1. 26
壹、前言
去
年含致癌物質三聚氰胺的中國黑心奶粉事件對國內消費者所造成的食品安全陰霾，
還沒完全散去；最近，政府擴大開放美國牛肉進口的措施又再度引發社會大眾對食
品安全的恐慌與疑慮。
台灣在過去幾年，每隔一段時間即會爆發一起重大的食品安全事件，除了引發社會各界
的關注與討論外，也加深了消費者對國內食品安全制度的疑慮和不信任感。連合法進口的產
品都無法確保其安全，更何況自對岸走私進口的大量農產品？黑心食品與食品安全問題一再
發生，也難怪無助的老百姓要問：到底誰來保障我們吃的安全？
近年來政府提出「安全農業」的口號，以提供高品質、高安全性的農產品為目標，希望
能重新建立起消費者對國產農產品的信心，也希望有利於外銷市場的拓展。食品安全議題隨
著全球貿易自由化的趨勢以及消費者意識的抬頭也逐漸被世界各國所重視。許多國家更藉著
提升其國產農產品安全與品質的手段，一方面抵抗進口農產品的競爭，一方面也積極尋求拓
展國外市場的機會。
影響農產品品質的各種因素中，除了「口味」、「外觀」、「新鮮程度」、「營養成
分」以外，「安全性」是愈來愈受重視的一項重要因素。食物安全性的提高，除了有利於國
際競爭力的提升之外，更重要的是確保了國內消費者「食」的安全與身體的健康，有利於國
民生活品質及國家整體競爭力的提升。
歐盟及德國在食品安全政策的執行上已行之有年，也發展出一套先進的食品安全管理系
統。德國在食品安全政策訂定與執行上一向遵循歐盟所訂的規範，甚至比歐盟更為嚴格。自
從在90年代爆發狂牛症(Mad Cow Disease，學名Bovine Spongiform Encephalopathy，以下簡稱
BSE)之後，歐洲各國政府更努力執行嚴格的食品安全措施，目的就是為了重建其國內消費者
與外國對歐盟食品的信心。
本文除了論述食品安全與貿易的關聯與重要性，也參酌歐盟與德國食品安全體系運作經
強化台灣食品安全管理機制
刻不容緩
吳榮杰
國立台灣大學農業經濟學系教授

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專
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驗，檢討台灣食品安全體系，並就歐盟與德
國經驗帶給台灣的啟示提出幾點與食品安全
相關的政策建議。
貳、食品安全在食品貿易的重要性
在WTO的推動下，農產品貿易自由化
已是不可抗拒的時代趨勢，農產加工品的貿
易也會隨著農產品原料的貿易自由化而更為
蓬勃發展。在消費者意識逐漸高漲，而農產
品與食品貿易也逐漸發展的時代潮流下，食
品安全已成為全球共同關心與注目的焦點問
題。
Unnevehr(2006)即主張食品安全是一
種「全球公共財」(Global Public Goods；
GPG)，因為它是具有經濟外部性的跨國問
題，任何國家的出口產品一旦發生食品安全
問題，都將影響到外國下游業者與最終消費
者。也因為它具有公共財特性，所以市場機
能通常無法充分顯現其社會價值，而造成供
應不足(或被供應者忽視)的不合理現象，且
必須由政府介入並加以規範或提供誘因加以
誘導，才能使供應者正視此食品安全問題，
並主動積極負起該負的責任。
在國際市場上的競爭，除了價格競爭之
外，更重要的是非價格競爭，而品質則是非
價格競爭最重要的因素之一。食品品質的構
成因素除了新鮮、美味、營養之外，更重要
的就是安全衛生。
市場區隔、目標市場選擇與產品定位
(Segmentation, Targeting, Positioning；STP)
是國際行銷開拓市場時最重要的基礎思考策
略，而食品安全則是形成產品有效市場區隔
的重要因素之一，尤其是高價優質食品與低
價競爭產品之間最重要的市場區隔因素。
食品安全標準也可能被拿來當作一種
非關稅貿易障礙(Non-tariff Trade Barriers；
NTB’s)，尤其在高所得先進國家對於食品安
全標準的訂定與執行更為嚴格。因此，也經
常成為對來自於經濟開發程度及技術水準相
對較落後的國家之進口產品的一種技術障礙
(Technical Barrier of Trade；TBT)。不過，
對於進口產品的安全規範與要求是否為技術
性非關稅貿易障礙，因無客觀一致的國際公
認標準可以依循，因此不易認定；倒是其規
範是否符合國民待遇原則(National Treatment
Principle，即是否國內外產品均受到相同規
範)可作為是否合理要求的參考依據。因此，
積極建構一套合理完善的國內食品安全制度
就相當重要。
參、歐盟德國食品安全制度簡介
歐盟為全世界僅次於美國的第二大農產
品出口集團，其食品產業在世界經濟中亦扮
演著重要的地位；且食品產業在人類的日常
生活中為民生必需產業，故食品安全一向是
歐盟最關切的議題之一。歐盟對於食品安全
的維護最主要的做法為透過一套完整的食品
安全制度，對其境內食品供應鏈的每一個環
節進行安全把關，也就是以維護「從農場到
餐桌(from farm gate to dinner plate)」的整體
性食品安全基本理念來確保消費者「食」的
安全。
有鑑於食品從生產到消費過程中各分工
階段十分複雜，且每個生產階段相互都有關
聯性，故歐盟認為應該對所有可供食用的
商品及其原料的每一個供應鏈環節採取適當
且同等的安全管理措施，以確保食品及飼料

3. 28
的安全，並保障消費者的健康。因此，要求
各歐盟成員國要在此共識之下建立嚴格的食
品安全制度，而這些制度是跨區域的，不僅
對自己國內消費者負責，也要對歐盟其他成
員國負責，甚至對世界其他地區的消費者負
責。
在1990年代末期歐洲爆發狂牛症(BSE)之
後，歐盟各國為了重建消費者對於政府在保
障食品安全工作上的信心，遂決心積極重整
其食品安全制度，制訂食品安全白皮書，成
立事權統一的專責食品安全主管機構，並將
食品安全評估及管理機構分別獨立，以免官
官相護而使政府公信力受損。
2000年，「歐盟委員會」(European
Commission)公佈了「食品安全政策白皮書」
(White Paper on Food Safety)，作為食品和動
物飼料生產及食品安全監控的新法律基礎，
其中提到的一項重要的原則是必須建立一套
前後連貫且透明的食品安全規範，「從農場
到餐桌」的食品安全監督與控制的觀念於是
產生。
白皮書內容中也強調「風險分析」(Risk
Analysis)為食品安全制度之基礎，其包含了
「風險評估」(Risk Assessment)、「風險管
理」(Risk Management)以及「風險溝通」
(Risk Communication)三大支柱。「風險評
估」係針對食品發生危害的機會進行科學的
評估，包括了危害的認定、危害的描述、危
害發生及風險大小的評估。「風險管理」主
要為食品安全法規的制定與執行、風險的預
防、控制與監督。「風險溝通」主要為食品
安全相關訊息的流通交換，以及善盡告知社
會大眾的義務。值得強調的是，風險評估與
風險管理必須各自獨立並相互支援，如此方
能一方面避免風險管理機構「球員兼裁判」
的不公正現象發生，一方面讓風險評估機構
客觀評估食品危害之風險，取信於消費大
眾。
此外，歐盟也確實推行食品供應鍊的
「可追蹤(溯)制度 」(Traceability System)。
此制度強調食品從生產到消費過程的每一環
節都要有嚴格的安全記錄與控管，例如：歐
盟規定食品供應鏈中各產銷及加工過程都要
詳實紀錄其原料及產品之來龍去脈，包括原
料及添加物來源、生產歷程以及產品配送通
路與銷售對象，建立並保留檔案五年。這樣
的做法不只能使檢驗機構在檢驗及管理食品
安全性的時候易於追蹤(溯)，必要時也可公
開整個食品產銷資訊使消費者瞭解，讓消費
者能根據確實的資訊安心並正確的做消費抉
擇；更由於容易追查出問題根源與釐清責任
歸屬，各階段之供應者也就不敢混水摸魚，
或因循苟且，做出危害食品安全的不負責任
的行為。萬一不幸發生食品安全危害事件
時，也有助於危機處理，可依據完整的紀
錄，交叉追溯出危害發生的源頭和原因，除
可懲處該負責的供應者，並可追蹤通知下游
業者與消費者，迅速回收已上市之食品，將
食品安全的危害程度降至最低。
另外，與食品可追蹤制度相關的食品安
全控制措施「食品危害分析及重要管制點」
(Hazard Analysis and Critical Control Point；
HACCP)也被規定須應用在各食品產業。歐
洲食品零售業更共同積極建構EurepGAP制度
作為食品優良作業規範，以要求並促進貨源
之品質和安全。由於受到不少國家的認同與

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採行，更在2009年轉化為GlobalGAP制度，
使各國可以相互接軌認證。
2002年1月，歐盟根據食品政策白皮書公
佈了「食品安全法」(Regulation(EC)No.178/
2002)，規定一般食品安全原則和食品安全計
畫。根據該法規，歐盟成立了「歐洲食品安
全局」(the European Food Safety Authority；
EFSA)，該組織於2003年開始運作，執行食
品安全方面的風險評估，提供科學性的食
品安全建議給食品安全管理單位，並負責風
險溝通。而在風險管理方面，歐盟委員會
底下的「食品暨獸醫局」(Food & Veterinary
Office；FVO)負責監督各成員國的食品安全
政策執行落實情形，以確保各成員國之食品
安全政策符合歐盟的規範。
2004年4月，歐盟公佈一項為確保各會
員國確實遵守飼料和食品衛生、動物衛生和
動物福利規則而制定的綜合性監控法規，且
把「從農場到餐桌的」概念運用在衛生安全
(hygiene)上面。此外，歐盟也訂出了在食品
危害事件發生之後的緊急處理措施(例如：立
刻將發生問題的食物下架，並在10個工作天
之內進行對整個食物鏈以及動物安全的追蹤
調查，以發現問題發生的來源，並防止危機
的擴散)。
為了使歐盟各成員國之食品安全訊息能
快速的互相流通，歐盟更積極建立「食物與
飼料安全之快速預警系統」(the Rapid Alert
System for Food and Feed；RASFF)，使各成
員國負責食品安全之機關能迅速與歐洲食品
安全局進行各項食品安全資訊的交流，以確
保食品安全以及社會大眾健康。2003年起，
歐盟把這項系統的執行層面擴大到歐盟以外
的其他國家，希望能逐漸建立起全球性的
RASFF系統。(Banati , 2003)
在媒體等「第四權」高漲，但專業、倫
理與良知卻相對低落的時代環境下，刻意炒
作(甚至扭曲不實)的報導卻能對社會產生
相當程度的不良影響，甚至造成長遠的後遺
症，尤其是與國人健康安全相關，深受社會
大眾關切的食品安全問題更甚。為了確保社
會大眾對食品安全知的權力，避免事實真相
受到掩飾，並降低消費者受不實報導影響而
對食品安全事件過度擔心的風險及所造成社
會成本，以及為提供消費者正確且適當的食
品安全資訊，歐盟國家也十分重視食品安全
的「風險溝通」機制的建構。
綜觀歐盟食品安全制度主要有幾個重
點：1.一套整合性法規的建立與執行(食品
安全法)，2.風險控管係建構在三大基礎之
上：風險評估、風險管理及風險通報，3.執
行機構權責明確區分(EFSA與FVO分別執行
風險評估及風險管理)，4.採用嚴謹的食品
安全控管措施(如：Traceability、HACCP、
GlobalGAP等)。
德國與其他歐盟會員國一樣，是在歐盟
的立法基礎下制定其國內食品安全法規，其
主要目的為保護消費者的健康，防止消費者
被誤導、欺騙和生產者不正當的競爭行為所
危害。德國食品安全管理法規的核心是「食
品和日用品管理法」(Food and Commodities
Act；LMBG)以及「食品衛生管理條例」。
這些法規之適用範圍包括了食物、菸草、化
妝品、玩具、衣服及其原料等一般日常生活
所需物品。
德國食品安全管理的基本原則與歐盟相

5. 30
同，要求各企業必須對食品安全負責，生產
者須保證所生產和銷售的食品安全符合法規
要求，而政府部門則負責對食品安全進行監
督，以確保有關保護消費者的法律規定均得
到了生產者的遵守和徹底執行。
在政府行政管理機關方面，德國將其農
業部改為「消費者保護及糧農部」(Federal
Ministry of Consumer Protection, Food and
Agriculture；BMVEL)，統籌從生產到消費
整個食品供應鏈所有產銷環節(from farm to
table)的食品安全政策與行政事務。該部下設
「聯邦消費者保護暨食品安全局」(Federal
Office of Consumer Protection and Food
Safety；BVL)，主要的職能是執行「風險管
理」，並居於各地方政府與歐盟FVO之間協
調相關的事務，局內設有監控委員會，委員
會下設若干分會。此外，BMVEL之下還設
置了「聯邦食品安全暨風險評估所」(Federal
Institute for Risk Assessment BfR)，主要進行
的任務為「風險評估」和「風險溝通」，其
與歐盟之對等單位則為EFSA。風險管理與風
險評估機構獨立設置之理念與歐盟相同，均
是為了維護風險分析作業的公正客觀性。
德國為一聯邦制的國家，法律是由聯邦
所制定，各州(federal states)負責貫徹執行國
家的食品安全法規，且進行監督的任務。各
州政府及議會為執行法規的最高機構，負責
對下級執行機構的督導管理(由於各州仍保
有執行上的一些彈性，故德國16個州的食品
安全執行上的寬鬆標準仍存有差異)；中級
機構負責對基層單位的監督和統籌事宜；
地方基層機構負責食品安全具體的檢查事
務，例如基層衛生部門會雇用獸醫官(official
veterinarians)及食品控制員(food control
officers)到各食品生產加工點或販售之市場進
行檢查或抽驗，這些官方檢查人員可對不符
規範者開單處罰或移送法辦。對於檢舉或申
訴案件，警察單位、中央層級及EU層級的調
查員均可介入調查。
在進行實地檢查時，採取抽查和經常性
檢查兩種方式互相配合。食品安全監督由企
業的自檢、取樣和對樣品的檢驗三部分組
成。各地方政府都要以風險評估為基礎制定
詳細的工作計畫和工作重點。如果發現有問
題，主管部門要立即採取措施，予以糾正。
對業者則視其違法的方式和程度給予不同形
式的處置，例如：要求改善、關閉企業、下
架封存或進行銷毀。對違法行為的處罰一般
為罰款，情節嚴重的則透過刑事訴訟來處
理。
肆、台灣食品安全制度的檢討
我國於1994年通過「消費者保護法」
(以下簡稱「消保法」)，同年公佈「消費者
保護法施行細則」。該細則第四條特別參照
「歐洲共同市場產品責任法指令」，規定消
保法第七條所稱「商品」，係指交易客體之
不動產或動產，包括最終產品、半成品、原
料或零組件。而農、林、漁、牧之企業經營
者所提供的農、林、漁、牧產品，亦屬於該
商品範疇，仍適用消保法。而行政院依據消
保法第四十條規定設置「消費者保護委員
會」(以下簡稱「消保會」)，消保會每年都
會訂定年度消費者保護方案，訂定該年度各
行政部會執行事項，再由各相關部會自行依
據該方案來執行當年度食品安全政策或是訂
定新法。(消保會網站)
其中，農產品在未上市(零售階段)之前

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關於食品安全的監理是由行政院農委會負
責，且依照農產品的屬性之不同分別由農委
會之下屬部會來執行相關農產品安全管理措
施。例如：農糧署依據糧食管理法、肥料管
理法以及基因轉移作物田間試驗規範等對稻
米等作物進行種植期間的安全管理，另外農
糧署依據農藥管理法委託農藥毒物試驗所執
行全國農作物上市前農藥殘留之檢驗；漁業
署則訂定漁業法，負責水產養殖之安全管理
事由；畜牧處訂定畜牧法，以確保畜禽類在
養殖期間之安全管理；而動植物防疫檢疫局
負責全國動植物防疫檢疫，並根據畜牧法訂
定屠宰衛生檢查之相關法規，再委由中央畜
產會接受動植物防檢局委託，辦理屠宰檢驗
業務以及畜禽產品藥物殘留檢驗之業務。
另外，農委會各相關部會也推行了許多
促進食品安全的認證計畫，例如農糧署與農
藥毒物試驗所共同推行的「吉園圃」(GAP)
安全蔬菜認證；農糧署推行的「農作物生
產履歷制度」及「有機農作物」認證等；農
委會各相關部會與食品工業發展研究所共同
推行的「CAS」優良農產品認證；漁業署所
推行的「海宴」優良水產品認證等。2005
年起，農政單位積極建立「台灣產銷履歷良
好農業規範，TGAP」；2007年元月立法通
過「農產品生產及驗證管理法」，並推動
「TAP」(產銷履歷農產品標章)制度，且嘗試
將「TAP」與「CAS」整合為「UTAP」(優
良農產品標章) 制度，「TAP」與「有機農作
物」整合為「OTAP」(有機農產品標章) 制
度。
食品在上市之後之相關安全業務是由行
政院衛生署食品衛生處來負責，包括：食品
衛生法規、標準之研擬；食品製造之衛生
規範之研訂；食品衛生標示之管理；食品中
毒案件之處理；食品添加物之查驗、登記及
管理；健康食品之管理；基因食品之管理；
包裝飲用水及盛裝飲用水衛生標準；食品業
者衛生之訓練、輔導及管理；食品衛生教育
及宣導；國民營養相關法規之研擬。而各類
食品上市後之衛生安全檢驗工作是由衛生署
藥物食品檢驗局負責，其主要檢驗除了例行
性檢驗以及委託檢驗外，一般民眾如果對食
品的安全狀況產生疑慮，也可以交由此單位
來檢驗。在食品衛生安全相關法規方面，以
「食品衛生管理法」以及「健康食品衛生管
理法」為主。
除了農委會以及衛生署各相關部門之
外，經濟部工業局以及標準檢驗局也執行某
些與食品安全有關的業務。經濟部工業局
研擬了各種食品產業之良好作業規範(Good
Manufacturing Practice；GMP)標準，目的是
為了讓食品業者能在良好的工作環境、良好
的工作準則之下生產出安全的產品；經濟部
標準檢驗局則負責外銷食品以及經公告應檢
驗項目的輸入食品之檢驗業務，另外在標準
業務方面也訂定了食品規格名稱、檢驗方
法、品質標準。此外，行政院環保署依據衛
生署公佈之包裝飲用水及盛裝飲用水衛生標
準以及該署訂定之飲用水水源品質標準，訂
定飲用水管理條例，保障大眾飲用水之安
全；教育部依據衛生署訂定之「學校餐廳廚
房員生消費合作社衛生管理辦法」負責執行
各級學校員生餐廳之衛生安全，保障師生食
品安全。
除了上述的政府相關部門有規劃、有程
序的執行各項食品安全業務之外，財團法人
消費者文教基金會，會以不定期的方式，或

7. 32
是在特殊時節(新年、端午、中秋等)，配合相關部會(衛生署)，抽查坊間市售食品有無食品安
全上的危害，例如防腐劑、漂白劑使用過量，然後召開記者會向大眾消費者發布消息，以警
惕生產者。
在狂牛症爆發之後，歐盟各會員國了解到應該正視食品安全的問題，成立了食品安全評
估以及管理的專門機構(例如德國將農業部改為BMVEL，並在其下設立BfR及BVL)，成為專
門負責食品安全業務的專責機關。而台灣並無和德國相同的專門統籌所有食品安全業務的機
構，各項食品安全業務分散在各個行政部門，各司其職，一旦發生食品危害事件，由於無法
判斷是在哪一生產階段出問題，很容易產生各個部會相互推卸責任的情況。故建議政府可整
合各相關部門的食品安全業務，成立維護食品安全的專責機構，給予這個機構最大的權利
並確實負起責任，以維護社會大眾的健康及權益。目前國內已有設置台灣食品藥物管理局
(TFDA)之構想，但尚未實現。此外，複雜的多種農產品認驗證及標章制度、作業規範 (諸如：
CAS、GAP、TAP、TGAP、OTAP、UTAP、GlobalGAP)，連學者、專家及業者都不易搞清
楚，更何況是消費者？因此，制度的簡化與釐清也有其必要。
伍、政策建議
借鏡歐盟與德國積極維護食品安全的做法，針對如何改善台灣現行食品安全制度，提出
以下幾點看法和建議：
一、制訂推動食品安全的基本法
1. 宜制訂據以推動食品安全的基本母法 ——「食品安全基本法」，並檢討修訂台灣現有之
繁瑣且分散的食品安全相關法規，將其整合為一套透明、一致又周延的食品安全法規。
2. 個別子法規應簡單、明瞭以便執行者能有效率且積極負責的徹底執行。
3. 食品安全的立法必須涵蓋每一個食品生產階段，且應擴大到動物飼料範疇，因為確保飼
料安全才能保障畜禽產品的安全，也等於是間接保障了消費者的安全。
4. 宜明文規定食品生產銷售過程每一產銷供應鏈的供應者均應對於其所提供之食品或原料
的安全性負起該負的責任。
二、成立統籌食品安全事宜的專責行政機構
1. 應成立一個統籌所有食品安全業務的專責行政機構，以採取有效之食品安全管理措施，
保障大眾健康，並恢復消費者對國內銷售食品之安全信心。
2. 由於食品安全涉及農產品生產、加工、包裝、儲存、運銷、貿易等複雜環節，與農業、
工商業及衛生保健等部門息息相關，若能成立跨部會之專責機關專司其職最為理想，否
則即宜由農政機關或衛生機關其中之一統籌負責，以免權責不分。

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三、建立公正客觀的食品安全控管制度
1. 食品安全制度必須建構在公正、客觀、透明、負責、有效的「風險分析」的基礎上。
2. 「風險分析」的施行宜確守科學、客觀、公正、透明及獨立等原則。
3. 風險分析的三大支柱為：風險評估、風險管理及風險溝通。風險評估與風險管理必須分
別由各自獨立的單位來負責，以避免因循苟且，無法客觀公正行政。
四、建立獨立不受行政干預的食品安全風險評估系統
1. 避免行政干預，風險評估機構宜獨立行使客觀科學的食品安全研究分析任務。
2. 政府對於國產及進口食品均應採取一致的食品安全標準管理措施，以確保國產以及進口
食品的安全，並維護國民的健康。此外，對這些安全標準宜與國際接軌符合國際標準，
以利國產品開拓國際市場。
3. 應建立維護民眾與動物健康之監測系統，諸如農業部門食品安全資訊系統、食品危害快
速警報系統、科學性的食品安全研究分析系統等。
五、風險管理宜確實周延
1. 政府應該採取適當的行政管理措施使得公部門在執行食品安全管理程序上更有一致性及
周延性。
2. 預警原則(precautionary)應運用在風險管理的決策上，以降低不可預知或預期的食品安全
風險。
3. 宜避免訂定太多性質重覆或相互矛盾且又過分繁瑣的食品安全法規，但必須加強食品安
全法規的確實執行。「徒法而不行」就是鼓勵不法，懲罰守法者。
4. 政府應積極推動並建立食品(包括飼料、農畜漁產品、原料、添加物等)之可追蹤制度及產
地標示制度。
5. 必須建立快速的危機處理系統，以因應緊急的食品安全危機事件。
六、建構透明公開的風險溝通系統
1. 應建立食品安全風險溝通系統，確保社會大眾對於食品安全知的權利，及對於所提供食
品安全資訊的信任，以降低消費者對食品安全事件過度擔心的風險及社會成本。
2. 提供消費者適當且正確的食品資訊，包括食品本身的內容、成份、營養價值、添加物、
產地、日期及安全認驗證標章等，使消費者能依據這些資訊做出安心正確的消費選擇。
3. 雖然政府應該採取相關措施使消費者免於受到不實食品包裝、標示、廣告及銷售行為的

9. 34
欺騙，讓消費者易於做出正確的消費選
擇，唯這些規範亦宜與國際規範接軌，
以免成為不當的貿易障礙。
七、加強食品安全教育宣導
1. 政府應該幫助農民和其他基層食物生產
者遵守良好農作規範、協助食品加工業
者遵循良好作業規範以及幫助食物烹調
處理者遵循良好衛生規範與習慣。
2. 應該對食品供應鏈中每一生產階段的生
產者提供食品安全教育訓練，以避免使
食物在生產過程中產生有害的殘留物以
及造成對消費者健康與生態環境的危
害。
3. 應提供消費者有關食物在家中要如何儲
藏、處理利用、烹調的相關資訊，以避
免發生居家食品衛生危害事件。
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