Monographie 22 - Contribuables Associés - Alain Mathieu - Juin 2009

1. N° 22
Juin 2009
Les Monographies
de Contribuables Associés
Pour un référendum
Pour
ive
que v t
a
le déb
sur une vraie réforme des collectivités locales
par Alain Mathieu, président de Contribuables Associés
42, rue des Jeûneurs - 75077 Paris 02 - Tél. : 01 42 21 16 24 - Fax : 01 42 33 29 35 - www.contribuables.org

2. N° 22
Juin 2009
Pour un référendum
sur une vraie réforme
des collectivités locales
Sommaire
Introduction :
Les propositions du Comité Balladur
sont décevantes ................................................................................................................................. p. 4
I. es dépenses et impôts locaux dérivent
L
A. Un emballement qui s’accélère
. ...................................................................................p. 6
B. Certaines collectivités gaspillent beaucoup plus
que d’autres
. ............................................................................................................................................p. 6
C. Les frais de personnel explosent
................................................................................p. 7
D. L’intercommunalité a appauvri les contribuables
E. Les collectivités gaspillent tous azimuts
..................................p. 8
. ....................................................p. 11
II. Les causes de cette dérive s’enchevêtrent
A. Les compétences sont mal définies...........................................................................p. 14
B. La responsabilité des impôts locaux est diluée.......................................p. 15
C. Les financements s’entrecroisent.............................................................................p. 16
D. L’État pousse à la dépense.....................................................................................................p. 17
E. La « culture de la dépense » imprègne les élus locaux. ..................p. 20
F. Certains élus sont grassement payés.....................................................................p. 22
2

3. III. Il faut réformer le système en profondeur
A. Les ébauches de réforme. ...................................................................................................p. 25
1 - Le rapport Lambert A esquivé la réforme
des impôts locaux
.......................................................................................................................p. 25
2 - Le rapport Balladur n’a pas réformé les compétences
des collectivités............................................................................................................................p. 26
3 - Les propositions Balladur ont peu de chances d’aboutir ......p. 29
B. Ce que doit être une vraie réforme. .........................................................................p. 31
1 - Se conformer aux blocs de compétence naturels
2 - Spécialiser les impôts
...................p. 31
....................................................................................................p. 33
IV. Faire passer la réforme par référendum
A. Le référendum de 1969 fit tomber de Gaulle..................................................p. 36
B. Aujourd’hui, l’opinion est favorable à un référendum....................p. 36
Annexe I
PROPOSITION DE LOI visant à modifier le mode de calcul
de la dotation globale de fonctionnement.............................................................p. 40
Annexe II
L’adhésion à la tenue d’un référendum sur la réforme
de l’organisation des collectivités locales.. .......................................................p. 42
3

4. Introduction
Les propositions du Comité Balladur
sont décevantes
Les Français
sont
exaspérés par
l’augmentation
de la fiscalité
locale et du coût
des collectivités
locales.
Le 22 octobre 2008, installant le « Comité pour la réforme des
collectivités locales », dit Comité Balladur, le président de la
République déclarait : « On a laissé dériver les finances locales.
Les Français sont exaspérés par l’augmentation de la fiscalité locale et le coût
croissant du fonctionnement des collectivités. Ils critiquent l’enchevêtrement des compétences, leurs multiples redondances, et regrettent
l’absence de responsabilités claires… Tous nous regrettons la confusion
des compétences, les gaspillages et les dysfonctionnements qui en résultent…
Tous nous pensons que la fiscalité locale est devenue archaïque et injuste, que
la taxe professionnelle nuit à l’attractivité économique de la France… Tous enfin
nous savons que le rétablissement de nos équilibres financiers est impossible
sans maîtrise des finances locales…. Cette situation ne peut plus durer … Entre
2000 et 2006, chaque année, 48 000 emplois ont été créés dans l’ensemble
des collectivités locales, hors transferts de compétences et de personnels. Des
questions essentielles doivent être abordées : la clarification des compétences,
entre collectivités bien sûr, mais également entre l’État et les collectivités ; la
simplification des structures ; la spécialisation fiscale éventuelle des différents
niveaux de collectivités… Les Français attendent une réforme profonde de notre
organisation locale. Ils veulent… que les dépenses locales soient maîtrisées ».
Il concluait à « la nécessité de proposer des solutions innovantes, volontaristes
et audacieuses ».
Le président de la République donnait ainsi au Comité Balladur
un objectif principalement financier : réformer pour réduire les
gaspillages, les pertes de temps et d’énergie, les redondances, les
investissements inutiles, les subventions distribuées sans contrôle,
les effectifs pléthoriques.
Le but de cette monographie est de montrer que le président de
la République avait parfaitement raison de fixer cet objectif, et
d’expliquer comment il pourrait être atteint.
Lors de la campagne des législatives de 2007, la majorité avait promis
dans son « Contrat de législature 2007-2012 » de « déterminer les grands
blocs de compétences exclusives des collectivités territoriales » et de « spécialiser
les impôts locaux en attribuant un impôt local par collectivité territoriale ».
Ces deux promesses étaient claires. Leur réalisation pourrait permettre
d’atteindre l’objectif de maîtrise des dépenses locales fixé par le président.
4

5. Il revenait donc au Comité Balladur de mettre en œuvre ces promesses de
façon innovante et audacieuse.
A-t-il rempli sa mission ? Comme on le verra, ses propositions ne
permettront pas de simplifier les structures, de clarifier les compétences,
de spécialiser les impôts, et encore moins de maîtriser les dépenses et de
rendre la France plus attractive et prospère.
Une autre méthode sera donc nécessaire pour atteindre l’objectif fixé par
le président de la République.
Avant de la décrire, il faut préciser la mesure et les causes de la dérive
des finances locales, et expliquer pourquoi la méthode du Comité
Balladur n’obtiendra pas les résultats espérés.
5

6. I. Les dépenses et impôts locaux
dérivent
A. Un emballement qui s’accélère
L’accroissement
des dépenses
locales est de
6,8% par an
depuis 25 ans,
environ le double
de la hausse de
la production
(PIB).
L’accroissement des dépenses locales est de 6,8 % par an depuis 25 ans, environ
le double de la hausse de la production (PIB). Ces dépenses représentaient
5,1 % du PIB en 1982, 11% en 2007. Bien que les impôts locaux
ne financent que 52 % de ces dépenses, leur hausse est parallèle :
en 1982, le montant des impôts locaux était de 16 milliards d’euros ;
il sera de 110 milliards en 2009, soit une multiplication par 6,9,
alors que le PIB aura été multiplié par 3,4. La part des impôts locaux
est restée à peu près constante dans le financement des dépenses des
collectivités locales car les versements de l’État (38 % des dépenses) et
ceux des usagers de l’eau, des transports et autres services (10 % des
dépenses) ont crû dans les mêmes proportions que les dépenses.
La hausse des dépenses et des impôts s’est amplifiée dans les dernières
années : aucune année depuis 2001 n’a vu une progression des frais de
personnel inférieure à 7 % l’an pour les départements et à 8 % pour les
régions. L’augmentation des impôts locaux s’est élevée entre 2001 et
2007 à 46% alors que l’inflation était d’environ 10%. La taxe foncière
a augmenté de 71 % de 1995 à 2005. Ces hausses ne sont pas près
de s’arrêter. Après les élections municipales et cantonales de 2008, les
impôts des communes et départements ont été augmentés : les impôts
directs locaux (les « 4 Vieilles » : taxe d’habitation, taxe professionnelle et les deux taxes foncières, sur les propriétés bâties et
non bâties) vont augmenter de 6,8 % en 2009 ; l’impôt foncier des
Parisiens va même augmenter de 55 % en 2009 ! On peut s’attendre
après les élections régionales de 2010, comme cela s’est produit après
les élections de 2004, à une hausse des dépenses et impôts régionaux.
La crise frappe les Français, mais pas les élus locaux.
B. Certaines collectivités gaspillent beaucoup
plus que d’autres
De grandes différences sont constatées suivant les départements, les
régions ou les communes. Les dépenses de fonctionnement par habitant
de la Réunion sont 2,6 fois plus importantes que celles de la Marne. Les
Yvelines enregistrent 107€ de dépenses de personnel par habitant et par
an, la Guyane 347€ (3,2 fois plus). Les dépenses ferroviaires par habitant
de Picardie sont 3,6 fois celles de la Basse-Normandie. Les dépenses
6

7. totales de transport par habitant sont en Corse 19 fois celles de l’Aquitaine. Les dépenses d’action économique du Limousin sont, par habitant,
4 fois celles de l’Ile-de-France. Aucune explication logique ne peut être
donnée à ces différences, si ce n’est que certaines collectivités gaspillent
plus que d’autres.
Les différences sont également très importantes suivant la taille
des collectivités. Les dépenses par habitant des communes croissent
avec la taille de ces dernières : en 2005, celles de moins de 2.000
habitants dépensaient en fonctionnement, en moyenne, 550 euros par
an et par habitant, celles de plus de 10.000 habitants deux fois plus. Les
effectifs de fonctionnaires communaux sont en moyenne d’un employé
pour cent habitants dans les communes de moins de 2.000 habitants,
plus du double au-delà de 10.000 habitants. Les charges de personnel
dans ces villes représentent à elles seules autant que la totalité des
dépenses des communes de moins de 2.000 habitants. François Bayrou
a expliqué au Comité Balladur que sa commune de 600 habitants a 1,5
employé municipal, soit un pour 400 habitants, et que Pau en a un pour
42, près de dix fois plus, car dans sa commune beaucoup de tâches sont
faites par des élus bénévoles. Par exemple, le maire y remplace l’assistante sociale. En outre les services proposés aux habitants sont plus
importants dans les villes : transports collectifs, piscines, stades, etc. Les
dépenses de sécurité sont deux fois plus importantes dans les villes de
300.000 habitants que dans les autres, et les dépenses pour la culture y
sont de 50 % plus élevées.
Les départements d’outre-mer sont un cas à part : la proportion de fonctionnaires y dépasse couramment 40 % de la population active (65% à
Wallis et Futuna !). Ces départements ont une particularité extravagante :
ils sont doublés par une région, qui a ses propres élus, son personnel, ses recettes
fiscales. Leurs dépenses locales y sont beaucoup plus élevées qu’ailleurs.
Dans les
départements
d’outre-mer, la
proportion de
fonctionnaires
dépasse
couramment
40% de la
population
active.
C. Les frais de personnel explosent
La progression des salaires du personnel des collectivités locales
(environ + 5 % par an) est due notamment à l’accroissement des
effectifs de salariés (plus de 2 % par an) et de leur rémunération
moyenne (depuis 20 ans, 50 % de plus que l’inflation). À la ville de
Paris, depuis 2001, les effectifs ont augmenté de 20 %. Et ce sont souvent
les effectifs des personnels travaillant directement pour le responsable
qui augmentent le plus. Toujours à Paris, les salaires de ce personnel ont
augmenté de 80 % depuis 2001. Au total, les effectifs des collectivités
locales sont passés d’un million en 1982 à 1,9 million actuellement. Les
7

8. transferts de personnel de l’État réalisés après la loi Raffarin de décentralisation de 2004, principalement ceux des personnels techniques des lycées
et collèges et des directions départementales de l’équipement, n’expliquent cette augmentation qu’à hauteur de 128.000 personnes. Le reste est
imputable d’abord au laxisme de la gestion des collectivités locales.
D. L’intercommunalité a appauvri les contribuables
De 2001 à
2007, les impôts
collectés par les
Établissements
publics de
coopération
intercommunale
(EPIC) sont
passés de 1,8 à
9,1 Mds€.
Le développement des communautés de communes (intercommunalité)
avait pour but de « mutualiser », c’est-à-dire mettre en commun, certains
services. En effet, des économies d’échelle peuvent être réalisées quand
les services sont rendus par une seule entité pour plusieurs communes :
transports collectifs d’une agglomération, collecte et traitement des
déchets, distribution d’eau et traitement des eaux usées, etc. Des
« syndicats intercommunaux » existaient déjà depuis longtemps pour
mettre en commun ces services. À partir de la loi Chevènement de
1999, l’État a encouragé le développement des Établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) en leur versant
des subventions considérables (7,8 milliards d’euros en 2007) et
en leur permettant de lever des impôts : taxe professionnelle à taux
unique pour l’ensemble des communes de l’EPCI, taxe d’enlèvement des
ordures ménagères et taxes additionnelles à la taxe d’habitation et aux
taxes foncières. Ainsi, de 2001 à 2007, les impôts collectés par les EPCI
sont passés de 1,8 à 9,1 milliards d’euros.
Un EPCI regroupe en moyenne 13 communes et 20.000 habitants. Mais
certains sont minuscules : Charles de Courson, député de la Marne, est
président d’un EPCI de 13 communes dont la population totale est de
1.577 habitants ; 408 EPCI ont moins de 3.500 habitants. Les membres
du « conseil communautaire » qui administre les EPCI sont désignés par
les communes adhérentes. C’est en général le maire qui y représente
sa commune. Le président de l’EPCI, qui est souvent le maire de la
commune la plus importante, et les vice-présidents ont droit à une
rémunération non négligeable, variable suivant la population de l’EPCI
(voir encadré p10).
Les subventions de l’État, l’augmentation des impôts rendue possible
par les EPCI « à fiscalité propre » et les rémunérations complémentaires
versées par les EPCI à de nombreux maires expliquent leur développement. Ils couvrent actuellement 89% de la population française. Leurs
budgets sont au total aussi importants que ceux des régions.
Par analogie à des fusions d’entreprises, on pouvait imaginer que la
commune principale de l’EPCI mettrait à sa disposition les locaux et le
8

9. personnel occupés aux tâches qui lui ont été transférées, et que toutes
les communes membres de l’EPCI pourraient ainsi voir supprimer les
services gérant ces tâches et le personnel correspondant. On pouvait
espérer aussi que les syndicats intercommunaux existant fusionneraient
avec les nouveaux EPCI.
Il n’en a rien été. La plupart des EPCI ont recruté leur propre personnel,
à des niveaux de salaire généralement supérieurs à ceux des communes
membres, sans reprendre le personnel existant affecté aux compétences
transférées. Ils ont construit leurs bureaux. Ils n’ont pas absorbé les
syndicats intercommunaux existants. Ainsi la communauté d’agglomération du Grand Lyon a-t-elle embauché 4.763 personnes (dont 68
« collaborateurs de cabinet ») tandis que le personnel de la ville de Lyon
passait de 6.376 personnes en 1997 à 8.113 en 2007 (+ 27 %). Et Lyon
n’est pas la ville la plus mal gérée de France !
Sur l’ensemble de la France, de 2000 à 2006, les effectifs des
EPCI ont crû de 97.0000 équivalents plein temps et ceux des
communes de 100.000 !
Les ressources fiscales ont dû suivre, et les « taxes professionnelles uniques » perçues par les EPCI sont toujours supérieures
à la moyenne des taxes professionnelles perçues antérieurement
par les communes membres. La taxe d’enlèvement des ordures
ménagères s’est envolée. Les taxes additionnelles aux taxes sur les
ménages se développent. Les subventions de l’État ont explosé. À la
fin de 2008, les EPCI de Toulouse et Nice sont passés de la catégorie
« communauté urbaine » à la catégorie « communauté d’agglomération »
car ce changement leur permettait de doubler la dotation de l’État !
Il faut mesurer
la dimension
des nids de poule
(plus ou moins
25 centimètres)
pour savoir qui
va les réparer !
Les compétences des EPCI ne sont pas toujours bien définies. Ils ne se
privent pas d’accorder illégalement des subventions à des associations
culturelles ou sportives. Les communes participantes ne respectent pas
davantage le partage de compétences : elles ne devraient plus s’occuper
d’ « activité économique », c’est-à-dire de faire venir des entreprises
dans une zone d’activité et leur distribuer des subventions : c’est une
compétence obligatoire des EPCI. Les maires n’abandonnent pas pour
autant cette activité. L’entretien de la voirie est souvent réparti entre le
gros entretien à l’EPCI et le petit à la commune. Il faut donc mesurer
la dimension des nids de poule (plus ou moins 25 centimètres !) pour
savoir qui doit les réparer ! Depuis 1999, le « millefeuille » des collectivités locales s’est enrichi d’une couche particulièrement gaspilleuse,
hélas très appréciée des élus locaux.
En définitive, l’intercommunalité a enrichi les élus et appauvri les contribuables.
9

10. INDEMNITES DE FONCTION BRUTES MENSUELLES
DES PRESIDENTS D’EPCI
POPULATION INDEMNITE BRUTE
(nombre d’habitants)
(en euros)
De 20 000 à 49 999
3 350,38
De 50 000 à 99 999
4 094,90
De 100 000 à 199 999
5 397,83
Plus de 200 000
5 397,83
INDEMNITES DE FONCTION BRUTES MENSUELLES
DES VICE-PRESIDENTS D’EPCI
Très faible
il y a 10
ans, la taxe
d’enlèvement
des ordures
ménagères va
atteindre
5 Mds€ en
2009.
POPULATION INDEMNITE BRUTE
(nombre d’habitants)
(en euros)
De 20 000 à 49 999
1 228,47
De 50 000 à 99 999
1 637,96
De 100 000 à 199 999
2 456,94
Plus de 200 000
2 698,91
Un exemple de racket :
la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
L’enlèvement des ordures fait souvent partie des compétences des EPCI : une
usine d’incinération est un investissement lourd, qui doit être partagé entre
plusieurs communes. Depuis l’instauration du tri sélectif (drôle de pléonasme !),
les ménages ont fait des efforts pour trier leurs ordures et porter leurs bouteilles,
papiers, plastiques et autres déchets dans les containers ad hoc. Certes, les
normes européennes sur les incinérateurs ont obligé les services d’enlèvement
des ordures à des investissements importants. Mais les recettes de récupération
des ordures triées, la réduction du volume des ordures enlevées par les bennes
et la « mutualisation » des services de ramassage par les EPCI auraient dû
assurer aux contribuables une baisse de la taxe d’enlèvement des ordures. Loin
de là, celle-ci, très faible il y a 10 ans, va atteindre 5 milliards d’euros en 2009.
Son mode de perception est d’ailleurs parfaitement injuste puisqu’elle est
annexée à la taxe foncière, donc basée sur la valeur locative des constructions.
Elle ne tient aucun compte des efforts des ménages pour réduire leurs ordures.
10

11. Un article du code général des collectivités territoriales permet aux communes
et EPCI de remplacer la taxe par une redevance calculée en fonction du service
rendu, c’est-à-dire du poids des ordures enlevées. Très peu de communes ou
d’EPCI l’ont instaurée. La loi sur la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement adoptée par l’Assemblée nationale a prévu que « la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
devront intégrer, dans un délai de dix ans, une part variable pouvant prendre en
compte le poids des déchets ». Cette rédaction est bien molle car les élus ont
peur de perdre des recettes si les ménages réduisent le volume des ordures
à enlever ! Pourquoi la loi ne serait-elle pas plus incitative en décidant qu’une
redevance proportionnelle au poids des ordures enlevées devra, dans des délais
rapides, remplacer l’injuste taxe ? Il faudrait pour cela que les élus acceptent de
voir réduire leurs dépenses et leurs recettes, et donc leurs pouvoirs.
E. Les collectivités gaspillent tous azimuts
Les collectivités locales rendent des services à la population. Elles
construisent les lycées, les collèges, les écoles, gèrent les transports
publics locaux, les cantines scolaires, les piscines, les espaces verts, une
grande partie du patrimoine historique et architectural. Elles gèrent la
plus grande partie des dépenses sociales : personnes âgées, handicapés,
enfants en danger, Revenu minimum d’insertion (RMI) devenu Revenu
de solidarité active (RSA), secours d’urgence.
Ce n’est pas nier l’utilité de ces services que de constater les
gaspillages des collectivités. En dehors des frais de personnel,
difficilement contrôlables par un électeur moyen, les Français
peuvent constater par eux-mêmes que la dérive des dépenses est
fréquente : des bureaux somptuaires (palais de la région, du département
ou de la communauté de communes), de fortes dépenses de communication qui sont en fait de la propagande électorale, des investissements
peu utilisés (carrefours giratoires sans objet, stades, médiathèques,
théâtres et salles des fêtes peu fréquentés, zones d’activités à moitié
vides, achats par les collectivités de terrains ou de logements qui font
inutilement monter les prix), une « coopération internationale » superfétatoire, des produits et services gratuits offerts sans discernement, des
festivals et représentations théâtrales sans spectateurs, des aides aux
entreprises multiples et gaspillées, des voyages d’études qui n’étudient
rien, des réceptions inutiles, des dépenses sociales souvent fraudées, des
subventions à de multiples associations dont beaucoup sont de simples
faux-nez des administrations, etc. L’encadré page 12 donne quelques
exemples de subventions particulièrement cocasses de la région Ile-de-
Les élus
ont peur
de perdre
des recettes
si les ménages
réduisent le
volume des
ordures
à enlever.
11

12. France. On pourrait faire des constatations analogues pour de très
nombreuses collectivités locales.
Une subvention
de 48.000 €
pour former
les élus
analphabètes
issus du scrutin
municipal
dans le cercle
de Nioro du
Sahel au Mali.
Les plus importantes de ces subventions sont versées de façon illégale.
Une ordonnance du 28 juillet 2005 a en effet prévu que « toute association
ayant reçu annuellement …une ou plusieurs subventions dont le montant global
dépasse un seuil fixé par décret (153 000 euros) doit établir des comptes annuels
comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe dont les modalités
d’établissement sont fixées par décret. Ces associations doivent assurer, dans
des conditions déterminées par décret en Conseil d’État la publicité de leurs
comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes ». Le décret vient
seulement de paraître, quatre ans après l’ordonnance, et on attend
toujours les textes d’application. Tout organisme privé bénéficiant d’une
subvention doit avoir conclu une convention avec l’administration. Ce
qui est rarement le cas. Le 4 juillet 2005, la Cour administrative d’appel
de Marseille a condamné les subventions accordées par la ville d’Aix-enProvence aux associations en charge d’organiser son festival d’art lyrique.
Quelques subventions du conseil régional d’Île-de-France
(sur les 253 M€ de subventions de la région ;
chiffre multiplié par 9 en 10 ans)
25 000 euros : Pour la création d’un blog du discriminologue.
15 000 euros : Pour l’emploi tremplin d’une assistante de direction basée à…
Montpellier.
48 000 euros : Pour former les élus analphabètes issus du scrutin municipal
dans le cercle de Nioro du Sahel au Mali.
11 000 euros : Pour la pratique de football dans des écoles de la province
de Gauteng en Afrique du Sud.
20 000 euros : Pour un programme d’étude sur les écrevisses pour une
fédération de pêche.
5 000 euros : Pour former des kinésithérapeutes dans la zone du Mékong
au Sud du Vietnam.
25 000 euros : Pour un programme d’étude des mécanismes du déclin
du moineau domestique.
500 000 euros : Pour la fête des Franciliens en vue de « développer le
sentiment du mieux vivre ensemble ».
1 904 euros : Pour permettre au 1er Vice-président de la région de Kayes
au Mali de se rendre en Mauritanie (billets d’avion, déplacements automobiles
à Bamako, Logement, frais de séjour et visa).
12

13. 42 000 euros : Pour former les élus analphabètes de la région de Kayes
au Mali.
10 000 euros : Pour “Plantes médicinales et savoirs ancestraux des
femmes Aymara au Chili”.
65 000 euros : Pour que soit présenté dans les quartiers de Santiago un
spectacle proposant “un voyage dans l’historique du mouvement Hip Hop,
de ses repères, de sa gestuelle, depuis les années 70 aux États-Unis.
400 000 euros : Pour le musée Salvador Allende à Santiago du Chili (alors
que le gouvernement chilien ne mettait lui-même que 150 000 euros pour
la réhabilitation de ce musée).
20 000 euros : Pour le rayonnement international de la Région, ou plus
précisément, payer les frais de location de salles, de transports des
documentaires Santiago/Paris/Santiago, de sous-titrage et traduction,
de conception et d’impression des affiches, brochures et invitations…
28 000 euros : Pour un projet de « colportage des savoir-faire de la
participation citoyenne ».
15 000 euros : Pour des ateliers hebdomadaires d’aide à la compréhension
du paysage et du fonctionnement institutionnel.
15 650 euros : Pour des concerts de musique tzigane lors de réunions
d’informations sur la culture tzigane à destination des Franciliens.
100 000 euros : Pour développer une « communication à taille humaine »
valorisant la solidarité dans l’économie.
35 000 euros : Pour créer des « passerelles entre citoyens-consommateurs
et commerçants-citoyens » afin de développer la solidarité dans l’économie.
Une subvention
de 100.000 €
pour
développer une
« communication
à taille humaine »
valorisant la
solidarité dans
l’économie.
32 900 euros : Pour un programme de recherche sur les dangers liés à
l’expansion des populations de tortues à tempes rouges en Île-de-France.
7 500 euros : Pour une thèse sur la transformation des formes d’autorité
chez les Inuit du Nunavik et l’émergence de la figure du leader politique au
XXème siècle.
13

14. II. Les causes de cette dérive
s’enchevêtrent
A. Les compétences sont mal définies
Les compétences de chaque collectivité n’ont jamais été définies. À tous les
niveaux, commune, département, région, les élus locaux s’estiment en charge
de l’emploi, de la culture, des sports, de l’aide sociale, de l’environnement, de
la formation professionnelle, de l’activité économique, de la sécurité de leurs
électeurs. Toutes les collectivités ont une « compétence générale ».
Chaque domaine d’intervention est le prétexte à la création de
multiples organismes. Par exemple, il existe 110 structures publiques et
parapubliques de promotion de la diffusion technologique dans la seule
région Rhône-Alpes.
Le Grand Lyon
offre pour
1,8 M€ de
places gratuites
aux matches
de l’Olympique
lyonnais.
Quand Georges Frèche, président de la région Languedoc-Roussillon, la
plus pauvre et la plus imposée de France, a fait aménager dans des villes
étrangères des « maisons du Languedoc-Roussillon », il pensait faire une
œuvre utile aux exportations de sa région.
Les collectivités ne respectent pas les éventuelles compétences des
autres collectivités et souvent s’ignorent. François Bayrou a expliqué
au Comité Balladur que, président du conseil général des Pyrénées
Atlantiques pendant 10 ans, il avait créé un autoroute (Pau-Bayonne) et
une université (Pau), ce qui était pourtant de la compétence de la région
et non du département, et que, pendant ces 10 ans, bien que les mêmes
dossiers fussent traités par le département et la région, il n’avait rencontré
que trois fois le président de la région.
Les besoins de biens gratuits étant illimités, les collectivités rivalisent
d’imagination pour faire des cadeaux aux électeurs. Le conseil
général des Bouches-du-Rhône fournit gratuitement à la mère, pour
tout accouchement, un siège-bébé pour voiture. La région LanguedocRoussillon fournit chaussures et vêtements gratuits aux élèves, la région
Poitou-Charentes des charentaises. Le Grand Lyon offre pour 1,8 millions
d’euros par an de places gratuites aux matches de l’Olympique lyonnais.
Le développement économique est une compétence de la région. Mais
c’est aussi une compétence obligatoire des EPCI. Et les maires s’en
considèrent comme directement responsables dans leur commune.
M. Marc Censi, président de l’Association des communautés de France,
a déclaré à une commission d’enquête sur l’évolution de la fiscalité locale
créée en 2005 par l’Assemblée nationale: « La multiplication des acteurs
locaux et l’incohérence des politiques menées sont un vrai problème… S’il y a une
14

15. économie à faire, c’est dans l’imbroglio des compétences et la concurrence entre
départements et régions. Les différents niveaux de collectivités sont mis en concurrence et chacun souhaite planter son drapeau sur les opérations locales. Il y a là
une véritable gabegie que personne ne veut ni dénoncer, ni mesurer ».
B. La responsabilité des impôts locaux est diluée
Aux différents niveaux de collectivités, les élus puisent dans le
pot commun des « 4 Vieilles », qui représentent 60 % des recettes
fiscales des collectivités locales : taxes foncières, taxe d’habitation,
taxe professionnelle. Ni le maire, ni le président du conseil général
ni celui de la région ne sont entièrement responsables d’un seul de ces
impôts devant leurs électeurs. Chacun d’eux a tout intérêt à accroître
le pot commun dont l’augmentation ne pourra lui être imputée par les
électeurs. Si l’un d’eux baisse son taux, il encourage les autres à élever
les leurs car l’électeur ne verra que le total. La baisse des taux des impôts
serait pourtant souvent possible car la valeur des bases (valeur locative des
constructions) est relevée par le Parlement chaque année d’un taux proche
de l’inflation, et même parfois plus (2,5 % en 2009) et les constructions
nouvelles apportent chaque année un supplément de la base sur laquelle
les impôts sont calculés. Mais en raison de ce pot commun qui rend une
baisse des taux imperceptible aux électeurs, la baisse est exceptionnelle.
Jean Tibéri avait bien baissé les taux des impôts des Parisiens en 1999 et
2000. Cela n’a pas réussi à son parti aux élections de 2001 !
Ce pot commun des « 4 Vieilles » est au surplus composé de taxes
particulièrement archaïques, injustes et anti-économiques. La
« valeur locative cadastrale » qui sert de base aux taxes foncières, d’habitation et d’enlèvement des ordures a été calculée en 1970 et est révisée
chaque année par un coefficient uniforme voté par le Parlement. Depuis
1970, les valeurs des quartiers ont changé sans que l’évaluation en tienne
compte. De plus, le standing du logement est évalué, sur une échelle à
huit positions, par une commission quasi-secrète qui ne publie pas de
compte-rendu. La surface « corrigée » des logements servant au calcul de la
valeur locative est très différente de la surface réelle. Les « valeurs locatives
cadastrales » n’ont donc aucun rapport avec des valeurs de marché.
Ni le maire,
ni le président
du conseil
général, ni
celui de la
région ne sont
entièrement
responsables
d’un seul des
impôts locaux.
La valeur de marché d’un logement dépend pour une partie de la qualité
des investissements réalisés par la commune : écoles, routes, installations
culturelles et sportives, espaces verts, transports collectifs. Il est légitime
que les contribuables paient pour les services et la valorisation de leurs
biens apportés par la collectivité. La valeur de marché des immeubles est
donc une base logique de l’assiette des impôts locaux. C’est elle qui est
utilisée dans la plupart des pays.
15

16. Quant à la taxe d’habitation, en principe payée par les occupants d’un
logement, dans notre pays un tiers d’entre eux en sont totalement
exonérés et un tiers partiellement.
La taxe professionnelle a été à juste titre qualifiée par François
Mitterrand d’« impôt imbécile ». La France est le seul pays à percevoir
sur ses entreprises industrielles un impôt aussi important. Cet impôt
entre dans leur prix de revient et ne frappe pas les produits importés.
Il constitue un véritable droit de douane à l’envers dont bénéficie la
concurrence étrangère. Elle est d’ailleurs si compliquée et tellement trouée
d’exonérations que, pour plus de la moitié des entreprises qui la versent,
remplir leur déclaration annuelle de taxe professionnelle ne sert à rien, car
elles sont imposées soit au taquet minimum (1,5 % de leur valeur ajoutée)
soit au taquet maximum (3,5 % de leur valeur ajoutée). Nicolas Sarkozy
a bien fait d’annoncer sa suppression. La remplacer par un autre impôt
entrant aussi dans les prix de revient des produits fabriqués serait encore
percevoir un « impôt imbécile ». On verra plus loin comment la remplacer
intelligemment.
Tu me finances
une partie de
ma piscine ;
je te finance
une partie de
ton collège ou
de ton lycée.
Les impôts autres que les « 4 Vieilles » représentent environ
40 % des recettes fiscales des collectivités locales. Ce sont, par ordre
d’importance décroissante, les droits de mutation, une partie de l’impôt
sur les carburants – la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) -, le
versement des entreprises pour les transports en commun, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, la taxe sur les cartes grises, la taxe sur l’électricité, la taxe sur les contrats d’assurance, etc. Jean Arthuis, expert-comptable
de profession, ancien ministre des Finances, maire de Château-Gontier, a
déclaré au Comité Balladur qu’il avait cherché à comprendre comment
étaient réparties entre les communes la TIPP et la taxe sur les contrats
d’assurance, et qu’il n’avait pas réussi ! C’est dire combien les élus locaux
ont peu d’influence sur cette partie importante de leurs recettes.
C. Les financements s’entrecroisent
Pour la plupart de leurs investissements, les élus font appel à des
« financements croisés » apportés par leurs collègues : tu me finances une
partie de ma piscine ; je te finance une partie de ton collège ou de ton
lycée. Ces méthodes poussent à la dépense : puisqu’on peut obtenir des
financements supplémentaires, auxquels pourront s’ajouter ceux de l’État
et de Bruxelles, agrandissons le projet de salle des fêtes, de médiathèque
ou de zone d’activités ! Plus un élu fait appel aux financements
des autres et mieux il est apprécié par ses électeurs. Il n’est pas
exceptionnel que les financements extérieurs dépassent le montant de
l’investissement, particulièrement lorsque celui-ci est réalisé en plusieurs
16

17. années. Le maire qui a réussi à ne rien demander à ses électeurs pour
financer un gros investissement est sûr d’être réélu !
Pour Hervé Mariton, rapporteur de la commission de l’Assemblée
nationale sur l’évolution de la fiscalité locale, la « peur de louper le
coche », c’est-à-dire de louper la subvention accordée par l’État,
la région ou l’Europe, amène les élus locaux à dire oui à toute
création d’organisme nouveau et de dépense nouvelle : par exemple,
la création d’un « pays » ou d’un parc régional permettra d’obtenir des
subventions supplémentaires. Une idée de dépense supplémentaire est
toujours acceptée, lorsqu’elle permet d’obtenir des subventions.
Bien entendu, ces financements croisés entraînent de multiples réunions,
une « comitologie » - selon l’expression de l’ancien ministre du Budget
Alain Lambert - qui conduit à des pertes de temps, des délais et des coûts
supplémentaires.
D. L’État pousse à la dépense
L’État, qui prend en charge par des subventions plus du tiers des
dépenses locales, accroît encore l’irresponsabilité financière des
collectivités locales. Ses dotations à celles-ci sont en augmentation constante, toujours supérieure à la hausse des prix.
De plus, la répartition de ces dotations est faite pour encourager la
dépense. Ainsi la « dotation nationale de péréquation » est réservée aux
communes dont « l’effort fiscal (c’est-à-dire le niveau des impôts) est
supérieur à l’effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe
démographique » (les communes sont classées par groupe en fonction
du nombre de leurs habitants). Elle est donc réservée à celles qui
dépensent le plus. De même, l’« effort fiscal » est pris en compte pour la
« dotation de solidarité urbaine » et la « dotation de solidarité rurale ». Une
« dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale » est versée aux communes
urbaines qui dépensent le plus en logements sociaux et en aides au
logement. Les communes dont le taux de taxe professionnelle est inférieur
à la moyenne nationale doivent verser une « cotisation de péréquation ». Le
critère de l’effort fiscal a été aggravé en passant à « l’effort financier »,
qui tient compte aussi des subventions de l’État : plus l’État finance une
collectivité et plus celle-ci a droit à des subventions !
Plus les
collectivités
locales
dépensent,
plus l’État les
subventionne.
De nombreux dégrèvements d’impôts locaux initiés par l’État ont poussé les
collectivités locales, pour augmenter les dotations compensatrices de l’État,
à augmenter leurs impôts. Selon le sénateur Yves Fréville, les dégrèvements
législatifs de taxe d’habitation s’apparentent à une « subvention implicite de
l’État au profit des collectivités locales les plus imposées ».
17

18. Les dotations de l’État sont de ce fait les plus élevées pour les collectivités qui dépensent le plus. Celles-ci sont généralement les plus riches.
Alors que la dotation moyenne de DGF (dotation globale de fonctionnement, la principale dotation de l’État) aux communes était en 2003 de
185 euros par habitant, celle de la ville de Paris était de 65 % supérieure,
et la commune d’Ile-de-France qui en recevait le moins était Rungis.
Le dégrèvement de taxe d’habitation pris en charge par l’État est, par
habitant, 4,5 fois plus élevé dans les Alpes-Maritimes qu’en Lozère.
« Le
comportement
des collectivités
locales
s’apparente
à celui des
consommateurs :
plus on a de
revenus, plus on
consomme. »
Enfin, pour faire payer les collectivités supposées les plus riches pour
les dépenses des plus pauvres, on a inventé la « péréquation » des
ressources entre les collectivités. Les critères de la péréquation sont
d’une complexité telle que personne ne s’y retrouve. Si l’on estime
que la collectivité nationale doit aider certaines collectivités locales à
faibles ressources, un critère simple devrait être adopté : l’aide nationale
irait en priorité aux collectivités qui, à taille égale, dépensent le moins.
Une péréquation en faveur des mieux gérées serait plus saine que
l’encouragement à la dépense. Les partisans de la péréquation devraient
être favorables à cette solution : les collectivités qui dépensent le moins
sont souvent les plus pauvres.
M. Alain Guengant, directeur de recherche au CNRS et professeur à l’université de Rennes 1, a déclaré à la commission d’enquête de l’Assemblée
nationale sur l’évolution de la fiscalité locale : « Sur le rapport entre la
richesse et la dépense, la réponse est claire : si certaines collectivités dépensent
plus que d’autres, c’est d’abord et principalement parce qu’elles sont plus riches.
Les travaux économétriques sur l’origine de la dépense communale, départementale et régionale ont montré que l’inégalité de la dépense par habitant tient
pour les deux tiers à la richesse, le reste tenant aux différences de composition
sociologique et enfin aux choix politiques. Le comportement des collectivités
s’apparente quelque peu à celui du consommateur : plus on a de revenus, plus
on consomme ».
La péréquation, inscrite dans la Constitution, est actuellement
un mirage. Lorsque les dotations de l’État seront versées en priorité aux
communes qui dépensent le moins par habitant, elle deviendra une réalité.
À l’instigation de Contribuables Associés, une proposition parlementaire
de loi tendant à privilégier dans les dotations de l’État les collectivités qui
dépensent le moins a été déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale
par Hervé Mariton le 3 novembre 2006 (voir annexe 1).
L’État pousse aussi à la dépense par de nombreuses décisions qui
affectent les finances locales. Par exemple, il décide de la valeur du
point d’indice qui détermine les hausses de salaires du personnel. Il décide
lui-même de faire appliquer les 35 heures par toutes les collectivités.
18

19. Il fixe les règles d’avancement dans la carrière des fonctionnaires locaux.
Si bien que toute collectivité verra, à effectif inchangé, ses salaires
augmenter chaque année de 3 à 4 %, sans avoir la moindre influence
sur cette progression.
L’État demande souvent aux collectivités de financer ses propres
investissements, par exemple des commissariats de police. Il fixe
les montants des dépenses sociales comme le RMI (devenu RSA) ou
l’Allocation d’autonomie (APA). Il fixe aussi des dépenses obligatoires
comme celles des pompiers, qui croissent très rapidement, sur lesquelles
les collectivités n’ont aucun moyen d’action.
L’état définit des normes techniques et environnementales qui
renchérissent les investissements et leur fonctionnement, par
exemple pour le traitement des déchets ou des eaux usées, l’accessibilité
des handicapés, le taux d’encadrement des enfants dans les crèches, la
sécurité des installations sportives, etc. Gérard Bramoullé, professeur
d’économie à l’université et maire-adjoint d’Aix-en-Provence, décrit
ainsi l’une de ces contraintes : « Pour un certain appel d’offres, la loi exige
la présence d’un « spécialiste des énergies renouvelables ». Or il n’existe
pas de tels spécialistes, ni même d’école pour les former. Il n’existe que des
ingénieurs en énergie, d’ailleurs tous compétents dans ce domaine. Mais nous
ne pouvons pas satisfaire ce marché…Le Code des marchés publics a changé
quatre fois en quatre ans ! À chaque fois, le degré de la pénalisation qui vise les
élus a augmenté. Les collectivités sont contraintes de faire appel à des consultants extérieurs pour tenter de se protéger des effets de la nouvelle législation.
Des cabinets comme Klopfer ou Philippe Laurent consultants font fortune sur
cette instabilité juridique à laquelle l’État nous soumet ».
Les élus sont
noyés dans la
masse des textes
les concernant :
en moyenne,
14 lois,
18 règlements
et 100 circulaires
nouveaux par an.
Les élus sont noyés sous la masse des textes qui les concernent : en
moyenne, 14 lois, 18 règlements et 100 circulaires par an.
Les transferts de compétence de l’État vers les collectivités ont été faits
avec une compensation intégrale des dépenses de l’année du transfert.
Mais lorsque ces dépenses croissaient plus vite que les ressources de
substitution, le budget des collectivités a été pénalisé.
Une autre cause d’accroissement des impôts et des dépenses est due à
l’obligation légale faite aux collectivités locales d’exécuter des budgets
en équilibre. De ce fait, les élus ont tendance à être exagérément
prudents dans leurs estimations. Ils gonflent les impôts pour avoir une
marge de sécurité et être sûrs de ne pas être en déficit à la fin de l’année.
Ces impôts gonflés entraîneront par la suite des dépenses accrues.
Mais la cause principale de la dérive des dépenses est la « culture de la
dépense » dans laquelle baignent la plupart des élus locaux.
19

20. E. La « culture de la dépense » imprègne les élus locaux
L’objectif premier d’un élu local est d’être réélu. Or il sait que les
économies qu’il pourrait faire ne seront pas électoralement payantes,
compte tenu du partage des impôts mentionné ci-dessus, alors que la
dépense le sera.
Un maire ou un président de conseil général ou de région a naturellement tendance à dire : « Je suis élu pour répondre aux besoins de la population
». Cette conception paraît de bon sens. Elle est cependant fallacieuse :
l’élu n’a pas à résoudre tous les problèmes de ses électeurs, mais les
seuls de sa compétence. Le problème est que cette compétence n’a pas
été définie et n’est pas connue de ses électeurs : ceux-ci porteront toute
dépense nouvelle à son crédit.
Le conseil
régional de
ProvenceAlpes-Côte
d’Azur (PACA)
consacre 11% de
son budget
à subventionner
6.000
associations.
Les élus locaux sont convaincus du caractère vertueux des dépenses
d’investissement. Quel électeur répondra « non » à la question :
souhaitez-vous dans votre commune un nouveau stade, une piscine, un
gymnase, une patinoire, un carrefour giratoire supplémentaires, une salle
des fêtes, une zone d’activités, un festival, une bibliothèque ? Comme
une grande partie des investissements sont financés par d’autres collectivités ou par les générations futures qui rembourseront des emprunts,
et comme tout investissement donne lieu à des cérémonies (première
pierre, inauguration) qui mettent l’élu en valeur dans la presse locale, on
comprend la prédilection de celui-ci pour les investissements.
Les subventions aux associations sont un moyen de s’attirer la
reconnaissance des électeurs. Ceux des électeurs qui bénéficieront
des services ou allocations fournies par les associations y seront évidemment sensibles. Les dirigeants et le personnel des associations, dont le
sort dépend de ces subventions, sont aussi des vecteurs de réputation
qu’il ne faut pas négliger. Un élu a beaucoup de mal à refuser une
subvention. Un refus lui fera perdre à coup sûr des voix. Le Conseil
régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) consacre 11% de son
budget à subventionner 6.000 associations.
Dans de nombreuses communes, l’employeur le plus important
est la mairie. Le second est souvent l’hôpital, quand il y en a un. Or le
maire est généralement le président de l’hôpital. Le pouvoir d’embaucher à la mairie ou à l’hôpital est une arme considérable pour s’attirer la
sympathie d’électeurs-employés et la reconnaissance de leurs familles.
Là encore, la « culture de la dépense » facilite la réélection.
Le maire a son mot à dire pour l’attribution des HLM, dont les
loyers subventionnés sont à la moitié du prix du marché. Comme
les trois-quarts des Français ont droit à ces logements, et que les délais
20

21. d’attente sont généralement importants, les protégés du maire auront
plus de chances d’y accéder. On trouve peu de maires opposés à des
dépenses supplémentaires pour la construction de HLM.
Un autre domaine où le laxisme financier des élus locaux est
particulièrement manifeste est celui de la « communication ». Les
brochures illustrées tirées par milliers d’exemplaires et les panneaux
d’affichage présentant des informations sans intérêt pour la population
sont en fait de pures dépenses de propagande électorale. Mais ce sont
des moyens efficaces de mettre l’élu en avant et de faciliter sa réélection.
Un exemple significatif de l’état d’esprit des élus locaux a été donné à
la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’évolution de la
fiscalité locale, à propos des dépenses des régions pour les trains express
régionaux. Un directeur de la SNCF y a déclaré : « Les régions se sont
davantage attachées à améliorer la qualité du service et à développer l’offre,
plutôt qu’à exiger une réduction des coûts de la SNCF. Je n’ai pas d’exemple à
donner d’une politique de réduction des coûts (demandée par une région) ».
Or ces subventions à la SNCF représentent le quart des dépenses des régions.
Comme le montre (encadré page 22) une interview d’Alain Rousset,
président de la région Aquitaine, président de l’association des présidents
de région, publiée dans le journal de la région Aquitaine en décembre
2008, toutes les raisons sont bonnes pour justifier des dépenses et pour
jouer au banquier d’affaires avec l’argent des contribuables. Nicolas
Sarkozy n’a eu aucun mal à mobiliser les responsables des collectivités locales sur l’augmentation de leurs investissements au nom d’une
« relance » permettant en théorie d’atténuer la crise économique.
Le rapport du Comité Balladur l’a ainsi formulé : « La dépense sera toujours
justifiée, même quand elle crée des besoins inédits plus qu’elle ne répond à de
véritables nécessités ».
Toutes les
raisons sont
bonnes pour
justifier les
dépenses et
pour jouer
au banquier
d’affaires avec
l’argent du
contribuable.
Selon Pierre Méhaignerie, ancien président de la commission des
Finances de l’Assemblée nationale, « les collectivités territoriales restent dans
une logique de moyens et non de performance ». Un budget est en effet
toujours établi d’abord en commençant par les dépenses. Une
fois celles-ci calculées, le responsable va chercher les ressources
fiscales ou d’emprunts qui lui permettront de les couvrir. Il partira
rarement des ressources disponibles pour fixer les dépenses.
Un rapport déposé à l’Assemblée nationale le 8/10/2008 par les
députés Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas sur la clarification des
compétences des collectivités locales a bien résumé la situation : « La
logique politique conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le plus
large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété ».
21

22. Interview d’Alain Rousset
Question : Pourquoi la région investit-elle autant dans la recherche et
l’enseignement supérieur ?
Réponse : « La recherche, l’enseignement et la modernisation de nos secteurs
industriels, c’est l’emploi de demain ».
Question : Est-ce bien le « job » de la région de financer les manuels
scolaires, des bourses, des séjours linguistiques, ou des boîtes à outils ?
Réponse : « Je ne vois pas comment on peut assurer l’avenir d’un jeune, sa
réussite, sans moyens ».
Question : Sur quels dossiers estimez-vous devoir progresser ?
Réponse : « Nous devons accentuer notre effort en faveur de l’écologie, du
développement durable, et conforter l’appareil productif d’Aquitaine, qu’il soit
agricole, industriel ou de services ».
163 conseillers
de Paris
administrent une
ville trois fois
moins peuplée
que le Grand
Londres, dont le
conseil comprend
25 membres.
22
Effectivement la région finance 2000 entreprises (« la région est en mesure
d’accompagner tout type de projet industriel »). Elle offre aux entreprises les
« outils de financement adaptés : capital-amorçage, capital-risque, renforcement
de leurs fonds propres ». Elle a créé une agence de développement industriel et
une agence pour l’innovation. Elle garantit des crédits bancaires à des entreprises.
Elle a alloué 1.100 aides (11,6 Me) pour la transmission et la reprise d’entreprises.
Elle a lancé un « plan climat » de 102 Me. Elle régénère des voies de chemin de fer
pour 500 Me, y compris les lignes Bayonne-Saint-Jean-pied–de–port et BergeracSarlat, parmi les moins fréquentées de France. Elle finance des voyages pour
« permettre à des lycéens de visiter un grand musée français ou étranger ».
F. Certains élus sont grassement payés
La plus grande partie des 500.000 élus locaux sont des bénévoles
dévoués à leurs concitoyens. Leur rémunération est nulle pour beaucoup,
très faible pour d’autres et parfois ne couvre pas leurs frais. (Voir encadré
page 23). Mais il en est d’autres, peut-être un cinquième de
l’ensemble, qui poursuivent une carrière politique. Ceux-là occupent
les positions les plus importantes et les plus rémunératrices : maires
de grosses communes, conseillers généraux (département) ou régionaux,
présidents de communautés de communes, de syndicats intercommunaux,
de sociétés d’économie mixte, d’organismes HLM, de sociétés de parkings
ou de foires-expositions, députés ou sénateurs. Il n’est pas sans importance
pour la rémunération des élus que les fonctions dans les EPCI n’entrent pas
dans le calcul des cumuls de mandats limités par la loi. Ces élus qui poursuivent une carrière politique sont souvent très bien rémunérés. Et ils sont
beaucoup plus nombreux qu’à l’étranger. Par exemple, 163 conseillers de
Paris administrent une ville trois fois moins peuplée que le Grand Londres,
dont le conseil comprend 25 membres. Le conseil régional de Rhône-Alpes
compte 157 membres.

23. Les calculs de population servant de grille à leurs rémunérations et aux
versements de l’État sont souvent biaisés. C’est ainsi qu’un prisonnier sera
compté deux fois : une fois dans sa commune de résidence et une autre
dans la commune de sa prison. D’après l’Institut français pour la recherche
sur les administrations et les politiques publiques (IFRAP), le total des
populations ainsi comptées pour déterminer la dotation globale de
fonctionnement (DGF) versée par l’État dépassent de 6 millions le
nombre des Français !
Indemnités brutes maximales des maires et adjoints
en fonction de la taille de la commune
Taille de
Adjoint au maire Maire
la commune Indemnité brute Indemnité brute
mensuelle (en euros)
mensuelle (en euros)
500 habitants
245
632
1.000 habitants
615
1600
10.000 habitants
1023
2419
50.000 habitants
1637
4094
200.000 habitants
2698
5397
Les rémunérations des élus ont connu une inflation parallèle à
celle des dépenses des collectivités, augmentant de 55 % de 2002 à
2007. Entre 2000 et 2003, le montant des indemnités versées aux maires
et adjoints a augmenté de 260 millions d’euros, soit une hausse de 35,8%.
Pendant ce temps, l’indemnisation des élus intercommunaux (présidents
et vice-présidents) a grimpé de 54 millions à 128 millions, soit +137% .
Un conseiller de Paris reçoit 4.096 euros par mois (il fait donc partie des
riches selon les critères de François Hollande !) pour deux jours par mois de
réunions. Le cumul des mandats entraîne un cumul des rémunérations. La
communauté de communes du sud des Landes a élu dix vice-présidents !
Celle du Grand Lyon en a 38.
Les
rémunérations
des élus
ont connu
une inflation
parallèle à celle
des dépenses
des collectivités,
augmentant
de 55% de
2002 à 2007.
Le plafond des rémunérations publiques reçues par les élus est de
8.165 euros par personne et par mois (deux fois le revenu des riches)
auxquels peuvent s’ajouter des frais de déplacement (84 euros par jour à
Paris, 69 en province). Très peu d’élus rémunérés au plafond se verraient
offrir un salaire supérieur dans le secteur privé.
Quand les « indemnités de fonction » d’un élu dépassent le plafond, elles
ne sont pas perdues : le supplément est versé à des personnes qu’il désigne
23

24. lui-même, après délibération d’une assemblée, conseil municipal, conseil de
communauté ou autre.
Les plafonds légaux de rémunération ne sont pas toujours respectés : les
conseillers généraux des Bouches-du-Rhône, par exemple, perçoivent en
moyenne une indemnité annuelle égale à 38 286 euros, soit 26% de plus
que le plafond autorisé. Un « bonus » qui s’élève à 16% au-dessus du
plafond dans les Alpes-Maritimes, et à 34% dans le Val-de Marne.
Les avantages annexes, non déclarés aux impôts, peuvent être très
importants : voiture de fonction, chauffeur, logement de fonction
souvent somptueux, voyages gratuits, etc. Quand Jean-Louis Debré
était président de l’Assemblée nationale, il bénéficiait de deux logements
dans Paris, l’un à l’hôtel de Lassay et l’autre au Palais Royal, fourni par
la Banque de France. Jean-Pierre Chevènement a longtemps bénéficié de
deux HLM, l’un à Belfort et l’autre à Paris.
Les conseillers
généraux des
Bouches-duRhône perçoivent
en moyenne
une indemnité
annuelle égale
à 38.286€, soit
26% de plus
que le plafond
autorisé.
Pour ceux qui poursuivent une carrière politique, celle-ci est bien protégée :
peu de temps avant les élections de 2007, les députés ont fait passer de six
mois à cinq ans la durée des indemnités de chômage versées à ceux qui
perdraient leur poste.
Trop d’occasions de corruption
Les permis de construire, les subventions qu’ils distribuent à des entreprises
ou des associations, les emplois qu’ils attribuent, les marchés publics qu’ils
signent, les terrains qu’ils achètent ou vendent, donnent aux élus trop d’occasions de corruption. Notre classe politique est loin d’être exemplaire.
Pour Transparency international, la France est douzième en Europe pour le
niveau de corruption. L’exemple vient d’en haut. Les ministres mis en examen
ne sont pas rares : plus d’un quart des ministres pour les gouvernements
Chirac et Balladur, plus d’un cinquième pour les gouvernements Cresson et
Bérégovoy. Renaud Donnedieu de Vabres a été nommé ministre de la Culture
quinze jours après sa condamnation par la justice.
De nombreux élus condamnés prétendent qu’ils ne se sont pas enrichis
personnellement. Comme si le maintien dans leurs fonctions n’était pas un
motif d’enrichissement personnel. Ils ajoutent que les votes ultérieurs de leurs
électeurs les ont blanchis de leurs condamnations.
C’est pourquoi la proposition de loi déposée par le député UMP Daniel Mach
devrait être présentée au vote du Parlement : elle aligne le sort des élus
condamnés en justice sur celui des fonctionnaires. La corruption d’un élu devrait
être un crime, et non un délit puni de peines mineures. Une condamnation pour
corruption devrait le rendre inéligible à vie.
24

25. III. Il faut réformer le système
en profondeur
A. Les ébauches de réforme
À deux reprises, le président de la République a essayé de lancer des
réformes des collectivités locales.
1 - Le rapport Lambert a esquivé la réforme des impôts locaux
Le 3 septembre 2007, le Premier ministre confiait à Alain Lambert,
ancien ministre du Budget, une mission de « clarification des missions
des collectivités locales », de « désenchevêtrement des compétences », de
« simplification des contraintes étatiques et des relations financières entre l’État
et les collectivités locales ». Le groupe de travail d’Alain Lambert comprenait des responsables des administrations et les présidents des trois
grandes associations d’élus (maires, présidents de conseils généraux et
régionaux).
Le rapport Lambert a proposé des « pistes de révision des blocs de
compétence » :
n Confier les lycées, actuellement gérés par les régions, aux départements,
qui sont en charge des collèges (cette proposition était d’ailleurs une des
promesses du « Contrat de législature » de l’UMP en 2007) ; laisser les
départements décider des créations de classes, des bourses, du « premier
équipement », de la médecine scolaire et de l’action sociale ; leur transférer le
personnel qui gère le matériel, les finances et la maintenance informatique.
n Confier toute l’action sociale aux départements : tous les minima
sociaux, dont certains sont encore gérés par l’État (personnes isolées,
handicapés, allocation de solidarité), les hébergements d’urgence, l’insertion des personnes qui ne bénéficient pas du RMI (l’insertion des RMIstes
est déjà de la compétence des départements).
n Transférer intégralement la formation aux régions (sauf pour les
sage-femmes !)
n Confier aux régions l’action économique et l’emploi.
n Supprimer l’action sociale des communes.
n Maintenir un partage des compétences entre les différentes collectivités
pour les équipements sportifs et culturels, l’ordre et la sécurité, l’environnement et les transports.
Toutes
les tentatives
de réforme
des collectivités
locales ont
échoué.
Le rapport Lambert ne s’est pas prononcé sur ce qu’il a appelé « la réforme
tant attendue des impôts locaux ».
Il a proposé de « donner corps au principe (inscrit dans la Constitution) du
chef de file » en limitant les compétences des régions et départements, la
25

26. « compétence générale » étant gardée seulement aux communes (sauf en
matière sociale).
Ces propositions n’étaient pas négligeables. Elles faisaient presque l’objet
d’un consensus des associations d’élus. Presque, car l’association des
départements n’était pas d’accord sur tout, notamment sur la suppression
de la « compétence générale » des départements. Mais elles ne proposaient
pas beaucoup d’économies et ne traitaient pas des questions fiscales. Elles
ont été jugées insuffisantes. Comme l’a écrit Alain Lambert, « même si
nous n’avons pas fait de miracles, nous avons tissé du consensus. Nous
avons appris à nous écouter, nous parler, à cesser de nous soupçonner
mutuellement de toutes les turpitudes. Il est vrai qu’on aurait pu nous
proposer de poursuivre ces travaux prometteurs. Nous n’avions pas le
prestige d’Édouard Balladur, certes, mais nous étions des gens de terrain ».
Une seconde mission a donc été confiée à Édouard Balladur.
Il faut
supprimer
les clauses de
compétence
générale des
départements et
des régions.
2 - Le rapport Balladur n’a pas réformé les compétences
des collectivités
Les propositions les plus importantes de ce rapport ont été ainsi résumées
par le président de la République lorsqu’il reçut les membres du comité :
« Votre comité a formulé des propositions ambitieuses. Il s’agit
essentiellement de :
• confirmer le rôle des communes comme échelon de base de notre organisation
et de notre démocratie locale – pour cette raison investies, mais elles seulement,
d’une clause générale de compétence ;
• achever la carte de l’intercommunalité …et la simplifier considérablement… en
organisant la fusion, chaque fois que cela est possible, des milliers de syndicats
intercommunaux (SIVOM et SIVU) dans les communautés de communes...
Vous proposez également d’encourager la transformation d’intercommunalités en
communes de plein exercice ;
• encourager – sur une base volontaire – la fusion de départements et de régions ;
• rapprocher les départements et les régions en les dotant des mêmes conseillers…
À cet égard, je veux dire que je suis favorable à la suppression de la clause
générale de compétence pour les départements et les régions …; mais a contrario,
il faudra aller au bout des compétences reconnues à ces collectivités et l’État devra
cesser de s’en mêler et supprimer tous les services administratifs qui doublonnent
les collectivités ;
• enfin, dans les grandes zones urbaines, réunir les collectivités existantes dans une
collectivité unique, la métropole, investie de toutes les compétences communales,
intercommunales et départementales…
26

27. Je demande donc au Premier ministre, en lien étroit avec le Parlement, de procéder
d’ici l’été à l’élaboration d’un texte reprenant vos propositions…
Les questions financières appellent un traitement spécifique, notamment parce
qu’elles doivent être abordées en loi de finances …
Reste enfin la question du Grand Paris… il faut impérativement trouver une
association plus étroite des différents échelons de décision… ; il nous faut en réalité
nous mettre d’accord sur une vision, définir un projet, avant de retenir un modèle
d’administration ».
Ces propositions appellent les commentaires suivants :
La tâche primordiale du Comité consistait à définir les compétences
respectives de chaque niveau de collectivité et de l’État. N’ayant pas
trouvé d’accord en son sein, il a reconnu son échec en proposant « que les
pouvoirs publics engagent et mènent à bien avant la fin de la présente législature
une révision générale de ces compétences » ! Il n’a pas pu obtenir l’accord
de ses membres élus socialistes, Pierre Mauroy et André Vallini, pour
supprimer la clause de compétence générale des régions et départements.
Sa mission n’a donc pas été remplie. Toutefois, dans une note et un tableau
annexés au rapport, les élus socialistes ont fait les propositions suivantes :
« L’agriculture, l’industrie, le tourisme, les grandes infrastructures ferroviaires, les
ports et les aéroports, la formation, la recherche et l’enseignement supérieur sont
des compétences dont il faut achever la décentralisation de l’État vers les régions.
Les départements ayant en charge la solidarité et la qualité de vie, des compétences
encore exercées par les services déconcentrés de l’État doivent leur être transférées en
matière de sport, de santé, d’hébergement d’urgence, ou d’environnement. Les routes
nationales doivent être départementalisées et en matière d’enseignement il convient
d’attribuer au département la gestion des lycées en plus de celle des collèges, ainsi
que les cadres gestionnaires des établissements et les agents de médecine scolaire,
dans un souci de cohérence avec le transfert des TOS (personnels techniques) ».
Ces propositions socialistes étaient complétées par un tableau répartissant de façon précise les compétences : urbanisme, logement, transports
en totalité au « bloc communal » (communes et EPCI) ; tout le social aux
départements (sauf les crèches restées au « bloc communal ») ; les seules
compétences partagées entre le département et le « bloc communal »
restaient les sports et le tourisme. La formation professionnelle devait
être partagée entre celle destinée aux cas sociaux, confiée aux départements, et le reste, du ressort de la région. Enfin, assez curieusement, les
élus socialistes ont souhaité recentraliser au niveau de l’État les services
d’incendie et de secours. Ces propositions étaient finalement très proches
de celles du rapport Lambert.
n
Le Comité
Balladur
a échoué
à définir les
compétences
exclusives de
chaque niveau
de collectivité
et de l’État.
Les compétences accordées aux régions et départements ne
seront bien exercées que si elles sont exclusives à chaque type de
n
27

28. collectivité. Les communes, les EPCI et l’État ne devront pas s’occuper
des mêmes questions. La « compétence générale » des communes et
EPCI doit donc être limitée par celle des régions, des départements et de
l’État. Comme l’ont exprimé Pierre Mauroy et André Vallini dans leurs
commentaires annexés au rapport Balladur, « nous approuvons pour des
raisons de cohérence et d’efficacité la proposition qui supprime les services ou
parties de services déconcentrés de l’État qui interviennent dans les champs de
compétence des collectivités locales ».
La deuxième tâche la plus importante du comité était de définir
les impôts affectés à chaque collectivité. Mais il eût fallu auparavant
définir les compétences de chacune. De toutes façons, le Comité
n’a pas abordé cette tâche et s’est contenté de proposer que les
valeurs locatives soient révisées tous les six ans, de manifester
son « souci que la suppression de la taxe professionnelle ne porte pas
atteinte aux moyens des collectivités » et de proposer de « donner aux
collectivités territoriales des ressources adaptées à leurs besoins » ! lI a
même osé écrire que « Le Comité a entendu se garder de la facilité qui aurait
consisté à prévoir qu’un seul impôt puisse être perçu par une catégorie donnée de
collectivités locales ». Comme s’il s’agissait d’une tâche facile ! Les questions
financières n’ont manifestement pas passionné les membres du comité,
plus intéressés par les questions juridiques et les régimes électoraux des
élus locaux. Le fonctionnement du Comité a d’ailleurs été ainsi décrit par
un de ses membres, Elizabeth Lulin, dans une note annexée au rapport :
« Toute proposition tendant à modérer la dépense locale était immédiatement interprétée
comme une critique de la gestion conduite par les élus locaux, voire une accusation de
gabegie ». Le Comité Balladur n’a donc réussi ni à définir les compétences des
collectivités locales ni à proposer un impôt spécialisé par collectivité.
n
Le Comité
Balladur n’a
pas réussi à
proposer un
impôt spécialisé
par collectivité.
La proposition de créer 11 « métropoles » conduira à remplacer trois
responsables (le maire de la ville-centre, le président de la communauté et
le président du conseil général) par un responsable unique. Elle a fait l’objet
d’un consensus, les élus socialistes souhaitant même « une vingtaine » de
métropoles au lieu de 11.
n
Les réticences des élus socialistes sur la création d’un Grand Paris ont été
prises en compte ultérieurement par Nicolas Sarkozy, qui a annoncé que
ses successeurs devraient définir le mode de gouvernance de la capitale. Il
s’est contenté d’annoncer que l’État proposait de compléter par un métro
automatique périphérique les investissements en transports en commun
déjà envisagés par la région. Cette annonce a satisfait tous les élus.
n
n La
fusion « sur une base volontaire » de départements et de régions a peu
de chances de se réaliser. Si elle était faisable, elle serait déjà faite. Mais on
voit mal des élus locaux accepter de voir leur poste supprimé. Il est vrai que
28

29. l’organisation actuelle n’est pas rationnelle. En dehors des départements
d’Outre-mer, qui font double emploi avec leur région, quatre régions ne
comptent que deux départements et trois régions en ont trois. Dans toutes
ces régions, les départements pourraient être supprimés, leurs compétences
étant reprises par la région.
3 - Les propositions Balladur ont peu de chances d’aboutir
Les réactions des élus locaux aux propositions du Comité Balladur ont
été, dans l’ensemble, négatives. Beaucoup d’élus y ont vu des risques de
suppression de leur poste ou de réduction de leurs pouvoirs et de leur
rémunération. Nicolas Sarkozy a cependant chargé la ministre de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, de rechercher les propositions qui pourraient
recevoir l’agrément des associations d’élus. Jusqu’à présent, Michèle
Alliot-Marie n’a trouvé que deux points d’accord :
1) Accepter un chef de file : une seule collectivité est désignée
comme pilote pour des actions communes menées par plusieurs collectivités, notamment pour des investissements. Cela ne changera pas
grand’chose à la situation actuelle, où la collectivité qui veut faire
financer sa piscine ou sa salle des fêtes est en réalité le chef de file
de l’opération. Les « financements croisés » n’en seront en rien freinés.
2) Achever la carte intercommunale avant la fin de 2011, c’est-àdire amener les 7 % des communes qui ne font pas partie d’un EPCI à
se joindre à l’un d’eux. Mais personne n’est d’accord sur la méthode.
Supposons qu’une commune de Savoie qui reçoit un montant de taxe
professionnelle important des remontées mécaniques qu’elle a aidées à
s’installer ne veuille pas partager cette taxe avec d’autres communes du
voisinage. Comment le préfet pourra-t-il l’y forcer ?
Beaucoup
d’élus locaux
ont vu, dans les
propositions du
Comité Balladur,
des risques de
suppression de
leur poste ou
de réduction de
leurs pouvoirs
et de leurs
rémunérations.
Sur tous les autres sujets, comme les modes d’élection aux conseils régionaux
ou aux conseils des EPIC, aucun accord n’a été trouvé. Et les sujets les plus
difficiles, comme la réforme de la fiscalité locale, n’ont pas été abordés.
Nicolas Sarkozy avait bien vu la difficulté de l’exercice : « Ce n’est pas faire
injure à nos élus que de constater que chacun est attaché… à l’échelon de représentation qui est le sien ». Il avait ajouté : « Pour ma part, je n’entends pas fuir mes
responsabilités. Cette réforme, j’y crois profondément pour une raison simple : elle est
essentielle pour le pays et les Français l’attendent. Je souhaite donc qu’elle aboutisse…
Quant aux propositions qui font débat, il faut naturellement faire tous les efforts pour
convaincre et élargir les conditions du consensus. Mais il convient aussi d’avancer, c’est
le devoir du gouvernement, et de décider, c’est le devoir de la démocratie ».
Dominique Perben, membre UMP du Comité Balladur, ne se fait pas
d’illusions : « Les grandes associations d’élus font frein et semblent
29

30. vouloir préserver un consensus a minima. Attention au consensus mou qui
pourrait nous couper de l’opinion ». Et le Sénat, qui doit être saisi en premier
de toute réforme des collectivités locales, est en mesure de les bloquer
toutes. Jean-Pierre Raffarin, qui est capable d’entraîner plusieurs sénateurs et
peut faire basculer la majorité, a déjà signifié qu’il comptait bien utiliser ce
pouvoir pour peser dans les décisions. Édouard Balladur l’a confirmé : « Cette
réforme est très difficile puisqu’elle met en cause beaucoup d’intérêts et de positions de
pouvoir ». Il était si conscient de cette difficulté qu’il a intitulé le rapport de son
comité, avec une ironie un peu amère : « Il est temps de décider » !
Il est illusoire d’espérer qu’une réforme profonde de nos collectivités
locales puisse faire l’objet d’un consensus avant l’été. Dès lors une autre
méthode sera nécessaire : seul un référendum pourra assurer le succès de
la réforme. Mais de quelle réforme s’agirait-il ? Et à quelles conditions le
référendum pourrait-il être gagné ?
L’influence des régimes électoraux
Les régimes électoraux intéressent moins les citoyens que les politiques. Leur
importance est pourtant primordiale pour déterminer les relations entre les élus
et leurs électeurs et entre les élus et leur parti.
« Il est temps
de décider ! »
Un scrutin uninominal (un seul nom par circonscription) crée un lien fort entre
l’élu et ses électeurs, qui le connaissent. Tout citoyen peut se présenter à l’élection. L’élu doit son élection davantage à sa personnalité qu’à son parti.
Dans un scrutin de liste, les électeurs connaissent moins les élus, et ceux-ci
dépendent de leur parti, qui les a placés dans la liste. Les électeurs se déterminent plus en fonction de la liste, donc du parti qui la présente. Les élus sont plus
disciplinés à l’égard de leur parti.
Dans un scrutin à deux tours, les négociations entre partis (retrait ou fusion de
listes) jouent un rôle important entre les deux tours. Le choix des électeurs peut
alors être faussé par les combinaisons de partis.
Dans un scrutin de liste avec panachage (choix de noms à éliminer ou à inscrire
sur une liste), les personnalités reprennent de l’importance et les liens entre les
élus et les électeurs sont plus forts.
Un scrutin de liste avec prime majoritaire donne la majorité à la liste arrivant en
tête (scrutin actuel en France pour les élections régionales et municipales dans
les villes de plus de 3.500 habitants). La liste arrivée en tête peut gouverner
sans tenir compte des autres. La position du responsable est plus confortable.
C’est le scrutin préféré des socialistes, qui demandent la suppression du canton
(scrutin uninominal pour l’élection des conseillers généraux).
Le rapport du Comité Balladur a préconisé un « fléchage » des élus régionaux
et communautaires, c’est-à-dire que les premiers de la liste aux élections des
conseils généraux siègeraient à la fois au conseil général et au conseil régional,
et que le ou les premiers de la liste aux élections municipales siègeraient à la fois
au conseil municipal et au conseil communautaire. Le pouvoir fiscal des EPCI
serait ainsi exercé par des conseillers élus au suffrage universel.
30

31. B. Ce que doit être une vraie réforme
1 - Se conformer aux blocs de compétence naturels
Comme on l’a vu, les définitions de compétence proposées
par le rapport Lambert et par les élus socialistes du Comité
Balladur étaient fort voisines. Car ces compétences sont déjà
pratiquement ainsi réparties dans les faits. Le maire, qui signe
les permis de construire, est actuellement responsable de l’aménagement du territoire de sa commune, c’est-à-dire de tous les équipements
publics de proximité qu’utilisent ses concitoyens. Comme son nom
l’indique, l’urbanisme est de la responsabilité des maires. Le département est maintenant spécialisé dans les affaires sociales, qui engendrent
ses dépenses les plus importantes. Depuis 1982, il s’occupe en outre
de l’équipement des collèges. Souvent les collèges et lycées sont dans
les mêmes bâtiments. Il est absurde d’en séparer la responsabilité.
Les compétences des régions sont plus récentes. Elles ont vocation à
recevoir toutes les compétences de l’État qui peuvent être avantageusement décentralisées. Comme l’affirme l’article 72 de la Constitution,
« les collectivités locales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Il s’agit
donc de réaliser à leur profit une nouvelle étape de la décentralisation,
après celles de Gaston Defferre et de Jean-Pierre Raffarin.
Les élus locaux ont été traumatisés par des mini-décentralisations qui leur
affectaient des charges supplémentaires sans leur donner des ressources
évoluant comme ces charges. Du coup, il a été décidé de geler la
situation et d’arrêter toute nouvelle décentralisation. Ce blocage fige les
décisions du pouvoir central et entretient l’acrimonie des élus locaux. Il
faut au contraire leur montrer qu’ils ont tout intérêt à ce que la situation
évolue. Pour cela, il faut une réforme substantielle de la définition des compétences, qui renforcera les pouvoirs des régions.
Le collège
et le lycée sont
souvent dans le
même bâtiment :
il est absurde
d’en séparer la
responsabilité.
Les compétences pourraient alors être ainsi réparties :
Confier aux régions l’action économique, les zones d’activité, les
grandes infrastructures ferroviaires, les ports et aéroports, la formation,
la recherche et l’enseignement supérieur (comme le demandaient les élus
socialistes du Comité Balladur).
n
Confier aux départements toutes les compétences sociales (minima
sociaux, santé, hébergements d’urgence, formation professionnelle des
personnes en difficultés), les routes, les lycées et collèges, avec leur
ramassage scolaire; laisser les départements décider des créations de
classes, des bourses, du « premier équipement », de la médecine scolaire
et de l’action sociale ; leur transférer le personnel de gestion du matériel,
n
31

32. des finances et de la maintenance informatique des lycées et collèges.
Dans les villes à statut de « métropole », les compétences du département
seraient exercées par la métropole.
Les communes et EPCI seraient en charge de l’urbanisme : logement,
HLM, voirie locale, transports en commun, eau et assainissement,
chauffage urbain, réseaux d’électricité, ramassage et destruction des
ordures, équipements culturels et sportifs, abattoirs, cimetières, halles et
marchés, gens du voyage, sécurité et circulation, état civil, enseignement
primaire et son ramassage scolaire. En matière sociale, ils ne s’occuperaient que des crèches et, par délégation consentie dans une convention
signée avec le département, leurs centres communaux d’action sociale
pourraient s’occuper de certaines allocations (sauf dans les « métropoles »
qui bénéficient des compétences du département). Leur action internationale se limiterait au jumelage de villes. Leur « compétence générale » leur
permettrait de s’intéresser à d’autres sujets, à l’exception de ceux attribués
à la région et au département.
n
La réforme des
collectivités
locales
entraînerait la
suppression des
ministères de
l’Industrie, du
Commerce, du
Tourisme, de
la Culture, des
Transports, de
l’Urbanisme,
de la Ville, de
l’Environnement,
de l’Enseignement
supérieur et
de tous leurs
services locaux.
Limiter les compétences partagées entre le département et le « bloc
communal » au seul tourisme. Et encore pourrait-on décider que le
tourisme est du ressort des EPCI.
n
n L’État ne s’occuperait plus des sujets énumérés ci-dessus, ce
qui lui ferait faire des économies considérables : suppression des
ministères de l’Industrie, du Commerce, du Tourisme, de la Culture, des
Transports, de l’Urbanisme, de la Ville, de l’Environnement, de l’Enseignement supérieur et de tous leurs services locaux. Les ministères du
Travail et des Affaires sociales, de l’Éducation nationale, de la Recherche,
de l’Agriculture n’auraient plus de services locaux, puisque ces questions
dépendraient des régions ou des autres collectivités locales. Un certain
pouvoir réglementaire devrait être donné aux collectivités. MM. Mauroy
et Vallini l’ont écrit dans leur note annexée au rapport du Comité Balladur :
« Afin que les collectivités locales aient tous les moyens et capacités d’exercer
pleinement et entièrement leurs responsabilités, il faut les doter d’un pouvoir
réglementaire autonome dans le cadre de lois qui en préciseront les modalités
et les limites ». Par exemple, les collectivités pourraient avoir le droit
d’embaucher tous leurs salariés sous contrats de droit privé, ou d’aligner
les jours de carence de leur personnel en cas d’absence-maladie sur ceux
du secteur privé (une mesure susceptible de réduire de 8 % leurs frais
de personnel !).
Cette nouvelle politique de décentralisation, l’Acte III de la décentralisation, ne pourra voir le jour que si les responsables locaux sont convaincus
qu’ils auront les moyens financiers d’exercer leurs pouvoirs. La « réforme
tant attendue des impôts locaux » doit donc enfin être décidée.
32

33. 2 - Spécialiser les impôts
Les impôts locaux ne financent intégralement les dépenses des
collectivités locales que dans un petit nombre de pays. Le Pays
basque espagnol est un cas extrême et peu fréquent : son assemblée vote
et perçoit la totalité des impôts, y compris les impôts nationaux. Chaque
année, cette assemblée décide du montant de ses reversements au pouvoir
central espagnol. Ceux-ci représentent actuellement 12 % de ses encaissements. À l’inverse, les collectivités locales anglaises n’ont qu’un pouvoir
fiscal très limité, l’essentiel de leurs ressources provenant de subventions de
l’État central. Avant 1980, les collectivités locales françaises n’avaient pas la
liberté de fixer les taux de leurs impôts.
Le but de la réforme n’est pas de limiter les ressources fiscales des
collectivités à un seul impôt par niveau de collectivités. Comme on
l’a vu, actuellement 40 % de leurs ressources fiscales proviennent d’impôts
sur lesquels elles n’ont aucune influence, et dont elles ne savent même pas
comment ils sont calculés. Le but est qu’une part importante de leurs
ressources fiscales provienne d’un impôt dont elles ont, seules,
décidé le taux. Cet impôt doit être en relation avec leur activité.
Celui qui s’impose pour les communes et EPCI est, comme dans la
plupart des pays, un impôt lié à la valeur des logements et constructions, la taxe foncière sur les immeubles d’habitation, bureaux,
usines, bâtiments commerciaux et terrains. Celui-ci doit être assis
sur la valeur de marché. Pourquoi cette valeur devrait-elle être estimée par
l’administration ? La valeur des immeubles servant au calcul de l’impôt de
solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de succession est estimée par
les propriétaires et les héritiers. Ils risquent évidemment un redressement
fiscal si une transaction ultérieure montre qu’ils ont minimisé les valeurs.
Pour réduire ce risque, ils pourraient demander à l’administration de
confirmer ou non leur valeur déclarée dans un délai maximum de quatre
mois par exemple. Cette procédure est connue sous le nom de « rescrit
fiscal ». Comme actuellement, les propriétaires pourraient demander à leurs
locataires le remboursement de la taxe foncière qu’ils auraient payée. Le
taux de cet impôt serait décidé par l’EPCI, puisque toutes les communes
feront partie rapidement d’un EPCI. Comme cela se pratique actuellement
avec la taxe professionnelle, l’EPCI reverserait aux communes membres
une partie des taxes foncières perçues, par exemple en proportion de
leur population. Les EPCI pourraient avoir une certaine liberté d’assiette.
Par exemple, ils pourraient décider de ne plus exonérer de taxe foncière,
comme actuellement, les immeubles publics, les logements de fonction des
fonctionnaires, les HLM, les forêts, les terrains agricoles, etc.
40% des
ressources
fiscales des
collectivités locales
proviennent
d’impôts sur
lesquels elles
n’ont aucune
influence, et dont
elles ne savent
même pas
comment ils
sont calculés.
L’impôt unique décidé par les départements pourrait être l’impôt
33

34. sur les carburants, la TIPP. Ainsi un impôt écologique financerait-il les
dépenses sociales. La solidarité nationale financée par une ressource liée
à la solidarité internationale !
L’impôt unique décidé par les régions doit dépendre de l’activité
économique. L’impôt qui en dépend le plus est la TVA. Une taxe
additionnelle à la TVA serait versée par l’État aux régions, à un taux fixé
par chacune, comme cela se passe aux États-Unis pour l’impôt local sur les
ventes perçu par chacun des États. L’assiette pourrait être limitée aux biens
relevant du taux normal de la TVA, les autres biens (livres, médicaments,
nourriture, etc) restant à leur taux privilégié. Peut-être faudrait-il demander
l’accord de nos partenaires européens pour cette différentiation des taux
de TVA suivant les régions. Mais nous aurions sans doute l’appui de la
Commission, toujours favorable à une extension du pouvoir des régions.
D’importantes
ressources
fiscales seraient
décidées par
les collectivités
locales, avec un
seul taux pour
chaque niveau.
Ainsi, des ressources fiscales importantes seraient-elles décidées par les
collectivités locales, avec un seul taux voté par chaque niveau, selon la
promesse faite par l’UMP en 2007. Les taux qu’elles voteraient seraient
bien connus des électeurs : le taux d’une taxe foncière importante est
connu chaque année des propriétaires et de leurs locataires sur lesquels ils
la répercutent ; le prix des carburants est suivi par tous les automobilistes ;
le taux de la TVA est connu de tous les consommateurs. Les élus locaux
deviendraient réellement responsables de leurs décisions fiscales devant
leurs électeurs.
La plupart des impôts locaux actuels pourraient être supprimés,
notamment les plus anti-économiques et les plus injustes, comme
la taxe professionnelle, la taxe d’habitation, les droits de mutation.
Ces derniers freinent fortement la mobilité géographique des Français et
sont largement responsables du fait que de nombreux emplois disponibles
ne sont pas pourvus.
La taxe sur les ordures ménagères deviendrait une redevance proportionnelle au poids des ordures enlevées, ce qui répondrait aux souhaits
du Grenelle de l’environnement. Le versement transports et la taxe sur
les contrats d’assurance pourraient être maintenus, les autres impôts, de
rendement marginal, étant supprimés.
Bien entendu, les subventions de l’État complèteraient le financement
des dépenses locales. Pour que le principe constitutionnel de péréquation
soit réellement appliqué, la répartition de ces subventions serait faite en
proportion inverse des dépenses par habitant, selon les modes de calcul
figurant dans la proposition de loi déposée à l’Assemblée nationale.
Cette nouvelle organisation entraînerait des changements considérables.
Ceux-ci devraient être étalés sur plusieurs années, par exemple trois ou quatre.
Mais on aurait alors réalisé la « réforme tant attendue des impôts locaux ».
34

35. Impôts perçus par les collectivités locales en 2006 (en Mds€)
Communes
Départements Régions Total
Les 4 vieilles
et intercom
Taxe d’Habitation
9,44
4,53
13,97
Taxes foncières
12,40
5,54
1,60
19,54
Taxe professionnelle
15,90
8,05
2,77
26,72
Total
37,74
18,12
4,37
60,23
Autres impôts
Taxe d’enlèvement
ordures
4,60
4,60
Versement transport
5,28
5,28
Taxes sur les mutations
2,10
7,48
9,58
TIPP (carburants)
5,04
6,06
Taxe sur contrats
d’assurance
1,15
Taxe sur les cartes grises
1,02
1,83
1,15
1,83
Taxe sur l’électricité
0,94
0,50
1,44
Autres impôts
2,58
1,21
1,18
4,97
Total
15,50
15,38
4,03
34,91
Total général
53,24
33,50
8,40
95,14
Dépenses de fonctionnement des départements en 2007
(en €/habitant)
Marne : 495r
Maine-et-Loire : 578,2r
Yvelines : 495,3r
Bas-Rhin : 581,2r
Moselle : 534r
Morbihan : 569,5r
Eure : 584,2r
Ain : 571,2r
Haut-Rhin : 595,9r
Loiret : 571,6r
La Réunion : 1313,8r
35

36. iv. Faire passer la réforme
par référendum
A. Le référendum de 1969 fit tomber de Gaulle
Une réforme de cette ampleur nécessiterait celle de la Constitution.
Le président de la République a un très mauvais souvenir de la réforme
constitutionnelle votée par le Parlement en juillet 2008 : il a dû se battre
jusqu’à la dernière minute pour obtenir les deux voix de parlementaires
qui ont assuré le vote très tangent de cette réforme, alors que celle-ci
donnait des pouvoirs accrus au Parlement.
80% des
parlementaires
étant des
élus locaux,
la procédure
parlementaire
paraît exclue
pour une réforme
remettant
en cause le
pouvoir et les
rémunérations de
ces derniers.
La procédure parlementaire paraît exclue pour une réforme qui remet
en cause les pouvoirs de nombreux élus locaux et leur rémunération, et
donc ceux des parlementaires dont plus de 80 % sont des élus locaux.
Sans doute, certains auraient-ils beaucoup à y gagner. Mais la peur du
changement est souvent plus forte que l’espoir d’un pouvoir accru.
L’exemple du général de Gaulle n’est pas très encourageant : il a dû
démissionner après l’échec de son référendum sur la création des
régions et la suppression du Sénat. Mais les circonstances sont très
différentes. Ce référendum ne porterait pas sur deux questions
mais une seule : l’achèvement de la décentralisation, réclamé
notamment par les socialistes.
Il ne s’agit pas, comme en 1968, d’un référendum d’abord annoncé
sur la « participation »- pour arrêter les évènements révolutionnaires
de 1968 - puis profondément modifié dans le but de supprimer
l’opposition du Sénat, en particulier celle de Gaston Monnerville. À
l’époque, le général de Gaulle n’était même pas soutenu par sa majorité :
Valéry Giscard d’Estaing s’était prononcé contre le référendum de 1969
et Georges Pompidou avait annoncé qu’il prendrait la suite du Général si
celui-ci partait. L’opinion publique était peu favorable à ce référendum,
certains trouvant que « dix ans (de général de Gaulle), ça suffit ».
b. Aujourd’hui, l’opinion est favorable à un référendum
Actuellement, l’opinion publique est favorable à une telle réforme des
collectivités locales : le sondage fait par l’IFOP pour Contribuables
Associés (encadré page 38) montre que 88% des Français souhaitent
qu’un tel référendum soit organisé, et que 77% voteraient en
faveur de la réforme.
Une partie importante des élus locaux ne suit pas les grandes associations qui sont censées les représenter et sont hostiles à toute réforme.
36

37. D’après un sondage présenté au Comité Balladur par le président
de l’association des villes moyennes, Bruno Bourg-Broc, 91 % des
élus locaux sont pour la suppression de la compétence générale
des régions et 82 % pour celle des départements, 61 % d’entre eux
trouvent qu’il y a trop d’élus et 63 % veulent limiter le cumul
des mandats. Il y a en effet une césure entre les élus locaux
bénévoles, partisans d’une réforme, et le « microcosme »
de ceux qui poursuivent une carrière politique bien rémunérée
et tiennent à ne pas perdre leurs avantages, dus notamment au
cumul des mandats. Ces opposants sont majoritaires au Sénat.
Pour gagner un référendum, il faudra qu’un nombre suffisant de voix
importantes se prononcent en faveur de la réforme, car les voix opposées
ne manqueront pas, soit par pure opposition politicienne, soit par crainte
de perdre une place ou un pouvoir. Il faudra donc que le Président prenne
fortement position en faveur de la réforme, que son parti le suive (puisqu’il
s’agit de la réalisation de deux de ses plus importantes promesses de 2007),
que les autres partis de la majorité se mobilisent et que le projet tienne
le plus grand compte des remarques de Pierre Mauroy et André Vallini
rappelées ci-dessus. Le parti socialiste ne pourra pas refuser l’Acte III de
la décentralisation qu’il appelle de ses vœux si les contre-propositions de
deux de ses membres éminents ont été prises en compte.
L’annonce d’un tel projet renforcerait les efforts du gouvernement pour
sortir de la crise économique actuelle. En effet, toutes les dépenses
publiques supplémentaires annoncées pour atténuer la crise se heurtent
à un pessimisme fondamental : comment seront-elles financées ? Ne
faudra-t-il pas accroître massivement les impôts pour rétablir l’équilibre
des finances publiques ?
Cette perspective sape toutes les initiatives pour rétablir la confiance dans
l’avenir. Alors que la réforme des compétences des collectivités locales
et de l’État est susceptible de procurer des économies considérables qui
pourront éviter les hausses d’impôts futures. Le président de la République
a dit plusieurs fois : « Sans réduction du poids de nos dépenses publiques, nous
n’irons pas chercher le point de croissance qui nous manque ». Il a même chiffré
à 150 milliards d’euros par an l’excédent de nos dépenses publiques par
rapport à celles de l’Allemagne. Il a répété aussi qu’il n’avait pas été élu
pour augmenter les impôts. Seule une baisse importante des dépenses
publiques pourra relancer notre pays.
La réforme
des compétences
des collectivités
locales et
de l’État est
susceptible
de procurer
des économies
considérables
qui éviteront
les hausses
d’impôt futures.
Et seule une réforme d’ampleur des compétences et financements
de nos collectivités locales et de l’État permettra cette baisse. En
sortant la France de la crise, Nicolas Sarkozy peut réussir la réforme ratée
du général de Gaulle.
37

38. Sondage sur un référendum pour réformer
les collectivités locales (résultats complets en annexe 2).
Question : Seriez-vous favorable ou opposé à l’organisation d’un référendum sur
la réforme des collectivités locales (communes, départements, régions) ? :
Ensemble %
TOTAL FAVORABLE
88
Tout à fait favorable
32
Plutôt favorable
56
TOTAL OPPOSÉ
12
Plutôt opposé
10
Tout à fait opposé
2
Question : Et dans le cas où serait organisé un référendum, voteriez-vous oui
ou non à ce qu’à chaque échelon territorial (communes, départements, régions)
correspondent des compétences spécifiques et un impôt unique ?
Ensemble %
Oui
77
Non
23
Étude réalisée par l’Ifop pour le Cri du Contribuable sur un échantillon de 1005 personnes représentatif de la population française âgée
de 18 ans et plus. La représentativité de l’échantillon a été assurée par la méthode des quotas (sexe, âge, profession) après stratification
par région et catégorie d’agglomération. Les interviews ont eu lieu par questionnaire auto-administré en ligne (CAWI-Computer Assisted
Web Interviewing) du 12 au 14 mai 2009.
38

39. ANNEXES