Fbd adm.. 21-06-12

1. 17/05/2012
Administración pública y
formulación de proyectos
Fernando Barraza Dorador
Gerente de GOBCONSULT SAC
Lima, 17 de mayo de 2012
Contenido
1. Los proyectos de inversión pública
2. El Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP
3. El ciclo de proyecto SNIP
Preinversión
Inversión
Post inversión
4. Evolución de la inversión pública en el Perú
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2. 17/05/2012
Los proyectos de inversión pública
Equidad y productividad
para lograr desarrollo
sostenible
Definición de Proyecto
Según SNIP
• Un Proyecto de Inversión Pública constituye una intervención limitada en el tiempo
que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar,
mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios
de una Entidad; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y
éstos sean independientes de los de otros proyectos. El proyecto de inversión
pública debe constituir la solución a un problema vinculado a la finalidad de una
Entidad y a sus competencias. Su ejecución puede hacerse en más de un ejercicio
presupuestal, conforme al cronograma de ejecución de los estudios de
preinversión.
Según CEPAL
• Los proyectos de inversión pública son cursos de acción para resolver problemas de
comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser
identificados adecuadamente para una asignación racional de los recursos. Por lo
que el propósito de todo proyecto de inversión es el de resolver un problema o
necesidad, o aprovechar una oportunidad cuyos efectos beneficiarán a un grupo de
personas o a la comunidad en general
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3. 17/05/2012
Objetivos de la Inversión Pública
Objetivos de la Inversión Pública
Productividad - Crecimiento
Equidad Social
Económico
Reducir de la desigualdad Desarrollar la infraestructura
Mejorar la calidad de vida. productiva.
Desarrollar capacidades de los Promover la innovación tecnológica.
ciudadanos para su auto Promover la generación de empleo.
sostenimiento y realización personal. Promover el incremento del
Mejorar y conservar la calidad del consumo.
ambiente.
Garantizar la seguridad pública y
social.
Promover la integración social y
cultural
Características de los Proyectos
• Población objetivo definida: cada proyecto identifica un grupo humano para
el cual se destinan los beneficios que serán generados por la inversión a
realizar. Se les denomina población meta.
• Horizonte temporal: para cada proyecto se define un tiempo determinado
que va desde su desarrollo hasta su puesta en marcha, pero la operación de
los bienes o servicios que generará el proyecto también tienen un tiempo
definido, a lo que se le denomina vida útil del proyecto.
• Localización espacial: cada proyecto se ubica o emplaza en un lugar
geográfico específico, sus acciones de ejecución y operación están
enmarcadas dentro de un espacio en el territorio.
• Asignación de recursos: para cada proyecto es necesario contar con una
cantidad de recursos económicos, materiales, financieros y humanos, sin lo
cual no puede asegurarse el logro de las metas o beneficios esperados del
proyecto.
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4. 17/05/2012
Clasificación de los proyectos por su finalidad
• Proyectos productivos: Son los proyectos que tienen como fin instalar una
capacidad transformadora de insumos para producir bienes destinados a
satisfacer necesidades de consumo. Ejemplo: proyectos de producción
agropecuaria, de explotación minera o de transformación industrial.
• Proyectos de infraestructura: Son los proyectos que tienen como propósito
fundamental generar condiciones facilitadoras, inductoras, o impulsoras de
desarrollo económico. Se les denomina también "proyectos de
infraestructura económica". El producto que entrega el proyecto sirve de
instrumento o de palanca para que un conjunto de usuarios desencadene
actividades productivas que mejoren sus niveles de ingresos y, de manera
derivada, propicien otros efectos económicos y sociales en otros agentes o
grupos de población. Ejemplo: desarrollo vial, electrificación, riego.
• Proyectos sociales: También llamados "proyectos de beneficio (o
infraestructura) social". Como su nombre lo sugiere, son aquellos
destinados principalmente a satisfacer necesidades sociales en una
comunidad de usuarios mediante el aprovechamiento inmediato de los
servicios producidos. Ejemplos: proyectos de salud, saneamiento básico,
educación, recreación.
El Sistema Nacional de Inversión
Pública - SNIP
Finalidad, organización,
herramientas y normas
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5. 17/05/2012
Finalidad del SNIP
El SNIP como un sistema administrativo del Estado,
establece estándares y procedimientos orientados a
verificar la calidad y sostenibilidad de los proyectos
de inversión pública; para optimizar el uso de los
recursos públicos destinados a la inversión (con una
misma cantidad de dinero para inversión conseguir
los mejores resultados posibles), con el fin de que su
uso tenga un mayor impacto en el desarrollo
económico y social del país.
Objetivos del SNIP
Propiciar la correcta aplicación del Ciclo del Proyecto
de Inversión Pública: perfil – prefactibilidad –
factibilidad expediente técnico – ejecución –
evaluación ex post.
Fortalecer la capacidad de planeación del Sector
Público.
Crear condiciones para la elaboración de Planes de
Inversión Pública por períodos multianuales no
menores de 3 (tres) años.
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6. 17/05/2012
Organización del SNIP
Ministerios, OPDs,
Ministerio de Economía
Gobiernos Regionales y
y Finanzas - MEF
Gobiernos Locales
Órgano Resolutivo
Relación
Institucional Relación
Técnica y Órgano Rector del SNIP
Funcional
Oficina de Programación de Dirección General de
Inversiones - OPI Programación Multianual
del Sector Público
Relación
Funcional
Unidades Unidades
Formuladoras Ejecutoras
Herramientas del SNIP
•Banco de Proyectos - SNIPNET
•Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo – SOSEM
•Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión
Herramientas Pública – REPIP
de Gestión •Programación Multianual de Inversión Pública – PMIP
•Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional
y Local – FONIPREL
•Sistema de Información Geográfica - SIG
•Contenidos mínimos por tipo de proyecto
Herramientas
•Metodologías, guías, pautas y casos
Técnicas •Anexos y Formatos
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7. 17/05/2012
Normas del SNIP
• Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
• Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
• Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública
• Directiva para el tratamiento de proyectos que involucran cooperación
técnica internacional
• Directivas de Programación Multianual de la Inversión Pública: GN, GR y
GL, Responsabilidades
• Directiva del Procedimiento Simplificado para determinar la elegibilidad
de los PIP de emergencia ante la presencia de desastres de gran magnitud
• Directiva que establece disposiciones para la elaboración del inventario de
proyectos de inversión pública culminados y no culminado
• Directivas específicas del SNIP
• Resoluciones del órgano rector del SNIP
El ciclo de proyectos SNIP
Preinversión – Inversión – Post Inversión
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8. 17/05/2012
Ciclo Integral de la Gestión de Inversiones Públicas
Gestión Político - Institucional de la Inversión
Ciclo de Proyecto SNIP
Programación
de la Preinversión Inversión Post inversión
Inversión
Gestión Administrativa de la Inversión
Programación de la Inversión
Identificación Planificación Monitoreo
Diagnóstico
de Ideas de Multianual de la
Territorial
Inversión de la Inversión Inversión
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9. 17/05/2012
Diagnóstico Territorial
1º: Recoger, agrupar, clasificar y consolidar datos sobre el contexto y la realidad
local.
2º: Analizar los datos consolidados y generar información sobre los diferentes
aspectos del contexto y de la realidad local que impactan en las condiciones de
vida de la población en un espacio territorial determinado.
3º: Seleccionar información relevante sobre diferentes aspectos del desarrollo
local (social, económico, ambiental, cultural e institucional), evaluando sus
características y validar las causas y efectos en el territorio, generando un
conocimiento informativo sobre las diferentes dimensiones del desarrollo
humano.
4º: Socializar (compartir) el conocimiento adquirido sobre la realidad local con
los actores locales, y lograr su comprensión cabal sobre los problemas,
limitaciones y potencialidades del territorio, identificando opciones de solución
y determinando las ventajas y desventajas de cada una de ellas, para finalmente
establecer compromisos sobre las prioridades que deben ser atendidas en la
localidad, generando así un conocimiento productivo.
Identificación de las Ideas de Inversión
Identificación de demandas: realizar el diagnóstico participativo y abrir el
registro de solicitudes de inversión.
Organización de demandas: verificar importancia y pertinencia de las demandas
y organizar las demandas seleccionadas (esta fase es realizada sólo por el equipo
técnico de la entidad y sus autoridades)
Descripción de la idea de proyecto: realizar el trabajo de campo con la
participación ciudadana para identificar y describir el problema que se debe
atender en la comunidad y realizar la descripción técnica de la idea de proyecto.
Asignar prioridad para el desarrollo de la idea de proyecto: convocar a talleres
del Presupuesto Participativo para que los ciudadanos puedan revisar las Fichas
de Descripción de las Ideas de Proyecto, verificando que sus demandas están
siendo consideradas y estableciendo, en base a criterios previamente
establecidos por el equipo técnico, la prioridad para su desarrollo por la entidad.
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10. 17/05/2012
Planificación Multianual de las Inversiones
Interés público: la entidad debe mediar entre las diferencias de interés de los
ciudadanos y sus organizaciones; el Proceso Participativo debe permitir
precisamente reducir la tensión o pugna entre los diversos intereses y lograr que
las demandas se prioricen en función al bien común.
Identificar, agregar y organizar demandas: la entidad debe buscar una demanda
representativa o con plena legitimidad social, más equitativa (social y
territorialmente), viable, con verdaderas opciones de impacto a partir de su
articulación y agregación territorial, relacionada con la visión estratégica del
desarrollo y proyectada a mediano plazo.
Evitar deficiencia en el diseño de las intervenciones: lo que reduce la eficacia y
eficiencia de la gestión municipal, genera demasiadas expectativas en la
población e impide que los escasos recursos sean utilizados para producir
impactos en el desarrollo.
Financiamiento: debe realizarse estudios económicos que aseguren que las
intervenciones que realice la entidad en proyectos de inversión tienen
garantizados los recursos necesarios para el desarrollo, ejecución, operación y
mantenimiento de las inversiones.
Monitoreo de las Inversiones
Identificación de los procesos e hitos críticos de monitoreo: comprenden la
elaboración de un mapa de procesos, subprocesos y actividades del ciclo de
inversiones.
Identificación y selección de los indicadores de monitoreo: comprende el diseño y
construcción de los indicadores de seguimiento o indicadores de evaluación, que
servirán para el monitoreo de los hitos críticos identificadas como prioritarios.
Recolección de datos: comprende las acciones para medir y registrar los datos para
cada variable que conforma un indicador. La recolección y registro de datos debe ser
estable para garantizar que puedan ser comparados en diferentes períodos.
Procesamiento y análisis de datos: comprenden la organización, fiscalización, control
y procesamiento de los datos proporcionados por las diferentes áreas de gestión.
Elaboración y publicación de los informes de monitoreo: comprende la producción y
publicación de los informes de monitoreo a nivel estratégico, gerencial y operativo,
de acuerdo con la periodicidad y e indicadores que se han establecido.
Difusión y toma de decisiones: comprende las reuniones en las cuales se llegan a
acuerdos sobre las conclusiones, lecciones aprendidas, medidas correctivas y
decisiones de modificación de los proyectos o planes de inversión.
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11. 17/05/2012
Preinversión
Identificación Formulación Evaluación
Tipos de Estudios de Preinversión
Nivel de Estudio Exigido Monto de Inversión Estimada del PIP
Perfil Simplificado Si es igual o menor a S/. 1´200,000
Perfil Si es mayor a S/. 1´200,000 y hasta S/. 6´000,000
Factibilidad Si es mayor a S/. 6´000,000
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12. 17/05/2012
Contenidos del Perfil
Identificación del problema: descripción del problema que da origen al
proyecto; causas y efectos del problema; medios para la solución del
problema y fines a alcanzar; acciones - alternativas de proyecto.
Diagnóstico de la situación actual: área de estudio y área de influencia;
oferta, demanda y cálculo del déficit; línea base medioambiental.
Análisis de alternativas: optimización de la situación actual;
dimensionamiento del proyecto; localización del proyecto; tecnología a
emplear; impacto ambiental; viabilidad y sostenibilidad del proyecto.
Evaluación: estimación de costos y beneficios; cálculo de indicadores
privados y sociales; análisis de sensibilidad.
Inversión
Expediente Ejecución y Cierre del
Técnico Supervisión Proyecto
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13. 17/05/2012
Expediente Técnico
Memoria descriptiva
Topografía y mecánica de suelos.
Diseño arquitectónico.
Diseños de ingeniería (planos, especificaciones, descripciones de cálculo).
Diseño de servicios complementarios (servicios básicos, vías de acceso).
Estudio de impacto ambiental.
Equipamiento y materiales necesarios.
Programación de obras.
Diseño del sistema de seguimiento.
Bases técnicas y administrativas.
Presupuesto detallado (metrados).
Valor referencial, análisis de precios.
Flujo de caja.
Permisos y autorizaciones legales y administrativos para el inicio a la obra.
Ejecución y Supervisión de los Proyectos
Realización de los procesos de selección según la modalidad de
ejecución del proyecto seleccionada.
Determinación y designación del personal técnico de obra:
Residente o Inspector de Obra y Supervisor de Obra.
Habilitación del cuaderno de obra.
Entrega de terreno.
Ejecución presupuestaria y financiera.
Ejecución física.
Supervisión técnica.
Seguimiento físico-financiero.
Informe final de ejecución del proyecto.
Entrega del proyecto concluido.
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14. 17/05/2012
Cierre del Proyecto
Período de ejecución tanto del expediente como de la ejecución física.
Comparación de metas físicas del proyecto entre declaratoria de viabilidad y la ejecución
real.
Información de ejecución financiera del proyecto comparando los datos originales con
los cuales se declaró la viabilidad y los datos reales al final de la ejecución.
Analizar las principales limitaciones o problemas encontrados durante la ejecución del
proyectos: Deficiencias en el diseño del proyecto (preinversión); Expediente Técnico
deficiente; Deficiencias en el área administrativa; Desinterés de los beneficiarios;
Deficiencia en la asignación de los recursos presupuestales; Falta de personal capacitado
en la Unidad Ejecutora; Deficiente calidad de los equipos/insumos; Problemas
climatológicos y/o físico-geográficos; Deficiente desempeño de contratistas/consultores;
Limitaciones en el marco legal; Deficiencia en los arreglos institucionales; Modalidad de
ejecución inapropiada.
Identificar las lecciones aprendidas en la ejecución del proyecto. ¿la modalidad de
ejecución fue la adecuada (administración directa o tercerizada)? ¿el diseño fue
adecuado?, ¿el número excesivo de componentes dificultó la ejecución? ¿las metas
fueron realistas?, ¿la estrategia de ejecución fue eficiente?, ¿los beneficiarios asumieron
compromisos reales?
Describir la sostenibilidad de la inversión, señalando la entidad encargada de la
operación y mantenimiento, los arreglos institucionales, el financiamiento y los factores
o situaciones que puedan constituir un riesgo.
Post inversión
Evaluación
Operación Mantenimiento
Ex post
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15. 17/05/2012
Operación y Mantenimiento
Se definen con anticipación los responsables de la operación y
mantenimiento de los proyectos de inversión y se realizan
acciones de coordinación, verificándose la calidad y
funcionalidad de los productos y servicios que deben ser
generados por el proyecto.
Esta definida el área y las funciones de la institución en relación
a las responsabilidades de operación y mantenimiento de los
proyectos; además, están asegurados los recursos para financiar
el presupuesto de dichas actividades.
Se cuenta con un plan de operaciones de las acciones de
mantenimiento y están definidos los procedimientos de
ejecución, supervisión y monitoreo de las actividades.
Evaluación Ex post
Se efectúa sobre el proyecto después de terminada su instalación y
luego de haber avanzado un tiempo razonable en su fase de operación.
Se analizan las características de funcionamiento y se verifica el
impacto, tanto sobre el problema que debe resolver, como sobre su
entorno.
La evaluación puede ser realizada en cualquier momento de la
operación y cuantas veces se estime necesario, una vez se considere
que ya se están presentando impactos, tanto en los beneficiarios como
en el entorno.
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16. 17/05/2012
Evolución de la inversión pública en
el Perú
El reto de la cantidad a
la calidad
Perú: Gasto de Capital y Participación en el PBI,
2000 -2008
16,000 4.5
El gasto de capital en
14,000 4.0
el Perú es del orden
Millones de Nuevos Soles
del 3% del PBI 12,000
3.5
(promedio de los 3.0
10,000
años 2000 al 2008),
% del PBI
2.5
es un nivel de 8,000
2.0
inversión bajo, 6,000
1.5
comparado con
4,000
países vecinos como 1.0
Colombia y Chile, 2,000 0.5
donde el gasto de 0 0.0
capital es del orden 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
del 5% al 6% del PBI Años
por año
Millones de Nuevos Soles % del PBI
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17. 17/05/2012
Perú: Déficit de servicios públicos básicos en la vivienda por
departamento, 2007
100
90
% de Déficit de los Servicio
80
70
60
50
40
30
20
10
0
n
o
de o
Hu ica
b a ad
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A y ipa
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C
M
ur
az
ac
ca
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ja
Li
n
Am
re
m
M
La
M
Región
Déficit Agua Déficit Desagüe Déficit Electricidad
No sólo el gasto de capital es bajo, sino que tampoco permitió la acumulación de
capital productivo, por lo que no ha servido para dar mayor impulso al crecimiento
económico del país. Se realizan aún muchas inversiones que generan activos de
poco valor o que no generan externalidades positivas para el incremento de la
inversión privada
Perú: Número de PIP y Montos de Inversión,
2004 - 2009
Entre los años
40,000 30,000
2004 al 2009, y
35,000 contrario a la
Inversión en Millones de S/.
25,000
30,000 crítica, con el
20,000 SNIP, la
25,000
capacidad de
Nº PIP
20,000 15,000 declarar
viables los PIP
15,000
10,000 creció en 7. 5
10,000 veces,
5,000 mientras el
5,000
monto de
0 0
inversión
2004 2005 2006 2007 2008 2009
creció en 8.5
Años veces.
Millones S/. Nº PIP
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18. 17/05/2012
Perú: Gasto de Inversión Programado y Ejecutado,
2005 - 2009
En cuanto a la
capacidad de
ejecución 35,000 80.0%
Millones de S/.
también se han 30,000 70.0%
producido 25,000 60.0%
50.0%
avances 20,000
40.0%
significativos en 15,000
30.0%
los tres niveles 10,000 20.0%
de gobierno, el 5,000 10.0%
monto 0 0.0%
ejecutado total 2005 2006 2007 2008 2009
creció 3.1 veces Años
en el año 2009
respecto del PIM EJECUTADO %
año 2005
Perú: Gasto de Inversión Ejecutado por Nivel de
Gobierno, 2005 - 2009
Por nivel de gobierno
se puede observar
10,000 que el que mayor
Millones de S/.
9,000 incremento de gasto
8,000 ejecutado
7,000
corresponde a los
gobiernos locales que
6,000
creció en 4.2 veces el
5,000 monto ejecutado en
4,000 el año 2009 respecto
3,000 del año 2005,
2,000 mientras que para el
1,000 mismo período el
0
crecimiento del gasto
2005 2006 2007 2008 2009
ejecutado creció en 4
veces y 1.9 veces para
Años los gobiernos
regionales y las
GN GR GL
entidades del
gobierno nacional
respectivamente
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19. 17/05/2012
Desafíos del SNIP
• Lograr proyectos más integrales: Los proyectos con inversión menor a 1 millón de soles
representan el 80% del total de proyectos declarados viables, pero apenas el 20% del
monto de inversión total; mientras que proyectos con montos de inversión mayores a
10 millones de soles, representan el 1% del total de proyectos declarados viables, pero
sin embargo representan el 35% de la inversión total.
• Fortalecer el sistema de planificación: La asignación de prioridades de inversión en
función a estrategias de desarrollo supone una clara definición de las políticas de Estado
a largo plazo, en base a la cual deben articularse las políticas regionales y locales y en el
marco de ellas deben plantearse los proyectos que propicien de manera efectiva el
crecimiento y el desarrollo sostenible; pero junto con la adecuada priorización de la
inversión, es necesario pasar de la lógica cortoplacista en la ejecución de los proyectos,
a una lógica de programación de mediano plazo, más coherente con el ciclo de vida de
los proyectos y con un mejor estrategia financiera en la aplicación de los fondos
públicos.
• Mejora de la institucionalidad en la gestión de inversiones: La falta de un sistema
adecuado de empleo público genera mucha volatilidad en los puestos de trabajo en la
gestión de inversiones, y los esfuerzos de capacitación y asistencia técnica por más
esfuerzos que se hagan no darán resultado frente al alto nivel de rotación de los
funcionarios y profesionales en las entidades públicas. Esta misma deficiencia
incrementa el escaso nivel de eficiencia gerencial, por cuanto no se logran establecer
procesos y procedimientos institucionalizados que garanticen buenas prácticas de
gestión en materia de desarrollo y ejecución de inversiones.
Fernando Barraza Dorador
Master en Gobierno y Desarrollo Local en la Universidad Abierta de Cataluña, España; con
especialización en Gestión Municipal y Regional en la Universidad de Haifa, Israel; de Gestión Estratégica
del Desarrollo Local en el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social del CEPAL-ONU,
Santiago de Chile; con experiencia de 20 años en diferentes cargos y servicios de asesoría en gestión
municipal y desarrollo local y regional en el Perú y como docente en instituciones públicas y privadas de
nivel superior. Actualmente se desempeña como gerente general de GOBCONSULT SAC y como
consultor del Programa del Canon, destinado al fortalecimiento de la gestión de inversiones, de la
Corporación Financiara Internacional - IFC, Grupo del Banco Mundial
fbarraza@gobconsult.com
(51-1) Móvil 999-053-682, Fijo: 715-2893, Fax 718-8103
Jr. León Velarde 1068, Lince, Lima 14 - Perú
Muchas Gracias
Lima, 17 de mayo de 2012
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