Por Ing. Ibia Vega

1. METODOLOGÍA PARA EL DIAGNÓSTICO SITUACIONAL CON FINES DE GESTIÓN
DE RIESGO DE DESASTRES.
Ing. Ibia Vega Cuza. Investigador Agregado (1). ibia@cenais.cu
Dr. Fernando Guasch Hechavarría. Investigador Auxiliar (1).
(1) Centro Nacional de Investigaciones Sismológicas (CENAIS).
República de Cuba.
RESUMEN
Se presenta una metodología de investigación para realizar diagnósticos situacionales
con fines de gestión de riesgos de desastres, la cual ha sido diseñada para ser aplicada
en escenarios antropizados. Dichos diagnósticos constituyen una caracterización
general y específica de los sub-escenarios fundamentales que componen los
escenarios, con el objetivo de determinar el peligro real latente, las vulnerabilidades y
los factores conducentes a éstas, así como el nivel de riesgo pre-existente, para
orientar adecuadamente las evaluaciones de los riesgos específicos y de esta forma
garantizar la proyección de una estrategia de gestión y administración del riesgo con
vistas a la prevención de situaciones de desastres. La metodología en cuestión es
aplicable a diferentes tipos de escenarios y peligros, por lo que ha sido aplicada hasta
el momento en proyectos de investigación que se ejecutan en Cuba, tanto en
escenarios a nivel municipal como provincial, y en municipios de la República
Bolivariana de Venezuela.
PALABRAS CLAVES: Diagnóstico, escenarios, gestión, peligros, riesgos, desastres,
prevención.
ABSTRACT
An investigation methodology is presented to carry out situational diagnoses with ends
of administration of risks of disasters, which has been designed to be applied in
anthropoid scenarios. This diagnoses constitute a general and specific characterization
of the fundamental sub-scenarios that compose the scenarios in risks, with the
objective of determining the latent real danger, the vulnerabilities and the conducive
factors to these, as well as the level of pre-existent risk, to guide the evaluations of the
specific risks appropriately and this way to guarantee the projection of an management
and administration of the risks strategy with views to the prevention of situations of
disasters. The methodology in question is applicable to different types of scenarios and
dangers, and has been possible to apply it until the moment in investigation projects that
are executed in Cuba, so much in scenarios at municipal level as provincial, and in
municipalities of the Bolivarian Republic of Venezuela.
KEY WORDS: Diagnosis, scenarios, administration, dangers, risks, disasters,
prevention.
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2. INTRODUCCION
El incremento de las pérdidas económicas y de vidas humanas a través del tiempo
debido a desastres que han ocurrido expresa una tendencia realmente alarmante,
donde se demuestra que las políticas y estrategias aplicadas para la prevención y
mitigación hasta el momento no han sido efectivas, y que sigue siendo el mundo
subdesarrollado y pobre el más vulnerable ante estas realidades, el que aporta el mayor
número de muertos, y al que le cuesta más recuperarse de situaciones de catástrofes,
pues no podemos desvincular este tema a los modelos de desigualdad existentes en el
planeta y a la situación que sufren los países en vías de desarrollo.
La realidad de Cuba y nuestras posibilidades son hoy muy diferentes a las de América
Latina y el Caribe, porque existe una voluntad política, y se ha logrado un nivel de
organización que garantiza la seguridad de toda la población cubana y actuar por
preservar los recursos. En Cuba lejos de crecer la víctimas fatales por el impacto de
estos fenómenos, han disminuido drásticamente después del ciclón Flora, y hoy
contamos con un pueblo organizado y educado en el enfrentamiento a situaciones de
Emergencias. La tendencia de pérdidas económicas, sin ser comparable con otros
países, no expresa el decrecimiento deseado, como en el caso de las víctimas, y
constituye hoy en día uno de los puntos claves a resolver en el fortalecimiento de la
economía cubana. Las causas obviamente están, en que es más fácil organizarse,
capacitarse, educarse y actuar bajo la dirección y apoyo de nuestro Estado, que lograr
un cambio radical de las condiciones de vulnerabilidad del entorno, existente
fundamentalmente en las ciudades, pueblos y comunidades de nuestro país. Sin
embargo, esto que es una realidad inobjetable, debe servirnos para la reflexión y la
actuación.
Los estudios de riesgo de desastres en escenarios complejos con vistas a diseñar e
implementar políticas de gestión del riesgo de desastres que sean factibles de aplicar y
a la vez efectivas, en ocasiones se ven limitados por aspectos como la inexistencia de
bases de datos actualizadas, déficit de personal especializado para ejecutar el estudio,
limitantes técnicas para el procesamiento de la información lo cual redunda en el hecho
de que se tengan que formular proyectos investigativos extensos y costosos para lograr
el resultado necesario. Estos elementos justifican el desarrollo de herramientas que de
forma relativamente rápida permitan obtener una valoración preliminar cualitativa y
semicuantitativa del riesgo existente en un escenario determinado.
Los Diagnósticos Situacionales con fines de Gestión de Riesgo, son un procedimiento
de investigación derivado de la metodología Estudios de Escenarios Predesastres
(EPD), que constituye una herramienta de trabajo muy útil desarrollada en el CENAIS,
fundamentalmente en los escenarios antropizados. Consisten en la caracterización
general y específica de los sub-escenarios fundamentales que componen los
escenarios en riesgos, con el objetivo de determinar el peligro real, las vulnerabilidades
y los factores conducentes a éstas, así como el nivel de riesgo pre-existente, para
orientar adecuadamente las evaluaciones de los riesgos específicos, que garantice la
proyección de una estrategia de gestión y administración de los mismos, así como la
prevención de situaciones de desastres.
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3. Parten del análisis de la memoria histórica y contextualización de la dinámica del
escenario en el tiempo, evaluando el cumplimiento de las exigencias establecidas en
las normas de construcción, las regulaciones urbanísticas y medioambientales, los
criterios de ordenamiento, planificación y uso del suelo, la evaluación de las
capacidades de respuesta del escenario en riesgo y de criterios de expertos para
condiciones geológicas típicas.
La metodología que se presenta es aplicable a diferentes tipos de escenarios y peligros,
por lo que ha sido posible aplicarla con resultados exitosos en proyectos de
investigación que se han ejecutado en la provincia Granma del oriente cubano, tanto
en escenarios a nivel municipal como provincial, y en municipios de la República
Bolivariana de Venezuela a través de un proyecto que se desarrolla en el marco de la
Instrumentación de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América.
DESARROLLO
La metodología de investigación para realizar los diagnósticos situacionales con fines
de gestión de riesgo de desastres, consta de los siguientes aspectos, los cuales se
discuten de forma detallada a continuación:
1. Identificación del Escenario de estudio.
2. Caracterización general del escenario y caracterización específica de los
subescenarios.
3. Análisis de las amenazas y estimación del peligro real.
4. Estudio de las vulnerabilidades, identificando sus tipos así como los factores
conducentes a estas.
5. Evaluación de los riesgos pre-existentes y el riesgo orgánico funcional.
6. Interpretación integral de los resultados.
7. Diagnóstico situacional del escenario.
8. Elaboración del Esquema Pronóstico de los Riesgos de Desastres.
1. Identificación del Escenario de estudio.
En sentido general consideramos que un Escenario puede definirse como un medio o
ente físico, delimitado por una superficie real o ficticia, permeable al intercambio con el
entorno, en el cual coexisten un conjunto de sistemas, subsistemas y elementos
aislados, integrados en un contexto, bajo un objetivo común. (Guasch, 2002). Aplicado
a los desastres, un Escenario en Riesgo, surge de la exposición de éste a una o
múltiples amenazas y se puede definir como “un conjunto de sistemas, subsistemas y
elementos aislados, que conforman un escenario físico, expuestos a similares
amenazas y donde los factores de vulnerabilidad presentes potencian el nivel de riesgo
de sus componentes”. (Guasch, 2002).
Los escenarios presentan también algunas características y atributos que son de sumo
interés considerar para el estudio de los desastres y que analizaremos a continuación:
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4. 1. Existe, para todos los escenarios específicos o particulares, un contexto externo que
es necesario caracterizar porque ejerce un grado de influencia que en ocasiones
resulta determinante en su comportamiento o nivel de desempeño. Conocer la
relación biunívoca que se establece entre ellos y que se expresa a través de la
adaptabilidad al cambio, así como, realizar la modelación de las características del
escenario y su entorno, nos permiten pronosticar en base a lo pre-existente, el nivel
de impacto o efecto desestabilizador de todo agente perturbador.
2. Los Escenarios presentan o contienen elementos expuestos con diferentes grados
de significación. La tipicidad y objetivos del escenario nos lleva a identificar o
reconocer sus componentes principales y el nivel de significación o dependencia
funcional.
3. Es posible establecer para todo escenario un origen, un desarrollo y una
perspectiva, donde en nuestro caso, los fenómenos naturales severos o la actividad
antrópica descontrolada, constituyen elementos perturbadores.
4. Todo escenario presenta tres atributos básicos necesarios a considerar en sus
estudios, los cuales son:
 Dinámicos. En ellos se suceden cambios y transformaciones tanto por factores
intrínsecos como extrínsecos, los cuales hay que considerar a la hora de valorar
el impacto de un evento extremo o la exacerbación o disminución de la
susceptibilidad a sufrir daños.
 Estructurados. Este atributo muestra al escenario como un ente segmentado,
fragmentado y tiene implicaciones en la forma de abordar su estudio y en el
direccionamiento de los diagnósticos de vulnerabilidad y riesgo, así como en su
interpretación, evaluación y tratamiento.
 Sistémicos. Si reconocemos en ellos la existencia de diversos sistemas y
subsistemas, entonces es perfectamente aplicable la Teoría General de Sistema
(TGS) al diagnóstico preventivo de los factores de vulnerabilidad de los Escenarios
en Riesgo.
Es a partir de estas premisas que se identifica el escenario de riesgo que será objeto
de la investigación, pudiéndo constituir el mismo un asentamiento poblacional (poblado,
ciudad); un muncipio, provincia, país o región geográfica; una delimitada zona industrial;
alguna instalación de importancia económica o social; un ecosistema, etc.
2. Caracterización general del escenario y caracterización específica de los
subescenarios.
La caracterización general del escenario comprende todos los aspectos que nos
permitan obtener una valoración de las principales características que influyen en el
nivel de riesgo existente en el mismo.
Así, es importante conocer aspectos de su ubicación geográfica; condiciones naturales
y sociodemográficas; aspectos históricos y culturales; composición de las estructuras
de gobierno; situación económica y política imperante; aspectos de la memoria histórica
relacionados con los peligros o amenazas prevalentes además de la relativa a sucesos
desastrosos que pudiesen haber ocurrido en épocas anteriores; identificación de los
peligros latentes; caracterización de las estructuras del sistema de Protección Civil;
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5. identificación preliminar de las condiciones de vulnerabilidad y de los factores
conducentes a éstas; así como la recopilación de la información básica de trabajo
existente en el territorio estudiado relativa a bases de datos, mapas, estudios de suelos,
estudios geológicos, información técnica de las edificaciones, etc.
Igualmente se requiere de la caracterización de los cuatro subescenarios básicos o
esenciales en los cuales se pueden dividir los escenarios según criterio adoptado por
nuestra metodología, siendo éstos el Físico Natural o Medioambiental, el Físico
Construido, el Físico Social y el Físico Económico. La subdivisión de los escenarios en
subescenarios básicos, permite una mejor caracterización y un mayor acercamiento a
las causas que generan y tipifican las vulnerabilidades presentes en el mismo, así
como garantizar además un tratamiento más particularizado de los problemas. En cada
subescenario es necesario caracterizar los siguientes elementos:
SubEscenario Físico Natural o Medioambiental: En él se agrupan todos los factores
que caracterizan el medio natural y la ubicación espacial donde existe y se desarrolla el
escenario. Dentro de él se incluyen aspectos tales como: geología y tectónica, relieve,
clima, suelo, hidrografía, flora y fauna, grado de antropización. Para realizar un correcto
estudio de este subescenario es necesario considerar según lo anteriormente
expresado, las características regionales y del entorno más cercano, así como la
influencia de y hacia el escenario específico.
Esta documentación es de gran importancia a la hora de realizar el inventario de
amenazas o peligros que se ciernen sobre nosotros y sobre todo en la identificación
preventiva de aquellos factores del escenario que pueden amplificar o modificar el
efecto de algún evento o fenómeno de carácter natural generado en el entorno.
Subescenario Físico Construido: En él se trata de agrupar todo lo referido al patrimonio
edificado, considerando como ejes transversales fundamentales:
• Características técnicas constructivas de las edificaciones existentes en
correspondencia con los sistemas y/o tipologías constructivas utilizadas lo cual
implica una caracterización de sus componentes estructurales y no
estructurales, edad de las edificaciones, usos anteriores y actuales, estado
técnico, etc.
• Desarrollo y características de los sistemas básicos de la sociedad como salud,
educación y las líneas vitales (agua, electricidad, comunicaciones, viales).
• Ordenamiento territorial visto desde el ámbito de la Planificación Física y el uso
del suelo.
SubEscenario Social: En el subescenario social se deben considerar, según nuestro
punto de vista, aspectos fundamentales tales como: las características socio-
demográficas que no sólo se deben limitar hoy al análisis de la densidad poblacional,
sino a analizar el donde y como viven las personas en sinergia con el medioambiente y
los recursos naturales disponibles, la educación, la cultura, historia, ideología,
seguridad social, el género, la resiliencia, la voluntad política y el alcance de los
programas de desarrollo, además del grado de organización social. El desarrollo y
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6. fortalecimiento, o por el contrario, la fragilidad y susceptibilidad al daño por parte de los
subescenarios sociales, tienen un papel determinante en la magnitud de los desastres,
y sobre todo en las políticas de evaluación, manejo y prevención.
Subescenario Económico: Es otro de los subescenarios más complejos y es por demás,
resultado de las características de la formación socio-económica imperante en cada
país, región o continente. Este puede ser caracterizado a través de indicadores tales
como: actividades económicas fundamentales en una región (actividad prevaleciente),
relaciones de producción, sostenibilidad potencial de los indicadores económicos
fundamentales, relación costo-beneficio, monto de valor expuesto-pérdida de acervo,
Producto Interno Bruto (PIB).
Resumiendo podemos plantear que la subdivisión del escenario en cuatro
subescenarios fundamentales, además de acercarnos a conocer más de cerca sus
componentes, nos facilita el estudio, caracterización y el análisis oportuno de las
tendencias que se producen en el mismo, pero sobre todo nos permite conocer de
forma preventiva los niveles de vulnerabilidad y riesgo, y acercarnos con efectividad a
su disminución.
3. Análisis de las amenazas y estimación del peligro real.
Para el tratamiento de las amenazas partimos de la necesidad de identificarlas,
estimarlas, analizarlas, monitorearlas y de socializar su conocimiento en este potencial
escenario en Riesgo. Del análisis integral de las amenazas presentes en un escenario
se puede lograr identificar el Peligro Real que se cierne sobre este, siempre respetando
las características intrínsecas y temporalidad de cada una de las variables tomadas en
cuenta (Guasch, 2006).
Sobre la base de este análisis conceptual se introduce un nuevo posicionamiento en el
diagnóstico situacional con fines de gestión de riesgo de desastres, y es el hecho de
que si estamos reconociendo la unicidad del Escenario, es necesario integrar toda la
información disponible con relación a los peligros o amenazas que se ciernen sobre el,
y comenzar a hablar en términos de Peligro Real.
4. Estudio de las vulnerabilidades, identificando sus tipos así como los factores
conducentes a estas.
Conceptualmente el estudio de las vulnerabilidades parte de la necesidad del
reconocimiento holístico de la vulnerabilidad, en el cual se identifica a ésta como una
función de funciones y donde se requiere para el escenario estudiado, conocer los tipos
de vulnerabilidades y los factores conducentes a éstas, para poder ponderar su
contribución y análisis. El concepto de vulnerabilidad es aplicable a cualquier sistema o
escenario que interactúa con su entorno, y en particular a los sistemas humanos (por
ejemplo, una comunidad o grupo social), los sistemas naturales (un ecosistema
boscoso) y los sistemas socioecológicos, que incluyen componentes humanos y
biofísicos; es decir, no se trata de un concepto exclusivo de los sistemas sociales
(Guasch, 2006).
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7. En general la vulnerabilidad depende de diferentes factores y puede tener varias
dimensiones en dependencia del aspecto que se esté analizando. Para facilitar el
estudio y la compresión de ésta y de los factores que la generan, asumimos que en
todo escenario expuesto podemos reconocer cuatro componentes y por ende cuatro
tipos fundamentales de vulnerabilidad (Vega, 2006), estas son:
• Vulnerabilidad medioambiental o natural.
• Vulnerabilidad física.
• Vulnerabilidad social.
• Vulnerabilidad económica.
La Vulnerabilidad medioambiental o natural está íntimamente relacionada con los
llamados índices de fragilidad ambiental y es realmente complejo delimitar la frontera
entre esta vulnerabilidad y la actividad antropogénica, ya que muchos autores relacionan
ésta con la forma en que las comunidades utilizan indiscriminadamente los recursos
naturales, debilitando o alterando el equilibrio entre los diferentes ecosistemas y a ellas
mismas en su capacidad para responder a los impactos de los fenómenos naturales.
Podemos interpretarla como la fragilidad del ecosistema natural, pero no podemos
perder la óptica de reconocer la interacción humana en este aspecto.
Desde nuestro punto de vista es de suma importancia considerarla, pues una correcta
evaluación de ésta permite tomar medidas correctoras en el escenario para no alterar el
equilibrio con su entorno o viceversa, su apreciación nos puede decir cuando los
cambios del entorno comienzan a hacer más susceptible nuestro escenario. Resulta
fundamental el análisis de los elementos que pueden conllevar a un determinado nivel
de fragilidad ambiental, como lo son el agua, suelo, aire y medioambiente.
La Vulnerabilidad física, está expresada por la ubicación del escenario expuesto con
respecto a las amenazas estimadas y por las condiciones técnico-materiales que
determinan la resistencia para absorber los efectos del fenómeno amenazante.
En nuestra metodología damos especial importancia dentro de la vulnerabilidad física al
estudio de los siguientes elementos:
- Fondo habitacional: incluye las diferentes divisiones urbanísticas que componen el
escenario de estudio, lo cual estará en dependencia de la región en cuestión
(consejos populares, repartos, urbanizaciones, barrios, sectores rurales, etc).
- Sistemas básicos: por su importancia social y el papel que juegan en la respuesta
y recuperación de emergencias y desastres, se consideran como prioritarios el
sistema de salud, sistemas de educación, servicios y estructuras sociales.
- Líneas vitales: resulta indispensable el análisis de los sistemas de abasto de agua
potable, sistemas de electricidad, transporte y comunicación, teniendo en cuenta
que desempeñan una labor decisiva en la respuesta en situaciones de desastres.
La Vulnerabilidad social se refiere a las relaciones, formas de organización, creencias,
comportamientos y formas de actuar de las personas y las comunidades que les permita
absorber de forma más rápida y segura los efectos de una situación adversa.
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8. Son diversos los factores que hoy en día condicionan este tipo de vulnerabilidad y son
muchos los autores que reconocen que este tipo de vulnerabilidad tiene un gran peso e
influencia en los restantes tipos presentes en un escenario en riesgo. Consideramos
necesario tener en cuenta la evaluación puntual de los factores que generan la
vulnerabilidad educativa, política y cultural como aristas de la vulnerabilidad social, los
cuales serán disímiles en dependencia del entorno donde está enclavado el escenario
en estudio.
La Vulnerabilidad económica está relacionada por supuesto con el desarrollo
económico de un país y muy especialmente con las relaciones de producción,
económicas y comerciales que se establecen en el escenario y su entorno, así como
con el acceso y uso de los recursos disponibles para una correcta gestión del riesgo.
A modo de resumen podemos señalar que el análisis de todos estos factores nos
permite obtener una valoración cualitativa de los niveles de vulnerabilidad existentes en
el escenario, identificándo aquellos aspectos que son necesarios y posibles intervenir
para la reducción del riesgo existente.
5. Evaluación de los riesgos pre-existentes y el riesgo orgánico funcional.
Realizados los análisis de las amenazas y los estudios de vulnerabilidades, estamos en
condiciones de evaluar los niveles de riesgos de desastres a los que se encuentran
expuestos estos escenarios. Nuestra metodología reconoce dos componentes
principales en el estudio:
• Análisis de los riesgos pre-existentes: incluye el análisis de la memoria histórica,
identificación de áreas críticas y evaluación de las tendencias de los niveles de
riesgos en el tiempo, considerando siempre que los escenarios son dinámicos y están
en constante transformación.
• Identificación de los riesgos orgánico funcionales: derivados de la organización de la
estructura de Protección Civil, análisis de la capacidad real de respuesta y resiliencia
de los principales organismos encargados de la etapa de respuesta y de la
comunidad.
6. Interpretación integral de los resultados.
Siendo consecuentes con la premisa de la necesidad del análisis holístico del riesgo, se
interpretan cada uno de los resultados que se obtengan en los pasos anteriores, para
lograr obtener un diagnóstico lo mas integral posible del escenario estudiado, los cual
nos permitirá contar con una valoración cualitativa de los niveles de riesgo existentes.
7. Diagnóstico situacional del escenario.
Se realiza, a partir de la interpretación de toda la información obtenida en el escenario,
la valoración del diagnóstico, enfatizando en todos aquellos aspectos que han sido
identificados como factores que elevan el nivel de riesgo del escenario estudiado, y
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9. planteándose las posibles soluciones o recomendaciones para llevar una adecuada
estrategia de gestión y administración del riesgo.
8. Elaboración del Esquema Pronóstico de los Riesgos de Desastres.
El Esquema Pronóstico es resultado de la integración de los resultados en un
documento esquemático que permita sectorizar en base a las características del
escenario, los tipos y niveles de amenaza y las características de la exposición ante
ella, los niveles de daño esperados; planteándose criterios para la sectorización del
escenario en zonas de riesgo alto, moderado y bajo según los estándares que se fijen.
Dichos estándares estarán en dependencia de la data inicial de trabajo, del grado de
estudio y de los resultados alcanzados.
CONCLUSIONES
El desarrollo de esta metodología en los escenarios escogidos permite el
involucramiento de los actores sociales, estructuras de gobierno y dirección,
organismos y demás sectores en el proceso investigativo, logrando un proceso
proactivo y participativo; permitiendo a los investigadores contar con estudios muy
actualizados sobre las amenazas latentes en los escenarios en riesgo, nuestras
vulnerabilidades ante las mismas y por consiguiente, el nivel de riesgo actual.
Por tanto concluimos que:
1. La metodología constituye una herramienta de investigación y de intervención
práctica y directa en el escenario en estudio, permitiendo el levantamiento de la
información real existente en el momento de realizar el diagnóstico.
2. Aporta los resultados necesarios para una valoración preliminar cualitativa y semi
cuantitativa del riesgo.
3. El tiempo de ejecución del diagnóstico se adapta a la extensión y complejidad del
escenario en riesgo estudiado, pero siempre resulta menor que el que toma una
investigacion profunda del riesgo, por lo que permite proyectar los estudios de
riesgos específicos.
4. Es aplicable a todo tipo de peligros y a diferentes escenarios, por lo que ha sido
posible aplicarla con resultados exitosos en los proyectos territoriales en Cuba
así como en proyectos ejecutados en la República Bolivariana de Venezuela.
5. El procesamiento de la información levantada, así como la interpretación y
representación de los resultados no se restringe a requerimientos técnicos
específicos y sofisticados, es decir, el esquema pronóstico que se obtiene como
resultado final pues ser a nivel de croquis siempre y cuando esté elaborado
sobre una base de datos actualizada.
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