Les logiciels libres dans l’administration : modalités et enjeux

Innovation is Openness

Colloque international « Le droit et la gouvernance des
administrations publiques à l’ère du numérique »

Organisé à la DILA

les 18 et 19 juin 2012

Les Logiciels Libres dans
l'administration :
Modalités et enjeux

Benjamin Jean

@ 2007, Dazzie D, CC By 2.0

1
« Les Logiciels Libres dans l'administration : modalités et enjeux? », © 2012 Benjamin Jean, inno³, sous triple licence CC-By-SA 3.0, GNU GFL 1.3 et LAL 1.3

Des Logiciels Libres?

Free Software Definition

Un programme est un logiciel libre si vous, en tant
qu'utilisateur de ce programme avez les quatre libertés
essentielles :

✔
la liberté d'exécuter le programme, pour tous les usages,

✔
la liberté d'étudier le fonctionnement du programme et de
l'adapter à ses besoins,

✔
la liberté de redistribuer des copies du programme (ce qui
implique la possibilité aussi bien de donner que de
vendre des copies),

✔
la liberté d'améliorer le programme et de distribuer ces
améliorations au public, pour en faire profiter toute la
communauté.

Free dance © Untitled blue, CC By 2.0

2

Les libertés appliquées :

À l'administration : Aux fournisseurs :

– Coût (à envisager à l'échelle du coût – Meilleur accès aux marchés publics (not.
Pour les PME) ;
total de possession)
– Meilleure concurrence devant les marchés
– Mutualisation
publics ;

– Indépendance (gain en maîtrise) – Meilleure mutualisation des
développements ;
– Interopérabilité
– Favorise :
– Transparence
• L'industrie du service ;
– Pérennité et intégrité des données
• Les sociétés spécialisées en Open

– Fiabilité et sécurité Source

• Les sociétés spécialisées sur un
logiciel métier

3

La qualification juridique des licences libres

Définition :
Rôle des licences libres :
Les licences libres (ou Open Source)
Elles lèvent les limites : juridiques, techniques, etc.
sont des contrats de cession non
Elles organisent le partage :
exclusive de droits de propriété – assurer une égalité entre diffuseurs,
réutilisateurs et contributeurs ;
intellectuelle consentis pour tout usage, – formaliser le partage par des termes précis.
pour le monde entier et toute la durée (R)établissent une confiance :
– entre acteurs publics et privés ;
des droits par lesquels un titulaire de – entre individus et personnes morales ;
– entre sociétés et projets communautaires ;
droits autorise gracieusement un licencié
à utiliser, copier, modifier et distribuer la
création.
Types de licences libres :
Permissive : seules les obligations sont transmises à
On en dénombre des centaines, mais elles toutes les personnes détentrices subséquentes d'une
répondent à une grille de lecture commune : copie de l'œuvre ;
– Droits & Obligations ;
– Éléments déclencheurs ; Copyleft (pot commun) : tant les obligations que les
– Étendue ; droits doivent se retrouver dans toute redistribution
– Clause de compatibilité . ultérieure d'une copie de l'œuvre.

4

Licence libre et droit français

Les licences françaises :
Décisions
– La « famille » des licences CeCILL : – TGI Paris 28 mars 2007
Educaffix / CNRS (intégration d'un
logiciel libre dans un logiciel
• CeCILL(-A) ; propriétaire)
– TGI Chambéry 15 novembre 2007
• CeCILL-B ; ERN / Conseil général de Savoie et
Université de Savoie (empêche
l'exploitation commerciale à
• CeCILL-C ;
titre exclusif) ;
– CA Paris 16 septembre 2009
– L'European Union Public Licence EDU4 / AFPA (non respect de la
GNU GPL)
(EUPL) (disponible en 22 – CE 30 septembre 2011 Région
langues) ; Picardie / Kosmos et Itop.
Conclusion :
– La Licence Art Libre (LAL) ; – Une omniprésence du secteur
public ;
– Peu de contentieux car le logiciel
Mais, dans d'autres domaines : Creative libre s'autorégule (des centaines
Commons, Licence Ouverte, Licence IP, etc. de transactions).

5

La pérennité des libertés

La pérennité d'un logiciel libre n'est pas automatique.
La licence Libre/Open
Elle dépend : Source n'est pas seule
suffisante ;
1) de la licence
La pérennité d'un logiciel
libre dépend aussi de la
2) d'aspects complémentaires : gestion
– de la propriété
• Des contrôles maintenus sur ce dernier : intellectuelle ;
– du projet ;
– Contrôle matériel ;
– de la communauté.
– Contrôle immatériel.

• De la communauté entourant ce logiciel, elle-même dépendante :
– Du langage utilisé ;

– Des projets concurrents ;

– Etc.

6

Délimitation de l'étude / plan de l'étude

Ce qui sera traité : Ce qui ne sera pas traité :

– La validité des licences libres ;
– Des droits de propriété
– La gestion d'un projet Open Source ;
intellectuelle
– Problématiques connexes, not. :
– Problématiques attachées aux
• formats de données ouverts ;
licences Open Source
• protocoles de communication ouverts.
– Aspects conractuels liés à une – L'extension du libre à d'autres domaines
gestion de projet (notamment Open Data)

Plan :

1) L'utilisation de logiciels libres par l'administration

rapport passif avec l'Open Source ou « le choix de l'absence de choix »

2) La gestion de Logiciels Libres par l'administration

rapport actif avec l'Open Source ou l'adoption d'une réelle stratégie Open Source

7


Utiliser des logiciels libres dans l'administration

8

Modalités (ce qu'on peut actuellement faire)

1° L'utilisation d'un logiciel libre en l'état :
Absence de propriété
– Utilisation « libre » au moyen de ressources internes intellectuelle nouvelle pour le
simple support/la simple
– Marché de support si nécessaire (jusqu'à maintenance.
assistance/maintenance/installation dès lors que cela
Les bugs corrigés doivent être
ne cause pas de distorsion de la concurrence) remontés aux projets.
2° L'utilisation d'une solution basée sur un logiciel libre
(marché de développement)

– Modification réalisée sur le logiciel :
Pour la simple utilisation, le
• Le maintien de la licence initial est généralement maintien de la licence d'origine
nécessaire ; est généralement nécessaire.
• modifications du logiciel qui doivent être reversées à Les développements spécifiques
la communauté (pour éviter tout fork) ; doivent être reversés aux projets
Open Source
– Modification sous forme de modules séparés et
indépendants (question de l'ouverture).

9


3° Le développement d'une solution basée sur plusieurs logiciels libres (marché
de développement) :

– Licence finale en fonction de chaque composant ;

– Reversement aux communautés des projets pour toutes modifications sur les
projets OS ;

– Question de la valorisation des développements spécifiques séparés et
détachables

Dans une logique de développements spécifiques :
– Option B (Article 38 CCAG TIC ou article 25 Les Logiciels Libres utilisés sont des «
CCAG PI) pour une cession exclusive/non connaissances antérieures », exclues
exclusive des droits du titulaire de la cession.
• La non-exclusivité de la cession => Toute exigence de cession
devrait être le principe (avec des exclusive sur la solution
résonances non négligeables en intégrale doit être exclue
termes de coût) puisqu'elle aurait pour effet
– Option A possible pour certains d'empêcher toute solution
développements (mais peu souvent basée sur des logiciels Libres.
opportune)

10

Contenu spécifiques des Marchés Publics

Utilisation des CCAG PI/TIC possible :

– Il est possible d'adapter les clauses en fonction des besoins ;

– Il est possible d'imposer une diffusion libre, la licence finale reposant sur : une définition (FSD ou
OSD) ; une liste de licence ; une nomenclature (n'existe pas actuellement)

• Attention aux licences non conformes à la FSD ou OSD

• Rappel : la seule licence n'est pas suffisante.

Titularité :

– Ne pas demander de cession exclusive inutile et privilégier une cession non exclusive lorsque
suffisante (impact positif en termes de coûts, de gestion de projet, etc.)

– Systématiser le reversement à la communauté lorsque possible.

Voir :

Thierry Aimé « Guide pratique d’usage des logiciels libres dans les administrations », Direction
générale de la modernisation de l’état (DGME, ministère du Budget)

version 1.31 juin 2010, 21 pages.

11

Les requêtes spécifiques

La spécificité de l'objet juridique « Logiciel Libre » induit des requêtes dédiées:

– De manière générale : exiger la remise d'un rapport de conformité indiquant les
composants Open Source utilisés, leurs licences, l'identification des éventuelles
modifications et l'architecture du projet (avec mise à jour tout au long du marché, en
restant conforme aux objectifs initiaux)

respecter les obligations des licences : Copyleft, clause « usage non commercial », sections
invariantes, interdiction de modifier la version originelle Etc.
respecter le formalisme des licences : mentions légales, clauses de publicité, Conditions de
mentions

– En fonction des marchés publics :

• s'assurer des connaissances Open Source du fournisseur ;

• Exiger une gouvernance open source interne adaptée pour les projets importants ;

• Les liens avec les communautés des projets peuvent être essentiels.

Assurer un reversement des contributions : permet une mutualisation de la maintenance.
Disposer des meilleures compétences (les meilleurs fournisseurs n'étant pas les plus gros)

12

Exemple du CONSIP

Société de droit public du ministère italien de l’Économie et des Finances (MEF) créée en 1997 qui gère un
programme de rationalisation des dépenses publiques de biens et services.

Sur la problématique qui nous intéresse, le CONSIP accompagne et favorise l'usage de logiciels libres au
travers une série de recommandations visant à adapter les critères aux objectifs de l'Open Source :

– Critères (en fonction de chaque projet) :

• s'informer des expériences dans des projets Open Source ;

• prendre en compte la complexité de celle-ci plutôt que le coût global ;

• requérir un savoir-faire ou des connaissances particulières ;

• Lorsque opportun, évaluer la participation du fournisseur au sein des communautés (nombre
de publication, de contributions, de messages sur les forums, événement publics, etc.)

– Inciter les grands comptes à collaborer (de manière transparente) avec des sociétés de l'Open Source
pour répondre aux appels d'offres .

Voir :
Sebastiano Lomuscio , Open Source and Public Administration: barriers
and opportunities for adoption, EOLE 2010, Turin

13

Conclusion sur l'utilisation des logiciels libres

Constat plutôt positif

– Les outils en place sont suffisants ;

– Une pratique importante (à l'échelle européenne sinon mondiale, l'administration française fut l'une des
premières à s'intéresser à l'Open Source), probablement grâce à l'accompagnement dans la rédaction
des Marchés Publics et l'écoute de l'APIE, la DILA, etc. et aux guides publiés par la DGME et l'ATICA.
La pratique du MINEFI qui, depuis 2006, renouvelle périodiquement un marché de support sur plusieurs
centaines de logiciels libres est particulièrement aboutie.

Commentaires constructifs :

– Les critères d'examen doivent être adaptés à l'objet spécifique qu'est le logiciel libre ;

– Les Option A et B des CCAG (PI/TIC) ne sont pas adaptées en l'état aux logiciels libres :

• L'Option A pourrait ainsi être remplacée au profit d'une licence plus large qui serait conforme en l'état à
l'utilisation de logiciels libres (qui pourrait être réintroduite contractuellement)

• L'Option B pourrait poser comme principe la non exclusivité de la cession des droits : ce type de cession étant
suffisant pour l'administration (et pertinente en ce qu'elle pourrait aboutir en une baisse du prix de la cession),
utile pour le fournisseur susceptible de mutualiser sur ses développements (et donc de proposer de meilleurs
tarifs) et pour la société de manière générale.

– Ces commentaires devront par ailleurs être étendus à d'autres type de biens immatériels, telles les données
avec l'Open Data, bientôt l'Open Hardware, et autres méthodes de créations collaboratives : les clauses des
CCAG présentant les mêmes difficultés face à leurs utilisations en l'état.

14


Mais, surtout :

– On dénote actuellement l'absence d'orientation
favorable/défavorable aux logiciels libres. Cela alors que :

• ce type de développement répond indéniablement aux missions du
secteur public ;

• Ce type de traitement empêche in fine une égalité de traitement par
l'administration entre les solutions libres et non libres ;

Cela cause ainsi un vrai déséquilibre face aux solutions
commerciales classiques qui disposent de moyens
conséquents en termes de marketing, formation,
prosélytisme, etc.

15


La gestion de Logiciels Libres par l'administration

16

Une nouvelle tendance du secteur public

Une nouvelle tendance...

– Le secteur public ne serait pas uniquement utilisateur, mais aussi porteur (éditeur ?) de projets Open
Source/de Logiciels Libres ;

– Cela dans un souci de mutualisation (rationalisation des dépenses) ;

– C'est par ailleurs une tendance beaucoup plus générale qui touche tous les secteurs (en faveur d'un
développement plus agile et ouvert).

… qui emporte de nouvelles conséquences :

– Formaliser une réelle stratégie et gouvernance en termes de projets Open Source (comment
systématiser et industrialiser l'audit de code, la centralisation des informations relatives aux
composants utilisés, la gestion au quotidien, etc.)

– Accompagner ces usages (conduite du changement interne et externe) ;

– Réaliser une veille sur les pratiques, les licences, etc.

Dépenser des fonds publics pour concevoir des logiciels libres, gratuits une fois payés, serait ainsi plus conforme
aux intérêts de l'administration, du secteur public et de la société de manière générale (les éditeurs privés eux-
mêmes contribuent de plus en plus à des projets Open Source afin de rester innovants).

17

Reconnaître les enjeux

Enjeux sur plusieurs niveaux :

– Stratégie Open Source : déterminer l'apport des logiciels libres et Open Source ;
identifier les situations où il serait pertinent d'utiliser ou de diffuser de tels logiciels ;
concevoir une politique de valorisation autour de l'Open Source ; etc. ;

– Politique Open Source : formaliser les règles posées pour la gestion de l'Open Source
dans l'administration au regard de ses spécificités ;

– Gouvernance Open Source : créer les organes de fonctionnement et l'autorité dédiée
qui assureront un réel respect de la Politique.

– Processus Open Source : rédiger les mécanismes quotidiens implémentant la
politique Open Source (généralement dans l'idée d'une automatisation).
Une accompagnement nécessaire

Voir notamment « ATICA Guide de choix et d'usage des licences de logiciels libres pour les administrations » :
– la fréquence d'utilisation de la licence,
– la protection accordée par la licence contre des utilisations propriétaires du logiciel réalisé,
– le degré de compatibilité des composants disponibles avec la licence choisie.
Il serait possible de réactualiser et étendre ces réflexions : utilisation d'une licence en l'état, ajout de termes additionnels, notion de
famille de licences, etc.

Une commission en charge de cette stratégie d'ouverture pourrait parfaitement avoir pour mission de réaliser et tenir à
jour un registre des « licences valides » pour l'administration – voir rédiger une nomenclature qui puisse être utilisée par
les acheteurs (publics ou privés) français (voire européen).

18

Pour une concurrence saine

Un tel comportement ne nuit pas à la concurrence.
USA

– Wallace v. International Business Machines Corp. et al. En 2006. La Court of Appeals for the Seventh Circuit a considéré que l’usage
des licences libres n’était pas constitutif d’un comportement contraire aux lois antitrust)

« La GPL encourage, plutôt que décourage, la libre concurrence et la distribution de systèmes d’exploitation, desquels bénéficient
directement les consommateurs. Ces bienfaits comprennent : des prix moins élevés, un meilleur accès et plus d’innovation. »

Italie

– En 2009, le Conseil régional italien du Piémont a adopté une loi disposant que

« la Région, dans le processus de sélection des programmes d’ordinateur qu’elle acquiert, préfère les Logiciels Libres et les
programmes dont le code source peut être inspecté par les licenciés » .

– Loi contestée par la Présidence du Conseil italien qui a saisi la Cour constitutionnelle afin de déclarer ce texte illégal. Par une
décision du 23 mars 2010 1 , la Cour a jugé que la préférence envers le logiciel libre est légitime et conforme au principe de la
liberté de la concurrence. La Cour précisant que :

« Le concept du logiciel libre et des logiciels dont le code source est ouvert ne se réfère pas à une technologie particulière, marque
ou produit, mais exprime une caractéristique juridique. »

Espagne :

– CENATIC (Centre national de référence pour l'application des technologies de l'information et de la communication
basée sur l'Open Source, fondé par le Ministère de l'Industrie)

« les administrations publiques qui développent et partagent leur logiciel ne doivent pas être perçues comme des
pratiques anticoncurrentielles, mais prises comme une opportunité pour les sociétés privées de construire et
d’étendre leur offre de services. »

19


Conseil d’État. Décision (numéro 350431) du 30 septembre 2011 :
« Considérant, en second lieu, qu'eu égard à la nature de marché de services, et non de fournitures, du marché litigieux, les
sociétés [...] ne sauraient utilement soutenir que la mention de la solution logicielle […] a eu pour effet de favoriser ou d'éliminer
d'autres solutions logicielles ; qu'il résulte en outre de l'instruction que la mention du logiciel [...], en raison du caractère de
logiciel libre que celui-ci présente et qui le rend librement et gratuitement modifiable et adaptable aux besoins de la
collectivité par toute entreprise spécialisée dans l'installation de logiciels supports d'espaces numériques de travail,
ne peut être regardée ni comme ayant pour effet de favoriser la société […] qui a participé à sa conception et en est
copropriétaire ni comme ayant pour effet d'éliminer des entreprises telles que les sociétés requérantes qui, tout en ayant entrepris
de développer leurs propres solutions logicielles, sont spécialisées dans l'installation d'espaces numériques de travail à destination
des établissements d'enseignement et disposent des compétences requises pour adapter le logiciel libre […] aux besoins de la
REGION PICARDIE ; que, par suite, les sociétés […] ne sont pas fondées à soutenir qu'en mentionnant comme spécification
technique du marché le recours à ce seul logiciel libre, la REGION PICARDIE a méconnu les dispositions du IV de l'article 6 du code
des marchés publics ; que, dès lors, les sociétés […] ne sont pas fondées à demander l'annulation de la procédure de passation
litigieuse ; »

Remarque :
D’autres facteurs (procurant potentiellement un avantage à l’éditeur) que la licence devraient, nous semble-t-il, être considérés :
– la lisibilité et l’accès du code (peut-il être compris et manipuler par un tiers qui se penche sérieusement sur ce
dernier),
– les modalités de diffusion (le code publié est-il le plus à jour ?),
– le modèle économique (la société éditrice possède-t-elle une offre de modules propriétaires susceptibles de la
favoriser ?),
– la gouvernance du projet (tout développeur peut-il en pratique contribuer ses modifications au sein du projet ? Ce
dernier aspect pouvant être fondamental pour un client qui souhaite rendre pérenne toute modification déjà payée).

20

En France, un constat décevant

Des études non soutenues

– Quelques parutions (ATICA, DGME), sans réel support politique ;

– Il n'y a aucune plate-forme gouvernementale dédiée (leur hébergement a cessé, les liens ont ainsi été
« cassés » lors de la réfaction des différents sites.

Rapports :

– « A armes égales ». Rapport au Premier ministre / Bernard Carayon. - Paris : Premier ministre, 2006.

• PROPOSITION 3.12. Charger le ministère de l'Industrie de mettre en place un tableau de bord de l'évolution de
l'utilisation des logiciels libres «open source» dans l'ensemble de l'administration publique.

• PROPOSITION 3.13. Charger le ministère de l'Industrie, avec l'aide de la DGME, de recueillir et diffuser les bonnes
pratiques administratives en ce domaine, notamment celles développées par les collectivités territoriales.
L'expérience européenne devra également être prise en compte

– Le rapport de la Commission pour la « libération de la croissance française », présidée par Jacques Attali remis
au président de la République le 23 janvier 2008 (le second rapport publié en 2010 constatait l'inapplication
desdites recommandations)

• Promouvoir la concurrence entre les logiciels propriétaires et les logiciels libres dans les appels d’offres, notamment
publics. Un objectif de 20 % des applications nouvellement développées ou installées au profit du secteur public en
open source pourrait être fixé à l’horizon 2012.

– Conseil Supérieur de la Propriété Intellectuelle et Artistique (2007), La mise à disposition ouverte des œuvres
de l'esprit. Paris : CSPLA.

21


Une industrie dispersée :

– Au sein de plusieurs pôles de compétitivités (pôles System@tic , Cap Digital,
Aerospace Valley, etc.), un seul ayant une démarche réellement dédiée à
l'industrie du logiciel libre (System@tic).

– Au sein de multiples associations professionnelles et d'utilisateurs (l'ADULLACT
étant la plus connue et actives sur le sujet).

Néanmoins :

– On trouve quelques initiatives isolées

• Exemple intéressant de mutualisation autour d'un projet Libre (LibreOffice) avec le
groupe de Mutualisation InterMinistérielle pour une bureautique Ouverte (MimO) ;

• Plusieurs exemple au sein des collectivités ;

– Un engouement incomparable à celui de l'Open Data (travail conjoint de l'APIE,
Etalab, la CADA, etc.)

22

Exemple anglais

UK Government ICT Strategy resources

Historique :

– Une démarche initiée en 2004 avec des objectifs peu précis en termes d'Open Source

– Relancer en 2009 et 2010, avec une série de livrables à réaliser pour 2011 et 2012

Objectifs

– de rendre possible le choix de l'Open Source, notamment par la conception d'un « Open
Source Procurement Toolkit » qui rend possible le choix d'une solution Open Source :
All About Open Source – ICT Advice Note - Procurement Policy Note on
including FAQs Procurement of Open Source Open Source

OSS Options CESG Guidance on Open Publically accessible
Source - for Government summary of the security
users only guidance

Total Cost of Ownership of OSS SI Assessment Criteria
open source software: a
report for the UK Cabinet
Office supported by
OpenForum Europe
– Favoriser, lorsque comparable, une solution Open Source :

« Là où il n'y aura pas de différence significative entre le coût global de solutions Open Source et
non Open Source, l'Open Source sera sélectionné sur la base de sa flexibilité inhérente »

23

Conclusions

Plusieurs chantiers semblent nécessaires :

– Une modification des CCAG TIC/PI afin que les options permettent en l'état d'assurer la
mutualisation des développements financés sur des fonds publics;

– Mettre en place une stratégie Open Source réelle ;

À l'échelle nationale et par l'administration, afin de renforcer les initiatives des collectivités et de
mutualiser avec les reflexions des autres membres de l'Union européenne.

– Accompagner et former les administrations dans les opportunités et enjeux des Logiciels
Libres/open Source (à l'instar du secteur privé).

25

Bibliographies

Guides :

– Pierre-Paul Lemyre et Marie-Odile Désy, Les logiciels libres et ouverts et le gouvernement du Québec : Guide de
référence, Version 1.0 (30.07.2007), Sous-ministériat à l’encadrement des ressources informationnelles,

– Report on Open Source Licensing of software developed by The European Commission (applied to the CIRCA solution)
16th December, 2004

– Guide de choix et d’usage des licences de logiciels libres pour les administrations, Agence pour les Technologies de
l’Information et de la Communication dans l’Administration (ATICA), décembre 2002

– Thierry Aimé « Guide pratique d’usage des logiciels libres dans les administrations », Direction générale de la
modernisation de l’état (DGME, ministère du Budget), version 1.31 juin 2010,

– Guideline on public procurement of Open Source Software, IDABC, mars 2010

Conférences EOLE http://www.eolevent.eu/ :

– 2008 :GNU GPLv3 and European Law

• Thierry Aimé, L'usage des logiciels libres dans l'administration

• Patrice-Emmanuel Schmitz, GPL v3 or EUPL ? Alternative for Public Sector and their providers

– 2009 : « Terminology Open Source » et « Mutual developpment in the cloud … and other experience »

• Stéphane Dalmas, Legal Quality and FLOSS Promotio

– 2010 : Freeing public sector software. Voir notamment

• Arun M, « Free Software in Public Institutions »

• Sebastiano Lomuscio , Open Source and Public Administration: barriers and opportunities for adoption

26


Ouvrages :

– B. Jean, Option Libre. Du bon usage des licences libres, Paris,
Framabook, déc. 2011. http://framabook.org

– Sous la dir. de B. Jean & O. Flipo, Le guide Open Source : réflexions
sur la construction et le pilotage d'un projet Open Source (coll.
Syntec Numérique), 2009 http://guideopensource.info

– François Elie, Economie du logiciel libre, ed. Eyrolles, 2009

Sites :

– http://joinup.ec.europa.eu/

27


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