puissantes et une
« intelligence embarquée » rendraient possible une interactivité, qui réduirait au
minimum les échanges afin de réduire les coûts. Mais ce phénomène de croissance
exponentielle associant augmentation de puissance et généralisation des interfaces
quitte l’échelle quantitative dès qu’il est abordé de manière organisationnelle (c'est-
à-dire profondément informationnelle). En effet, la puissance structurante de ces
technologies, ayant connu de profonds bouleversements dans le domaine
économique et social au sein des entreprises, ne peut manquer de toucher l’Etat
dans sa relation au citoyen. L’interconnexion généralisée, basée sur un échange
commutatif et une mutualisation des fonctions dans l’infrastructure informationnelle
commune, redistribue les ressources et donc les positions de pouvoir qui déterminent
la forme de l’organisation.

Section 1 – Rationalisation des processus dans le back office :
dégager la valeur pour mieux gérer la complexité.

L’introduction des NTIC comme système d’information dans l’administration
est accompagnée d’un double objectif. D’une part, il s’agit de poursuivre
l’industrialisation des flux d’informations en usant des avantages de la dernière
technologie de l’information et de la communication, et d’autre part, d’opérer,
dans le cadre des projets touchant au cœur des systèmes d’information
administratifs, une réingénierie des processus administratifs. Mais pour assurer ce
processus de refonte des systèmes administratifs, l’introduction des TIC ne suffit pas.
« L’e-administration peut se développer sans réformer l’administration, en
accentuant même les défauts », nous met en garde Pierre de Lacoste (DE LA COSTE,


!

2003). On peut en effet industrialiser un flux d’informations afin d’en augmenter la
productivité (phénomène d’automatisation) sans pour autant assurer sa refonte.
Dans le cadre des projets administration électronique, les réformateurs souhaitent
que ces « outils de communication » deviennent le support d’une révolution
copernicienne, qui vise à placer le processus au service de l’usager comme
fondement légitime de l’organisation publique. C’est donc à la fois une réforme
politique d’organisation et un modèle technologique qui sont mis en avant par le
plan stratégique de développement de l’administration électronique.

La politique des NTIC est donc indissociable d’une stratégie de modernisation
de l’appareil de production informationnel de l’Etat. Dans un contexte d’orthodoxie
budgétaire, la recherche de diminution des coûts et d’augmentation de l’efficience
place la notion de productivité communicationnelle au cœur des échanges
informationnels. Pourtant, les NTIC ne sont que les moyens d’une stratégie de
développement au service d’une politique de qualité totale qui recherche, par la
réingénierie des processus communicationnels, l’échange optimum. D’une part, il
s’agit d’automatiser la fonction de communication à l’aide « d’une intelligence
embarquée », et d’autre part, d’engager chaque acteur dans une position critique
afin d’améliorer en continu les modes de production. Cette « restructuration » par
l’investissement technologique a un coût qui rend limitatif le rapport
investissement/retour sur investissement. C’est ainsi que le réseau des réseaux prend
tout son sens comme stratégie possible de mutualisation des investissements en
capital productif, repoussant ainsi les limites de la transformation des processus
humains en processus automatisés.

§1 - la réingénierie des processus administratifs : pour une plus grande
simplification des relations avec l’administration ?

De nombreux rapports s’appuient sur une critique de l’usage instrumental des
technologies de l’information. Les administrations auraient en effet facilement
accepté l’introduction des T.I.C. pour élaborer des sites vitrines, systèmes de
représentation seconde et parcellaire de l’administration. « Les investissements de
l'administration en direction des usagers ont porté surtout sur la mise à disposition
d'informations. Sauf cas particuliers qui concernent surtout les entreprises, la relation
entre l'administration et les usagers n’a encore été que modifiée à la marge. » (DIRE,
2001) Ainsi, un bureau de la direction de la communication use de l’outil
électronique pour « communiquer » à l’extérieur par cet espace intermédiaire, qui
fait office de fenêtre témoin du fonctionnement de l’organisation publique (ALCAUD
et LAKEL, 2004). Bien entendu, la simple diffusion d’informations vers l’extérieur ne
modifie en rien les processus internes, ni même la tradition de diffusion « broadcast »
d’informations, qui sont autant de règles et de normes qui s’imposent à l’usager

! 23!


!

anonyme. Dans cette optique, les téléprocédures ne seraient qu’un moyen de
télécharger des formulaires. Le gain de temps existerait mais serait infime et ne
porterait aucune conséquence sur la nature des services publics. Pierre De La Coste
nous met en garde sur les conséquences d’un « ajout » des NTIC aux structures
existantes : « C’est dans ce contexte et sur le même modèle que se mettent en
place les premiers téléservices ou téléprocédures interactifs. De même que
l’administration a répliqué à l’identique ses formulaires papier par des formulaires
téléchargeables inertes, elle réplique à nouveau ses procédures par des
téléprocédures. » (DE LA COSTE, 2003)

Contre cette numérisation de la « culture papier », les auteurs des rapports
opposent un véritable projet de réingénierie des processus. En effet, l’observation
des nouveaux acteurs de l’économie numérique les a convaincus que les gains de
l’introduction des TIC ne se réalisent que dans le cadre de projets de systèmes
d’information dont la nature est avant tout organisationnelle. Il s’agit donc de
repenser les flux d’information pour chasser les pertes de productivité liées aux
incohérences, aux traitements faibles ou non pertinents, aux redondances de
fonctions…Cette rationalisation du fonctionnement du système optimise avant tout
les processus. Cette ingénierie des systèmes d’information peut se concevoir en
dehors même de l’informatisation de ces derniers3.

Pour autant, la mise en place d’une double démarche rend potentiellement
révolutionnaire l’introduction des T.I.C dans l’organisation : refonder les processus à
l’aune des gains de productivité apportés par les TIC. En 2001, le rapport Carcenac
apparaît comme le tournant décisif de la conception des services publics en ligne
par l’introduction de cette logique de productivité. La première étape du
programme vise donc à la mise en place d’une procédure réflexive systémique en
charge de mettre à jour les processus de communication. C’est par la technique
d’audits fonctionnels des processus et de la communication que les directeurs
administratifs sont invités à une position critique. De plus, l’audit doit aboutir à la
recommandation d’un processus normalisé, qui joue le rôle de référent rationnel
optimum qu’il faut atteindre. Pourtant, on voit bien émerger au sein des
administrations publiques une tension entre la logique de fonctionnement et la
légitimité institutionnelle qui vise à définir les statuts et les postes des acteurs et à en
assurer l’ordonnancement dans une architecture formalisée d’actes couverts par la
validation hiérarchique et juridique.

Une deuxième mutation s’opère quand l’organisation cesse de tenter de
préserver sa structure et vise à l’optimisation de la satisfaction du client. Elle refonde
ainsi la légitimité de ses services et de ses modes opératoires sur les besoins (imposés

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3
Pierre Musso a montré combien ce projet de rationalisation plongeait ses racines dans l’utopie saint-simonienne
de la nation comme infrastructure mise en réseau par les architectes d’Etat.


!

ou spontanés) de l’usager. Cette « révolution copernicienne » oblige à une
transformation permanente par l’écoute et l’évaluation de la qualité de service. A
l’instar des approches qualités des organisations modernes, l’administration partirait
de l’usager pour réélaborer ses services dans une démarche de qualité totale. D’une
logique de production visant le produit standard au plus bas prix, on passe à une
logique de subjectivation pour connaître les besoins et adapter la production. Les
promoteurs de l’administration électronique vantent ce déplacement
organisationnel de l’administration publique. Le gain de productivité et la plus
grande satisfaction du client et de son écoute assurent un renversement du pouvoir,
qui teinte cette évolution d’une note de démocratisation de la relation
administration -usagers.

C’est donc bien une double révolution copernicienne qui est prônée par les
tenants de l’administration électronique. D’une part, la légitimité d’action n’est plus
l’ultime et le seul impératif, mais les besoins quotidiens des usagers de
l’administration à la recherche de services publics facilitant leur vie de citoyens
viennent légitimer la réforme du service public. D’autre part, le modèle
organisationnel n’est plus le modèle bureaucratique d’une rationalisation par une
élite méritante constituée par la sélection des meilleurs, mais un modèle
pragmatique qui redonne sa primauté aux savoirs des acteurs opérationnels.

§2 - La dématérialisation des procédures par les TIC : une
industrialisation de l’administration.

L’automatisation des traitements par les logiciels permet un gain de travail
humain considérable. La procéduralisation des échanges communicationnels,
produite par les traitements automatisés, a permis de faire entrer la machine dans
l’ère de la production d’informations. Mais bien au-delà de l’analogie avec la
robotisation de l’industrie, le facteur immatériel évacue les contraintes physiques
d’un travail industriel, amenant ainsi tout processus informatisé à s’exécuter dans une
quasi-instantanéité. La dématérialisation assure une transportabilité instantanée dans
les réseaux de communication du travail informationnel, annihilant toute contrainte
de déplacement (en temps et en espace). Dans le cadre des circuits préétablis par
les processus, l’information se déplace à volonté et instantanément. Dans le cadre
de procédures normalisées, l’« intelligence » des applications permet de faire
disparaître le travail humain en partant de la base, c'est-à-dire des fonctions les plus
simples et les plus répétitives, vers les fonctions de décision les plus complexes. La
disparition de travail humain simplifie les organisations dans les processus relationnels
et libère toujours un peu plus les processus des agents et des usagers dans leur temps
de communication.

! 25!


!

L’organisation publique, par sa croissance et sa complexification, doit
affronter une augmentation quantitative de ses traitements. De plus,
l’environnement social semble connaître une croissance qualitative de ses
échanges plus riches et plus variés. Confier aux ordinateurs les tâches répétitives
permet de libérer du temps humain pour des décisions complexes dans un
mouvement d’aide à l’activité humaine. Les gains de la réingénierie, couplés à une
informatisation, sont directement issus de la réduction à un niveau quasi-nul des
coûts proportionnels de traitement. En premier lieu, la chute des frais de
fonctionnement libère de la valeur et fait donc croître la productivité. Ainsi, la
productivité justifiée par la complexité du monde devrait permettre de contenir les
coûts de fonctionnement de l’Etat au service des usagers. Au mieux, les
dégagements de valeurs devraient permettre d’éviter d’accroître la ponction de
l’Etat, toujours jugée trop importante dans une économie concurrentielle.

Mais les gains qui se dégagent de cette croissance de productivité peuvent
être alloués de différentes manières. Au-delà de la logique de la gestion en « bon
père de famille », la chute des « coûts » du service directement offert à l’usager doit
aussi permettre une réallocation des ressources vers des postes jugés plus
stratégiques comme, par exemple, la fonction d’accueil et la relation avec l’usager,
vers l’enrichissement des services offerts, en développant de nouvelles
fonctionnalités (simulation, alerte, permanence…) Cette réallocation de ressources
est bien souvent humaine et vise à transformer profondément les métiers et les
organisations obligées de se réadapter à cette restructuration fonctionnelle. Le
moteur premier des projets d’administration électronique repose sur la recherche
d’une productivité couplée à une amélioration de la qualité des échanges
informationnels. C’est donc bien la logique de rationalisation qui est à l’œuvre.

§3 – L’administration électronique est-elle possible ?

Il est convenu de qualifier les sites Internet en sites : institutionnels, portails,
thématiques ou à types d’usagers spécifiques, événementiels et enfin
transactionnels. Les sites institutionnels sont sans aucun doute les sites élémentaires
de l’offre publique. Sites de présentation et parfois de promotion d’une institution
publique, ils se limitaient au début à une « plaquette » en ligne manifestant les talents
marketing des directions de la communication des ministères avant de devenir
progressivement des outils d’information des citoyens et des usagers. Pour ceux qui
surent limiter leur tendance « narcissique », qui rencontraient difficilement un public
intéressé, ils devinrent une source d’information riche et complète avant de
connaître ces deux dernières années les limites de leur « âge ». Par la suite, on a vu
se multiplier les sites thématiques ou à catégories d’usagers (qu’il est d’ailleurs parfois
difficile de distinguer, ex. drogues.gouv.fr). Devant la multiplication des politiques


!

publiques et des agences interministérielles autour d’un objet ou d’une catégorie
d’usagers spécifiques, des sites se sont développés autour d’un thème particulier.
Parfois, ces sites sont associés à une politique publique instituée sous la responsabilité
d’un ministère ou d’une mission interministérielle de tutelle, et parfois ils se justifient
par la présence de publics/usages particuliers pour légitimer leur existence
autonome. Le site www.minefi.gouv.fr se dote ainsi de www.entreprises.minefi.gouv.fr
et de www.colloc.minefi.gouv.fr. Le ministère de la culture, qui fait sans aucun doute
partie des sites les plus dynamiques, distingue, par exemple, le site de l’expatriation
(usages), www.mfe.org, du site du Conseil Supérieur des Français de l’Étranger
(usagers), www.csfe.org. Ces sites visent en réalité à restreindre la variable cible pour
pouvoir continuer à offrir un site global qui est à la fois institutionnel et portail.
Certains de ces sites peuvent avoir une vie limitée, liée à l’attention des
gouvernements. Leur pérennité est donc liée à leur mise sur l’agenda médiatique.

Le site ministériel type est encore prioritairement un site institutionnel qui vise à
mieux faire connaître les services administratifs de l’Etat. A ce titre, en faisant chuter
les coûts de publication et surtout de diffusion des données, Internet a joué un rôle
qualitatif unique. Que ce soit pour l’explication du fonctionnement des institutions, la
mise en ligne de l’immense littérature grise produite par les services d’analyse de
l’Etat et l’interconnexion de la masse de ces données par l’hypertexte. Reposant sur
l’activité de l’équipe de webmestres, le site Internet ministériel remplit largement son
rôle de nouveau vecteur électronique de la communication administrative.

En ce qui concerne la dématérialisation des procédures, les premiers pas
d’une téléprocédure consistent à obtenir par Internet des certificats administratifs. Il
s’agit ici de l’adaptation web des services que fournissait jusqu’alors le Minitel. Il
s’agit en fait de procédures faisant reposer leurs contrôles sur les fichiers d’Etat civil,
qui identifient le requérant par son adresse postale, destination d’envoi du
document (qui ne peut être dans ce cas que papier). La procédure est simple et
ancienne. Le second service, appuyé par les promoteurs de l’administration
électronique, consistait à assurer la transparence des processus administratifs, qu’ils
soient initiés en ligne ou pas. La connaissance des étapes des processus, le suivi de
son dossier en temps réel avec la possibilité de correspondre avec le responsable du
processus, aurait permis d’éviter « l’effet tunnel » si néfaste à l’image de marque de
l’administration. Mais le modèle prend tout son sens dans la gestion de dossiers
d'usagers qui s'appuie véritablement sur la concentration des données
administratives dans un portefeuille personnel au service de différentes
administrations. L'usager devient alors l'identifiant rassemblant une grappe de
données dont il reçoit le pouvoir d'accès et de gestion. Le dossier fiscal
TéléIR/ADONIS du ministère des finances permet par exemple d'historiciser ses
différents documents fiscaux dans un dossier unique et de pouvoir améliorer
progressivement la connaissance par l'usager de ses informations fiscales. Le

! 27!


!

Ministère de la Santé permettra bientôt une gestion avancée de son dossier
administratif permettant à l'usager d’enregistrer les changements d’adresse,
d'obtenir son attestation de droits en ligne, de pouvoir modifier sa situation
personnelle et administrative (divorce, naissance…) en ligne, de recevoir le
décompte des prestations par courrier électronique...

Le stade ultime de la téléprocédure est la dématérialisation complète de la
procédure de l'identification à l'éventuel paiement en ligne. La dynamique vient très
souvent des organisations administratives autonomes qui, comme la CAF, la CNAM
et l'ANPE, ont pris le pli de la gestion en ligne des données de l'usager. La Prestation
d’Accueil pour le Jeune Enfant (PAJE) et la demande d'allocation logement en ligne
sont les deux mesures phares de la CNAF, qui a montré très tôt l'exemple de la
dématérialisation (ADELE 10). Le Ministère de l’Équipement est en passe de
dématérialiser la chaîne des processus de demande de l’aide à l’amélioration de
l’habitat. Saisie et suivi des demandes, calcul du montant des subventions, paiement
des subventions, éditions des différents courriers à destination du demandeur,
gestion des dotations et contrôle de gestion, toute la chaîne d'information doit être
dématérialisée (ADELE 11). La relation avec la justice pourrait être grandement
facilitée par la mise en place de téléprocédures. Pour autant, seule la
dématérialisation de la demande d'aide juridictionnelle pour les usagers (ADELE 28)
et celle de l'injonction de payer pour les professionnels (ADELE 42) sont programmées
à l'horizon 2007, montrant ainsi qu'aujourd'hui seule l'initiative à la frontière de la
procédure est en phase de télé-procéduralisation.

Si l’Etat s’était fondé sur l’archive, faisant de chaque agent public un
opérateur de la mémoire de la nation, aujourd’hui l’administration électronique
engage une réification des processus de traitement en une seconde couche
satellisant les agents publics vers la fonction d’interface entrée/sortie. L’Etat devient
une boîte noire de données et de processus automatisés, gérés a posteriori par les
usagers et les clients. Cette logique de transfert de valeur, qui repose sur la double
stratégie de diminution des coûts/investissements du capital productif dans les
organisations publiques relance le programme de modernisation de l’administration.
Cette démarche vise à transformer les processus en partant des besoins des usagers
afin de réorganiser la chaîne de production de services. On observe donc un jeu de
tensions entre l’exigence de satisfaction optimale de l’usager et la rationalisation par
le développement de l’infrastructure d’information.


!

Section 2 – Du « guichet unique » au « Bureau Virtuel » : vers une
administration 2.0.

Ce qui se joue dans le nouveau programme de l’informatisation de l’Etat,
c’est bien l’enrichissement des échanges avec l’usager par une meilleure gestion
des échanges informationnels. Peu importe le lieu où l’utilisateur est en contact avec
l’administration, l’échange doit lui aussi connaître une simplification. Une double
stratégie s’engage. Dans un premier temps, il y a déplacement ou enrichissement du
travail vers la zone de l’interface, au niveau des entrées/sorties. Lieu de « traduction »
essentiel entre les relations sociales et le « sens » figé dans le système administratif, les
acteurs chargés de piloter l’échange ont le pouvoir de réduire les jeux et les
incertitudes. Les TIC vont libérer les possibilités organisationnelles en s’appuyant à la
fois sur l’autonomisation de l’interface et sur sa dématérialisation. La limite réside
cependant dans la pluralité des usagers qui doivent s’adapter aux nouveaux visages
de l’administration. Dans le « jeu » entre services publics électroniques et usagers
pluriels, la place de « l’infomédiaire » devient stratégique. Pourtant, il est d’ores et
déjà mis en danger par l’automatisation de la décision.

§1 - la valorisation du front office : mettre l’usager au cœur du
processus.

Les gains de productivité du back-office dégageraient donc des ressources
que l’organisation pourrait allouer au développement des front-offices multicanaux.
Ce choix, qui s’appuie sur la valorisation de la satisfaction du client, développe les
fonctions de communication et d’accueil. Les agents, dégagés des tâches
fastidieuses par l’automatisation, allouent leurs capacités cognitives à un accueil
qualitatif s’appuyant sur le pilotage des traitements des processus en back-office.
Leurs fonctions s’enrichissent par un accroissement de responsabilité et de réactivité
du fait de leurs expériences professionnelles. Parallèlement, les TIC permettent de
conglomérer les interfaces d’un ensemble de processus en bouquet de services
dans le cadre d’un « guichet unique » virtuel ou réel. La nature de ces bouquets
peut être multiple, directe, médiatisée, normalisée ou personnalisée. Ainsi, une
seconde rationalité de la réforme vient s’ajouter à la rationalité des processus. Mais si
l’analyse les sépare, la réalité laisse entrevoir une relation systémique dynamique. La
productivité du back office informatisé s’opère indépendamment du
développement d’un front office de qualité. Si cette « autonomisation » des deux
développements génère un ensemble riche de possibilités organisationnelles, les
deux relations restent fondamentales dans leur évolution respective : le transfert de
ressources (et de valeurs) du back office vers le front office et les connexions des

! 29!


!

interfaces (devenues autonomes sans être indépendantes) aux traitements du back
office.

Dans un premier temps, l’autonomie du front office multiplie les possibilités
organisationnelles au service d’une logique « client » qui viendrait se substituer à une
logique « produit ». Chaque service, sous la forme d’un service informationnel,
devient un élément modulable que l’on peut composer et intégrer à différents
modèles organisationnels. La personnalisation est entièrement dépendante de cette
modularité des relations de service élémentaires. Un même service peut se retrouver
dans une infinité de lieux (maisons de services publics, bornes publiques, prestataires
privés, mairies virtuelles sur Internet…). Sa dématérialisation a permis de cloner à
souhait le service et de lui adjoindre une multitude d’intermédiaires en fonction de
leurs apports spécifiques. Le site Internet permet une prestation sans contrainte de
temps ni d’espace ; la borne publique offre les mêmes avantages même si la
contrainte d’espace revient légèrement pour diminuer la contrainte du coût de
l’équipement. L’externalisation permet de faire croître le nombre « d’agents publics »
sans coût supplémentaire4. Cette automatisation a priori du service permet de
rendre possible l’innovation en fonction des opportunités et de la demande.
Interfaces mobiles, pages graphiques sur le web, contact téléphonique avec un
serveur vocal, entretiens (à distance ou en face à face) avec un opérateur, les
possibilités techniques permettent d’enrichir les modalités de l’échange en offrant, à
un service donné, des interfaces multicanaux, s’adaptant aux besoins et aux
compétences de chacun5. Une interface spécifique peut inversement composer
une multitude de services hétérogènes afin de former des bouquets orientés usagers.
La mise à disponibilité a priori des services automatisés autorise ainsi les compositions
plurielles en fonction des publics cibles spécifiques. Mon.service-public.fr permet de
centraliser, en fonction des catégories d’usagers, l’ensemble des téléprocédures
développées par les ministères, les services déconcentrés et les collectivités
territoriales. Le site assedic.fr, en sus de ses missions de rémunération, donne accès à
l’ensemble des moteurs de recherche d’emploi et s’apprête à développer en
partenariat avec des prestataires privés les fonctions propres aux conseils en
recrutement.

Les nouvelles technologies jouent aussi un rôle d’assistance et d’intelligence
embarquée dans le développement d’interfaces interactives. Elles sont d’abord
ergonomiques et correspondent à la rationalité de l’usager. La prise en compte de
cartes cognitives, autres que celles des agents administratifs du service, apparaît
comme la clef de la simplification administrative. L’administration électronique
promet de s’adapter à la variété des usagers par l’interactivité de l’interface.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4 Par exemple, la confection de la carte grise pour un véhicule neuf est effectuée par le
concessionnaire automobile lors de l’achat de votre automobile.
5 Pour un bon exemple des possibilités d’un service multicanaux, voir la gestion de l’emploi et des

demandeurs d’emploi, respectivement sur www.anpe.fr et www.assedic.fr.


!

L’identification de l’usager doit lui permettre d’accélérer un accès personnalisé aux
interfaces administratives. Une offre adaptée à ses caractéristiques rendrait le visage
de l’administration plus simple et plus pertinente pour chaque usager.
L’identification, proportionnellement à sa précision, permet d’établir un filtre
pertinent entre les besoins de l’usager et l’offre indifférenciée et incommensurable
des prestations de services publics. L’usage de simulateur de prestations comme
celui de l’aide au logement du site www.caf.fr laisse augurer d’une personnalisation
appuyée sur une identification automatique (par l’usage de la carte d’identité
électronique).

De plus, la simplification de la communication peut être adaptée à une
hiérarchie de choix statistiquement et sociologiquement organisés, permettant une
complexification croissante de l’interface selon la logique de Pareto. Non seulement
l’usager, identifié à un type, n’a accès qu’à la présentation des services qui le
concernent, mais l’interaction dynamique peut jouer sur l’arbre de choix dans le
processus administratif simplifiant grandement les rapports à l’administration (si un
individu déclare être célibataire et vivre seul dans son foyer, inutile de lui demander
les données civiles de ses enfants, de sa femme…). L’historicité et la mémoire des
systèmes d’information, qui tendent à la personnalisation dynamique des sites et à la
création de véritables comptes administratifs, sont l’aboutissement de cette logique.
Ainsi, la redondance des transactions tendra à devenir nulle. En plus de
l’identification de l’usager, les échanges seront mémorisés et les outputs conservés
dans une banque de données spécifique. L’utilisateur constituera donc non
seulement une sorte de « cache » administratif de données et de documents mais
également de processus. Enfin, l’intelligence des documents assiste en temps réel
l’usager dans sa démarche. Les vérificateurs d’erreurs, les simulateurs de processus et
de résultats, les agendas et les rappels automatiques, voire de véritables conseillers
automatiques de prestations, déchargent l’usager d’une connaissance et d’une
attention trop élevée.

« Les interfaces personnalisées masquent la complexité et la multiplicité des
possibles en adaptant les requêtes aux besoins. L’usager doit bénéficier de la
simplification des échanges face à la complexité croissante des processus
administratifs. » (DE LA COSTE, 2003) Pierre de la Coste reprend l’espoir formulé par
Thierry Carcenac : « Mais l’essentiel aura été réalisé : rendre transparente pour
l’usager la complexité des systèmes d’information de l’État. » (CARCENAC, 2001)
Cette autonomie du front office en fait un paravent simplificateur de la complexité
administrative, filtrant les besoins selon des logiques strictement adaptées à la
rationalité des types d’usagers. Enfin, dans le cadre de processus totalement ou

! 31!


!

partiellement dématérialisés, la disponibilité est permanente et ne dépend
spatialement que de la présence d’un ordinateur connecté6.

§2 - le développement du middleware comme intermédiation :
renforcer l’écoute de l’usager.

Il y a donc un recentrement des ressources de l’organisation vers une
meilleure appréhension des usagers. Se dégage une fonction d’« infomédiaire » réel
ou virtuel qui tente d’organiser un ensemble de services en fonction d’un usager
type. Le citoyen, mais aussi l’agent ou tel type de professionnel, se voit offrir des
bouquets de services lui octroyant toute la chaîne de prestations publiques dont il a
besoin. Le nouvel habitant d’une municipalité pourrait-il rechercher et louer un
appartement auprès de l’office HLM ou des agences immobilières locales, calculer
le montant de son allocation logement et en faire la demande en ligne, souscrire à
une assurance habitation…et le tout sur le site de la mairie ? Ces guichets peuvent
être bien évidemment encapsulés en conglomérats successifs tendant vers le portail
unique. Des guichets uniques concernant les prestations sociales, l’identité civile, la
construction du citoyen peuvent être rassemblés dans un portail de la vie du
citoyen, lui-même référencé dans le portail du service public. Cette logique de
bouquet fait reposer la valeur ajoutée sur l’intelligence des ordonnancements et la
médiation des informations dans un environnement de confiance. En middleware,
l’infomédiaire sera chargé d’interconnecter les services et d’en assurer la
communication. En front office, il apportera son assistance en gérant une interface
unique intelligente.

Concrètement, différents types d’agences peuvent émerger. Dans la logique
de la fragmentation des processus, des partenaires privés peuvent ajouter à leur
prestation un rôle d’intermédiaire public. Inversement, peuvent se développer des
maisons de services publics de proximité, légères et peu coûteuses, spécialisées dans
la prestation globale de services, comme dans le cas des guichets uniques de la
création d’entreprise. Ainsi, une ouverture très large à la concurrence, qui va de
l’Etat aux sociétés privées, en passant par les collectivités territoriales, offre la
possibilité d’une prestation à valeur ajoutée, que l’on peut inclure dans une
multitude de stratégies de fidélisation. La compétition amènera une plus grande
exigence de la satisfaction du client car la concurrence reposera sur une fidélisation
précaire. Ce dispositif est enrichi par la convergence numérique des différents
canaux de communication qui aboutissent à de véritables plates-formes d’accueil :
les centres d’appel IP. Chaque canal de communication peut déboucher sur un
autre type d’échange. Du site web à la visioconférence, ces modèles font émerger
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6
Limite spatiale en partie levée par le développement des réseaux pervasifs (WI-FI, WiMax, UMTS…) qui
visent à instaurer une connectivité généralisée pour usagers nomades.


!

aujourd’hui des bouquets de services de plus en plus intégrés. Pourtant, au fur et à
mesure d’une intégration de services passant par un intermédiaire, l’exigence de
confiance et de sécurité dans l’intérêt de l’usager devra croître et risque
d’apparaître comme un frein majeur de développement.

Dans le cadre de l’administration électronique, les acteurs de l’interface
voient leur responsabilité augmentée et leur fonction enrichie. Si l’on prend modèle
sur les organisations privées, la transformation des agents risque de connaître des
bouleversements majeurs. Mais cet enrichissement fonctionnel est allégé par
l’ensemble des assistances informatiques. C’est ainsi qu’un nouveau gain de
productivité est acquis par un transfert de charges là où elles peuvent être
atténuées. Le rapport entre complexification et responsabilisation des fonctions d’un
côté et automatisation et assistance intelligente des traitements de l’autre, permet
la stabilisation de la charge de travail. Le point limite (mais qui reste une minorité) de
cette mutation organisationnelle réside dans un usager qui déclare de bout en bout
ses revenus et déclenche par sa transaction l’édition automatique de sa feuille
d’impôt. Ou encore la constatation automatisée d’un excès de vitesse avec envoi
automatique de l’infraction et paiement en ligne. Les agents de l’administration
électronique sont alors de nouveaux infomédiaires assurant des prestations non
automatisables de conseil, d’écoute et d’aide, jouant sur les possibilités de jeu du
système rationalisé. La fonction cognitive humaine semble donc être réservée à
réduire les incertitudes du contexte et à gérer les relations non rationnelles.

§3 - du « bureau virtuel » à la « maison des services publics » : le
pilotage de l’administration électronique.

A plus court terme, deux projets paradigmatiques incarnent cette mutation
de l’administration électronique « 3 tiers », reposant sur le développement de front
office. A chaque « bout » de cette administration en réseau, la Maison des Services
Publics virtuelle, au service des usagers, et le « Bureau Virtuel, » au service des agents,
visent à incarner le potentiel des NTIC dans la mutation des pratiques. Les épisodes
d’ADELE et MARC, métaphore imagée sous la forme d’un dessin animé flash, sont à
ce titre une illustration de l’objet-valise à destination du grand public. Adèle,
personne d’un certain âge, change d’adresse. Le soir même, elle fait un cauchemar
car elle angoisse de devoir affronter l’administration bureaucratique d’hier. Or, à sa
grande surprise, elle est accueillie et confortablement installée, au guichet unique
de sa mairie par le jeune Marc, infomédiaire public qui, d’un simple clic, assure la
prise en compte du changement d’adresse auprès de toutes les administrations
mises en réseau. Aussitôt, Adèle décide d’acheter un ordinateur et de se connecter
à Internet. La boucle de la modernisation est bouclée.

! 33!

Le web administratif en France - Rapport Forum CPP 2009

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