A gestão fazendária municipal e práticas de fiscalização

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A GESTÃO FAZENDÁRIA MUNICIPAL E
PRÁTICAS DE FISCALIZAÇÃO
Roberto Adolfo Tauil
A Gestão Fazendária Municipal e Práticas de
Fiscalização. 1ª ed. Rio de Janeiro: Consultor
Municipal.adv.br – Curso: Gestão Fazendária Municipal e
Práticas de Fiscalização.
Processo Administrativo Fiscal
Jurisprudência
Bibliografia
214 p.
1. Administração. 2. Administração Fazendária Municipal.
Ano: 2003 – Revisado até 2006.
Copyright © Roberto Adolfo Tauil
Todos os direitos quanto ao conteúdo deste material didático é reservado ao
autor.

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ROBERTO ADOLFO TAUIL
Advogado – Consultor Tributarista
A GESTÃO FAZENDÁRIA MUNICIPAL
E PRÁTICAS DE FISCALIZAÇÃO

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SUMÁRIO
CAPÍTULO I – MUNICÍPIOS – ORIGEM E EVOLUÇÃO
A origem do regime municipal
O Município na modernidade
O Município no Brasil
CAPÍTULO II – O PLANEJAMENTO DA RECEITA MUNICIPAL
Planejamento de Receita
O Potencial de Receita do Município
CAPÍTULO III – AS RECEITAS TRIBUTÁRIAS REPARTIDAS
O FUNDEF
Possibilidades e Impossibilidades de Bloqueio nos Repasses
O Fundo de Participação dos Municípios – FPM
A Cota Parte Municipal no ICMS
A participação na receita do IPVA
A participação no Imposto Territorial Rural – ITR
A receita do Imposto de Renda retido na fonte
CAPÍTULO IV - A FISCALIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA
Conceito de Poder de Polícia;
O poder discricionário da Administração Pública;
Coercibilidade e auto-executoriedade;
O Agente Fiscal: Competência de Ação;
O Poder de Polícia das Construções;
Auto de Embargo e Auto de Interdição;
Obra Clandestina;
A ‘Mais-Valia’;
O Poder de Polícia Sanitária;
O Poder de Polícia dos Logradouros Públicos;
O Poder de Polícia da Propaganda e da Publicidade;
O Poder de Polícia das Atividades Urbanas;
O Poder de Apreensão de Mercadorias;
O Código de Posturas;
CAPÍTULO V - O ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTOS
O Alvará de Funcionamento e Localização;
Requisitos de Concessão;
A Renovação do Alvará de Funcionamento e Localização;
Condições legais de cassação do Alvará;

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O Cadastro de Atividades Econômicas.
CAPÍTULO VI - SERVIÇOS PÚBLICOS
Serviços ou Atividades Essenciais;
Taxa, Tarifa e Preço Público;
Base de Cálculo das Taxas;
O Uso da Área Pública.
CAPÍTULO VII - TAXA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
Conceito de Taxa de Prestação de Serviços;
Serviços específicos e divisíveis;
Utilização efetiva e utilização potencial;
O Caráter compulsório da taxa;
Serviço Público delegado ou permitido.
CAPÍTULO VIII - TAXA DE PODER DE POLÍCIA
Conceito de taxa de poder de polícia;
A disponibilidade do serviço em relação à taxa de poder de
polícia;
A comprovação do efetivo exercício do poder de polícia.
A Taxa de Fiscalização das Atividades Econômicas.
CAPÍTULO IX - LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO
O Lançamento Tributário;
O Lançamento da Taxa;
O Auto de Infração como ato administrativo de Lançamento.
CAPÍTULO X – DÍVIDA ATIVA
Conceitos;
A necessidade de Processo Administrativo na inscrição.
CAPÍTULO XI – A FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA MUNICIPAL
O Poder Fiscal dos Municípios
O Servidor Público Municipal
A Função de Fiscalização na Administração Municipal
O Planejamento da Fiscalização Tributária Municipal
Tipos de Contribuintes
A Elisão e a Evasão Fiscal
Fontes de Informações Fiscais
O Sigilo Bancário
Dever de Sigilo do Fisco
O Procedimento Administrativo Fiscal
O Encerramento da Ação Fiscal
O Auto de Infração

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CAPÍTULO XII– O PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL
Constituição e Cobrança Amigável do Crédito Tributário
Consulta de Contribuinte
Repetição de Indébito
Parcelamento de Dívidas Fiscais
Reconhecimento de Direitos
ANEXOS : MODELOS DE FORMULÁRIOS DE AÇÃO FISCAL
BIBLIOGRAFIA

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CAPÍTULO I
MUNICÍPIOS – ORIGEM E EVOLUÇÃO
A origem do regime municipal
O que significa a palavra MUNICÍPIO? Sua origem vem do período
republicano romano. “Municipium” eram comunidades subjugadas ao poder de
Roma, mas com certas prerrogativas de independência, desde as mais
simples, como o direito de fazer comércio, até as mais amplas, como o direito
de eleger seus governantes. Aqueles que atingiam maior autonomia eram
denominados de municipia foederata, nos quais a administração local era eleita
pelos cidadãos do Município.
A administração local dos municípios romanos de maior autonomia era
assim constituída:
1. Colégio de Magistrados – formado por dois a quatro cidadãos investidos
de supremo poder de exercer a justiça na cidade;
2. Magistrados inferiores – para julgamento de pequenas causas ou como
atuantes de primeira instância;
3. Administradores dos serviços públicos e policiamento;
4. Encarregado da Arrecadação para a Receita Pública;
5. O Curador – encarregado da fiscalização das atividades públicas;
6. O Defensor Público (Defensor Civitatis);
7. Os Notários (Actuari);
8. Os Escribas – servidores auxiliares dos magistrados.
Havia nos municípios um Conselho Municipal (Curia ou Ordo
Decuriorum), formado por cidadãos do município, eleitos pelos homens livres
do lugar, geralmente com cinco anos de mandato. A Cúria, ou Conselho
Municipal, é quem aprovava as leis ou editais da cidade, assumindo funções
semelhantes às do Senado Romano.
Ao conceder tal autonomia às comunidades conquistadas, Roma tinha
por objetivo mantê-las sob dominação pacífica, contando com o apoio das
classes políticas locais que apesar do domínio superior dos romanos ainda
exerciam o poder no município.
Quanto mais se estendia o domínio territorial romano maior era a
importância de estimular a criação de municípios de administração local

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autônoma, facilitando o controle político e econômico de Roma. Assim, esse
regime foi adotado inicialmente em todas as colônias localizadas no território
italiano e, mais tarde, nas províncias da Grécia, Gália e Península Ibérica.
O regime municipal idealizado por Roma, foi aos poucos sofrendo
modificações, diante das invasões dos bárbaros e da influência árabe em
várias regiões da Europa.
O Colégio de Magistrados foi substituído pelo Colégio dos Homens
Livres, durante a Idade Média, com funções administrativas, policiais e
judiciais. Os árabes introduziram modificações, instituindo o cargo de Alcaide,
que seria o Prefeito de hoje, e criando tributos específicos em prol da
administração local.
O Município na modernidade
Cada nação tem uma estrutura política e administrativa própria, cada
uma regulando a autonomia de suas cidades segundo suas próprias
conveniências. Vejam como funciona o regime municipal em alguns países:
Estados Unidos:
A política descentralizadora norte-americana permite aos Estados adotar
formas próprias de regime municipal. O Estado-Membro reconhece a
autonomia municipal levando em conta o cumprimento de determinados
requisitos, entre eles o populacional. Assim, de acordo com a região, lá pode
existir:
County – ou condado. Equivalente ao nosso Município;
City – ou cidade. Área exclusivamente urbana, com gestão própria, não
subordinada ao condado;
Township. Com várias definições, muitas vezes equiparadas aos condados.
As formas de gestão administrativa também variam:
Council – o governo local atua por meio de um Conselho, tomando decisões
colegiadas;
Commission – o governo local atua por meio de uma Comissão, na qual cada
membro cuida de uma atividade pública;
Major – o governo local atua por meio de um indivíduo, assessorado por um
Conselho;
Federal Analogy – o governo local atua por meio de um poder executivo,
liderado por um indivíduo, e um poder legislativo independente. Bem
semelhante ao regime brasileiro;
Manager – o governo local atua por meio de um Gerente contratado por um
determinado período para administrar a cidade. Ou seja, a cidade é gerenciada
por um executivo independente.

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Inglaterra:
O regime administrativo municipal foi uniformizado na Inglaterra em
1882, depois aperfeiçoado em 1933 pelo Local Government Act. A
administração é exercida por um Conselho local, o Burgess Council, cujos
Conselheiros são eleitos pela população do Burgo, equivalente ao nosso
município. Cabe ao Conselho eleger os administradores, sob a direção de um
Mayor, o representante oficial do Burgo. Ele exerce funções executivas e
normas judiciárias.
Os Burgos são controlados por um órgão central denominado de Local
Government Board, presidido por um membro do Gabinete. Cabe ao
Parlamento conceder a emancipação dos Burgos, os quais são regidos por
Carta Própria, uma espécie de Lei Orgânica Municipal, com ampla liberdade
política, administrativa e financeira.
França:
A administração pública francesa está dividida em três níveis territoriais:
Estado, Departamento e Comuna. Os Departamentos subdividem-se em
Distritos (Arrondissements) e Cantões. Os Departamentos estão agrupados em
22 Regiões. Somente as Regiões, os Departamentos e as Comunas são
organizados como pessoas jurídicas dispondo de orçamento e patrimônio. Os
Distritos atendem somente a objetivos econômicos e os Cantões objetivos
eleitorais.
A Região é administrada por um Prefeito e um Conselho Regional com
atribuições meramente consultivas, funcionando como órgãos do governo
central e encarregado do planejamento econômico da região. De certa forma,
poderíamos comparar com as nossas Agências de Desenvolvimento do
Nordeste, ou da Amazônia. Suas atividades estão relacionadas com o estudo,
o financiamento e a execução de realizações de interesse regional.
Os Departamentos e as Comunas (como se fossem os nossos Estados
e Municípios) são as unidades territoriais com estrutura política e administrativa
na divisão do território francês. Mas não possuem a autonomia política como
existente no Brasil. O Préfet (Prefeito) de Departamento é nomeado pelo
Presidente da República, por indicação conjunta do Primeiro-Ministro e do
Ministro do Interior, e por um Conselho Geral constituído por representantes de
cada Cantão que compõe o Departamento. O Prefeito atua como executor das
deliberações do Conselho Geral, principal órgão da administração
departamental, realizando as funções administrativas e algumas atribuições
judiciárias em matéria de crimes e contravenções contra a segurança do
Estado.

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A Comuna, como o município brasileiro, é pessoa jurídica de Direito
Público interno, administrada por um órgão executivo (Municipalité) e um
deliberativo (Conseil Municipal). Este Conselho é constituído de 11 a 37
Conselheiros, conforme o número de habitantes, eleitos diretamente por um
período de seis anos. A Municipalidade (Municipalitê) é encabeçada pelo
Maire, eleito pelo Conselho Municipal juntamente com seus Adjuntos. O Maire
é o executor das funções administrativas da Comuna, além de desempenhar as
funções de oficial do registro civil e da polícia judiciária.
Itália:
A república italiana é formada por Região, Província e Comuna, todos
três entes autônomos de personalidade jurídica, tendo a Região poder
normativo sobre as unidades administrativas inferiores – Província e Comuna.
A Comune, que seria o município italiano, é autônoma, dispondo do
poder de editar normas locais e de arrecadar tributos próprios. Desempenha
suas funções administrativas além daquelas delegadas pela Região. O governo
local é constituído pelo Sindaco (Prefeito), pela Giunta Municipale (Junta
Municipal) e pelo Consiglio Comunale (Conselho Comunal). O Prefeito é o
presidente da Junta e o representante legal da Comuna. A Junta Municipal é o
órgão administrativo auxiliar do Prefeito, constituída por secretários eleitos
entre os conselheiros, variando o seu número de 2 a 14 membros, conforme a
população da Comuna. O Conselho Comunal é incumbido das tarefas
legislativas, composto de membros eleitos por sufrágio direto, em número de
15 a 80, segundo a população local.
Existe também na Comuna italiana o chamado Ufficio Comunale
(Escritório Comunal), dirigido por um Servidor Público equiparado a funcionário
da Província, com a incumbência de fiscalizar a execução das leis e atos dos
administradores locais. O Secretário Comunal é nomeado pelo Ministério do
Interior, ouvida a Comuna interessada, assumindo a posição de delegado do
poder provincial no Município. Além dessa atuação direta de fiscalização, a
Província exerce supervisão e controle das administrações comunais. O
controle é preventivo, examinando a legalidade e o mérito dos atos
administrativos locais e é repressivo, abrangendo todos e quaisquer atos
irregulares, dando ensejo à sua invalidação e intervenção na Comuna, através
da nomeação de um Interventor.
Portugal:
O território português é dividido em Concelhos, formados de Freguesias
e agrupados em Distritos, com exceção dos Concelhos de Lisboa e Porto,
subdivididos em Bairros e estes em Freguesias. O Concelho, a Freguesia e o
Distrito são pessoas jurídicas de Direito Público.
Os órgãos de administração municipal são o Concelho Municipal, a
Câmara Municipal e Presidente da Câmara Municipal. O Concelho Municipal é
uma assembléia integrada pelo presidente da Câmara e por representantes

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natos ou eleitos das Juntas de Freguesias. O Concelho Municipal é quem elege
os vereadores da Câmara Municipal.
A Câmara Municipal é o corpo administrativo do Concelho, composto de
um Presidente, nomeado pelo governo, e de vereadores eleitos pelo Concelho
Municipal. O número de vereadores varia de dois a seis, segundo a sua
categoria que pode ser de 1ª, 2ª e 3ª ordem.
O Presidente da Câmara é nomeado pelo governo para um mandato de
quatro anos. Exerce a função de administrar o município (Concelho) e de
representar o governo central como magistrado administrativo.
Em Portugal, a Freguesia é uma circunscrição administrativa e de justiça
de paz, administrada por uma Junta da Paróquia, de composição eletiva, e pelo
Regedor da Paróquia, de nomeação do governador do Distrito.
Acostumados com a nossa divisão política brasileira e terminologias
parecidas, devemos tomar cuidado para não confundir: o Distrito português
seria o estado federativo brasileiro; o Concelho português seria o município
brasileiro; a Freguesia lusitana seria o distrito brasileiro, mas, logicamente, com
todas as nuances do regime adotado em cada país. E o nosso Prefeito seria
em Portugal o semelhante ao Presidente da Câmara.
Espanha:
O território espanhol é dividido em municípios, agrupados
territorialmente em Províncias. O Município espanhol é pessoa jurídica de
Direito Público, administrado pelo Alcalde (Prefeito) e pelo Ayuntamiento
(Câmara) formado por Concejales (vereadores).
O Alcalde é o chefe da administração, presidente do Ayuntamiento e
delegado do governo central, que o nomeia para os municípios de mais de
10.000 habitantes. Nos municípios menores, o Alcalde é nomeado pelo
governador da Província, ouvido previamente o governo central.
O Ayuntamiento é a câmara deliberativa do Município, integrada por 3 a
24 Concejales, eleitos para um mandato de 6 anos.
Argentina:
O território argentino é dividido em municípios, agrupados
territorialmente em Províncias. Cada Província pode organizar a seu modo, e
segundo suas próprias leis, os seus municípios, mas geralmente a
administração municipal é efetivada através de um Concejo Deliberante ou
Juntas de Fomento, que seria um Conselho Deliberativo, além de um órgão
executivo, podendo ser colegiado (Municipalidad) ou singular (Intendente).
Os Conselhos Deliberativos são constituídos por conselheiros eleitos,
em número variável e com mandato de 3 a 6 anos.

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Cada Província adota um critério para formação da Municipalidade ou
indicação do Intendente (Prefeito). Algumas adotam eleições diretas; outras,
indiretamente por indicação do Conselho Deliberativo. Mas, a maioria das
Províncias segue a modalidade da nomeação pelo governador. Dessa forma, a
autonomia dos municípios argentinos é bem restrita, sempre subordinada ao
governo provincial, sendo uma função praticamente exercida por delegação.
REGIME MUNICIPAL COMPARADO
País Denominação Administração
Legislativa
Nomeação Chefe Do
Executivo
Nomeação
Brasil Município Câmara Municipal Eleição
direta
Prefeito Eleição direta
Inglaterra Burgo Conselho do
Burgo
Eleição
direta
“Mayor” Pelo Conselho
do Burgo
França Comuna Conselho
Municipal
Eleição
direta
“Maire” Pelo Conselho
Municipal
Itália Comuna Conselho
Comunal
Eleição
direta
“Sindaco” Pelo Conselho
Comunal
Portugal Conselho Conselho
Municipal
Eleição das
Juntas de
Freguesias
Presidente
da Câmara
Municipal
Pelo Conselho
Municipal
Espanha Município Câmara Eleição
direta
“Alcalde” Pelo Governo
Central
Argentina Município Conselho
Deliberativo
Eleição
direta
Intendente Pelo Conselho
Deliberativo
O Município no Brasil
Foi a partir da Constituição Imperial, de 1824, que surgiu a instituição
das Câmaras Municipais, a quem competia o governo econômico e municipal
de suas cidades e vilas. Elas eram constituídas em caráter eletivo e presididas
pelo Vereador mais votado. Suas atribuições abrangiam o exercício de suas
funções municipais, a formação de suas posturas policiais, a aplicação de suas
rendas e todas as suas “particulares e úteis atribuições” (art. 169), a serem
regulamentadas por lei ordinária.
A lei ordinária de regulamentação foi promulgada quatro anos depois,
em 1828, determinando severa subordinação administrativa e política dos
municípios aos presidentes de suas respectivas Províncias, não permitindo,
assim, a autonomia municipal, sempre à mercê dos governantes provinciais. A
lei considerou as Câmaras Municipais como corporações meramente
administrativas, perdendo as cidades o poder que havia conquistado no
período colonial.
A figura do Prefeito surgiu no Brasil em 1835, criada pela Província de
São Paulo, como Delegado do Executivo e de nomeação do Presidente da
Província. A Regência gostou da inovação e a recomendou às demais
províncias, sendo logo adotada pelas províncias do Ceará, Pernambuco e
Alagoas.

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A Constituição Republicana de 1889 veio estabelecer uma organização
dos estados de forma a assegurar a autonomia dos municípios “em tudo
quanto respeite ao seu peculiar interesse” (art. 68). Dessa maneira, as
Constituições Estaduais modelaram os seus municípios utilizando seus
próprios critérios de maior ou menor poder de administração. De forma geral,
porém, permaneceu a total dependência política dos municípios nas mãos dos
governantes estaduais, sendo os prefeitos, eleitos ou nomeados, simples
representantes ou mandatários das oligarquias políticas da época. Foi o
período marcante do “coronelismo feudal”, sendo sufocada na força qualquer
tentativa de oposição democrática.
A Constituição de 1934, com base nos ideais sócio-democráticos
surgidos com a Revolução de 1930, procurou assegurar de forma ampla e
segura a autonomia política e administrativa dos municípios, inscrevendo como
princípio constitucional a autonomia municipal “em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse, e especialmente a eletividade do prefeito e dos vereadores,
a decretação de seus impostos e a organização de seus serviços” (art. 13).
Pela primeira vez, uma Constituição discriminava as rendas pertencentes aos
municípios. Sob esses aspectos, lamentavelmente a Constituição de 1934 foi
extinta precocemente, vigorando apenas por três anos.
O golpe de 1937 fez surgir o chamado Estado Novo e, com ele, foi
cassada a eletividade dos prefeitos, passando, novamente, ao crivo das
nomeações praticadas pelos governadores dos estados. Surgiram os
chamados Conselhos Administrativos, de alçada estadual, órgão controlador de
todas as atividades municipais, a quem os prefeitos deviam obediência.
Podemos dizer que esta foi a época do obscurantismo municipal brasileiro, com
a erradicação total de qualquer participação da comunidade nas ações
governamentais.
Derrubada a ditadura, promulgou-se uma nova Constituição, a de 1946,
ocorrendo, então, nova e equilibrada distribuição dos poderes, repartidos entre
a União, os Estados e os Municípios, adotando-se, assim, um compromisso de
princípios baseados no modelo federativo. Foram asseguradas as autonomias
política, administrativa e financeira dos municípios, através das eleições livres
dos prefeitos e vereadores, pela administração própria de seus recursos e por
suas próprias leis, e pela organização autônoma de seus serviços públicos.
A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 têm como
característica a centralização do poder do Executivo. Embora o regime
federativo tenha sido mantido, os seus termos sofreram restrições, limitando
as autonomias municipais. Foram mantidas as eleições diretas dos prefeitos e
vereadores, menos dos prefeitos das capitais, das estâncias hidrominerais e de
cidades de interesse da segurança nacional. Criou limitações às remunerações
dos vereadores; ampliou os casos de intervenção do Estado no Município;
limitou o número de vereadores a 21, na proporção do eleitorado local; impôs
fiscalização financeira e orçamentária com o auxílio do Tribunal de Contas do
Estado, ou de um órgão estadual a que fosse atribuída essa missão, além de
limitar a criação de Tribunais de Contas aos municípios com população

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superior a 2 milhões de habitantes e renda tributária acima de 500 milhões de
cruzeiros.
Verdade, porém, que muitas das normas estabelecidas na Constituição
de 1967 são ainda utilizadas. No campo financeiro, por exemplo, as normas
gerais de direito tributário e as limitações ao poder de tributar permanecem, de
forma geral, em vigor. A proibição de os Estados e Municípios instituírem
empréstimos compulsórios e as restrições ao endividamento interno e externo,
por exemplo, continuam atuantes em seus propósitos.
A característica fundamental da atual Carta Magna, de 1988, foi a de
integrar o Município na Federação, como entidade autônoma político-
administrativo, com poder de elaborar sua própria lei orgânica, além de legislar
sobre assuntos de interesse local, substituindo a expressão antiga de “peculiar
interesse”.
Diz-se hoje que o município é uma entidade política e administrativa de
terceiro grau, na ordem União – Estados – Municípios, tornando-se elemento
essencial na preservação do nosso sistema federativo. Afastada a pressão
discricionária dos governos federal e estadual, os municípios realizam seus
próprios governos, elegem seus prefeitos e vereadores, deliberam e executam
livremente as ações que respeitem o interesse local, sem dependências
hierárquicas às demais administrações.
O MUNICÍPIO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
1824
Em todas as
Cidades e vilas
ora existentes
e nas mais que
1891
Os Estados
organizar-se-
ão de forma
que fique
1934
Os Municípios
serão
organizados de
forma que lhes
1937
Os Municípios
serão
organizados de
forma a ser-
1946
A autonomia
dos municípios
será
assegurada:
1967
A autonomia
municipal será
assegurada:
I – pela eleição
1988
O Município
reger-se-á por
lei orgânica,
votada em dois

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no futuro se
criarem haverá
Câmaras, às
quais compete
o Governo
econômico das
mesmas
Cidades e
Vilas.
As Câmaras
serão eletivas
e compostas
de número de
Vereadores
que a Lei
designar, e o
que obtiver o
maior número
de votos será o
Presidente.
O exercício de
suas funções
municipais,
formação de
suas posturas
policiais,
aplicação de
suas rendas e
todas as suas
úteis e
particulares
atribuições
serão
decretadas por
uma lei
regulamentar.
(arts. 167, 168
e 169)
assegurada a
autonomia dos
Municípios em
tudo quanto
respeite ao seu
particular
interesse.
(art. 68)
fique
assegurada a
autonomia em
tudo quanto
respeite ao seu
particular
interesse; e
especialmente:
I – a
eletividade do
Prefeito e dos
Vereadores da
Câmara
Municipal,
podendo
aquele ser
eleito por esta;
II – a
decretação de
seus impostos
e taxas, a
arrecadação e
aplicação de
suas rendas;
III – A
organização
dos serviços
de sua
competência.
(art. 13)
lhes
assegurada
autonomia em
tudo quanto
respeite ao seu
particular
interesse; e
especialmente:
I – à escolha
dos
Vereadores
pelo sufrágio
direto dos
munícipes
alistados
eleitores na
forma da lei;
II – a
decretação dos
impostos e
taxas
atribuídos à
sua
competência
por esta
Constituição e
pelas
Constituições e
leis dos
Estados;
III – à
organização
dos serviços
públicos de
caráter local.
(art. 28)
I – pela eleição
do Prefeito e
Vereadores;
II – pela
administração
própria no que
concerne ao
seu peculiar
interesse e,
especialmente:
a) a
decretação e
arrecadação
dos tributos de
sua
competência e
à aplicação de
suas rendas;
b) à
organização
dos serviços
públicos locais.
(art. 28)
direta de
Prefeito, Vice-
Prefeito e
Vereadores
realizada
simultaneamen
te em todo o
País, dois anos
antes das
eleições gerais
para
Governador,
Câmara dos
Deputados e
Assembléia
Legislativa;
II – pela
administração
própria no que
concerne ao
seu peculiar
interesse,
especialmente
quanto:
a) à
decretação e
arrecadação
dos tributos de
sua
competência e
à aplicação de
suas rendas,
sem prejuízo
da
obrigatoriedad
e de prestar
contas e
publicar
balancetes nos
prazos fixados
em lei
estadual;
b) à
organização
dos serviços
públicos locais.
(art. 16)
turnos, com o
interstício
mínimo de dez
dias, e
aprovada por
dois terços dos
membros da
Câmara
Municipal, que
a promulgará,
atendidos os
princípios
estabelecidos
nesta
Constituição,
na
Constituição
do respectivo
Estado e nos
seguintes
preceitos (...)
Compete aos
Municípios:
I – legislar
sobre assuntos
de interesse
local;
II –
suplementar a
legislação
federal e a
estadual no
que couber;
III – instituir e
arrecadar os
tributos de sua
competência,
bem como
aplicar suas
rendas, sem
prejuízo da
obrigatoriedad
e de prestar
contas e
publicar
balancetes nos
prazos fixados
em lei; (...)
(arts. 29 e 30)
CAPÍTULO II
O PLANEJAMENTO DA RECEITA MUNICIPAL

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Modelo de Planejamento
Nenhuma instituição alcança seus objetivos funcionando através de
ações puramente intuitivas e improvisadas. Existe sempre a necessidade de se
criar estratégias pelas quais identificamos todo o processo administrativo que
temos de cumprir, a forma de resolver e ultrapassar os problemas internos e
externos, o aproveitamento máximo das capacidades e potencialidades
existentes, com o intuito final de atingirmos os objetivos pretendidos.
O conjunto de ações estratégicas se consolida em um grande
planejamento, formulado por meio de uma abordagem global que possa
envolver a instituição como um todo. Ele estabelece as metas e o que se deve
fazer para cumpri-las.
Quando se menciona a palavra planejamento, devemos entendê-la
como um dos dois elementos de foco em um processo de administração. O
outro elemento seria o controle. Conceituando administração como a
coordenação de esforços para consecução de objetivos, o planejamento visaria
a indicação dos objetivos e as técnicas necessárias para evitar o desperdício
de esforços, enquanto o controle avaliaria os resultados e reorientaria os
caminhos, quando necessário.
A administração que orienta suas ações por meio de um processo de
planejamento deverá permanentemente:
1. Planejar.
a) Desenvolver de forma criativa, e dentro da lei, novas
potencialidades de receita e melhorar as atividades
arrecadadoras permitidas.
b) Estabelecer sistematicamente os objetivos relevantes da
Administração e formular estratégias e planos realistas para
alcançar tais objetivos a curto e longo prazo.
2. Organizar
a) Estruturar as tarefas a serem executadas para alcançar os
objetivos da Administração.
b) Atribuir as tarefas estruturais a Servidores específicos através da
designação de autoridade e responsabilidade.
c) Avaliar e definir as necessidades de recursos humanos
compatíveis com os objetivos e planos da Administração.
d) Nomear indivíduos competentes e desenvolver programas para
aumentar suas qualificações.
3. Dirigir.
a) Exercer liderança dinâmica na implantação e execução de planos
e estratégias.

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b) Desenvolver condições de trabalho que ofereçam motivação
positiva para os Servidores.
4. Controlar.
a) Exercer continuamente controles dinâmicos, agressivos e
flexíveis das operações para assegurar conformidade realista
com os planos e objetivos.
b) Aperfeiçoar o processo administrativo em função das avaliações
críticas dos resultados, adotando uma disposição permanente de
efetuar novas experiências e aceitar mudanças.
Todo processo administrativo precisa estar atado ao planejamento
prévio e técnicas organizadas de controle, não importando a natureza da
atividade, empresarial ou não empresarial. O serviço público não foge à regra,
embora possua instrumentos formais próprios e específicos de gestão pública,
tais como o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento
Anual. São documentos atrelados aos rigores da lei, não permitindo grandes
saltos de liberdade de criação, mas exigindo de viés uma rigorosa
normatização dos controles, facilitando o processo de avaliação dos resultados.
Da mesma forma, o Serviço Público Municipal deve caminhar
conhecendo seus objetivos previamente definidos e relativamente precisos, já
sabendo de antemão como controlar as distorções ou variáveis relevantes, ou,
pelo menos, atenuar seus impactos. Estamos falando de uma administração
por objetivos ajustados a possíveis flexibilidades, por conta de variações
surgidas durante a execução das tarefas administrativas.
O exercício da administração municipal planejada é bastante amplo, com
inúmeros objetivos enganosamente dispersos, mas todos subordinados ao
mesmo elemento básico que é a origem de recursos necessária para executá-
los. Com exceção de algumas receitas “carimbadas”, como é o caso do
FUNDEF e do SUS, os demais objetivos são cumpridos através do caixa único
da Prefeitura. Por esse motivo, embora o planejamento municipal seja traçado
em termos completamente formais, no Plano Plurianual, nas Diretrizes
Orçamentárias e no Orçamento Anual, o planejamento da receita deve
obedecer a padrões contínuos e permanentes de acompanhamento, tanto por
meio de avaliações dos resultados presentes como, também, pelo uso de
rigorosas projeções financeiras. Isso significa que, embora o Orçamento Anual
identifique as metas de investimento e custeio a serem alcançadas, todas elas
deverão ser agrupadas em ordem de prioridade de acordo com o desempenho
da receita.
Não se trata de um simples exercício de fluxo de caixa diário, semanal
ou mensal, quando a Administração escolhe o que pagar conforme a posição
do seu caixa, forma de administrar que chamaríamos de “laisser-fair”, deixando
as atividades de investimento e custeio acontecerem para depois verificar a
capacidade do caixa em absorvê-las. Ao contrário, o planejamento da receita é

18
quem regula o momento certo da realização de despesas de capital, ou
qualquer permissão de acréscimo nas despesas usuais de custeio.
Como se vê, o sucesso de uma administração municipal rigorosamente
planejada depende basicamente da força e liderança do Prefeito, na verdade o
único responsável em autorizar despesas. Ele é quem suporta as pressões
políticas, os pedidos e as reivindicações, tanto externas quanto internas.
Depende dele tanto a nomeação de mais um servidor, quanto à autorização de
uma despesa inesperada e, em qualquer situação, se o dispêndio não estiver
previsto nos planos, cabe a ele dizer não.
Uma maneira de evitar, pelo menos parcialmente, tanto peso sobre os
ombros, o Prefeito deve utilizar-se dos três princípios básicos de uma
administração planejada:
I – Promover a participação ativa de todo o Secretariado na formulação dos
objetivos e dos planos para atingi-los, despertando o interesse, o entusiasmo e
a moral de todos eles;
II – Dar ciência e demonstrar claramente ao Secretariado, aos Vereadores e à
comunidade em geral de que as suas responsabilidades particulares estarão
sempre integradas ao planejamento, havendo, assim, a necessidade de
cooperação de todos em evitar pleitos estranhos ao planejado, ou, pelo menos,
entender o motivo dos indeferimentos;
III – Delegar aos Secretários Municipais a missão de informar aos membros de
escalões inferiores os objetivos delineados, suas responsabilidades específicas
na execução do planejado e tornando-os efetivos participantes do processo.
Em termos simbólicos, podemos distinguir o Administrador Municipal
orientado pelo planejamento, do Administrador “laisser-fair” através dos
seguintes conceitos:
Administrador “laisser-fair” Administrador de
planejamento
O futuro do meu Município está sujeito
às forças econômicas, sociais e
políticas vigentes.
O futuro do meu Município pode ser
planejado e controlado.
Minha administração faz o que pode
dentro de uma realidade do Município.
Minha administração executa os
planos que provocam mudanças no

19
Município.
Minha administração, por segurança,
só decide após conhecer os
resultados externos.
Minha administração prevê os
resultados externos e prepara planos
condizentes.
Meu Município é pobre; portanto, a
receita é pequena.
Tenho que aumentar a receita, porque
o meu Município é pobre.
Planejamento da Receita
O planejamento da receita é baseado fundamentalmente no princípio de
que o sucesso de uma administração depende da capacidade dos
administradores em adotar uma série de decisões bem concebidas, com o
intuito de garantir um influxo de caixa capaz de sustentar o fluxo de saída
planejado, ou orçado, em vez de deixar o ingresso de receita ao acaso, à
mercê de uma evolução ou involução vegetativa dos números históricos.
Decisões bem concebidas são aquelas que se orientam para a consecução de
objetivos específicos a serem alcançados em curto ou longo prazo, exigindo
sempre dos administradores uma ampla visão e conhecimento dos propósitos
envolvidos, e, muitas vezes, a coragem de aplicá-las.
As ações devem ser sempre executadas como elementos de um
processo racional e sistemático de tomada de decisões, destinando-se ao
cumprimento das metas de receitas planejadas. Por mais simples que ela
possa parecer, cada ação realizada deve ser integrada ao processo que se
implementa. Caso contrário, a ação tomada significa desperdício de esforços e
prejudicial ao conjunto maior planejado, tornando-se intolerável abrir exceções
à regra assumida e contemporizar os desvios permitidos. Dessa maneira, é
imprescindível o pleno acordo de toda a equipe administrativa, principalmente
daqueles autorizados a tomar decisões, não se admitindo integrantes
contrários ao que foi planejado, ou desmotivado a praticá-lo. O sucesso do
planejamento é baseado na confiança absoluta da administração em sua
capacidade de estabelecer objetivos realistas e conceber meios eficientes de
alcançá-los.
Receita pública é conceituada como a entrada de dinheiro nos cofres
públicos de modo permanente e integrado ao patrimônio público, sem qualquer
condição de troca ou previsão devolutiva. Assim, ao tratarmos de Receita
Pública não estamos nos referindo a recursos de empréstimos, venda de ativo,
produtos de caução etc., mas tão somente às receitas tributárias, principais e
acessórias, e aquelas provenientes da contraprestação por um benefício
público, através da tarifa ou preço público.
O perfil econômico e social do Município.

20
Já foi dito que nenhuma decisão atual pode alterar o passado, não
havendo nada melhor para afiançar essa verdade do que o velho ditado: “não
chore sobre o leite derramado”. Não podemos mudar o passado e nem
tampouco perdermos tempo lastimando o que já está perdido, incorrendo no
erro de gastarmos mais tempo ainda. Todo planejamento tem por questão
básica uma dimensão temporal, um período para análise, discussão, execução
e avaliação. Na administração, as decisões de impulso devem ser evitadas,
pois normalmente significam deficiências de estudos prévios, análise e
discussão. E as decisões de impulso acontecem exatamente por falta de um
planejamento. Até mesmo uma catástrofe, uma calamidade pública deve ser
objeto de uma hipótese preventiva, com planos e treinamento de defesa.
Os resultados do passado devem ser, isso sim, corretamente
interpretados e analisados. É a base histórica da qual vamos determinar o
futuro, não importando mais se o tempo decorrido foi mal aplicado ou não. Em
matéria de planejamento a única função da história é de ensinar, muitas vezes
mostrando erros de estratégias assumidas na época.
Dessa maneira, devemos inicialmente entender como estamos, e se a
situação presente é resultado evidente dos atos praticados no passado, torna-
se fundamental a interpretação dos relatórios históricos. Neste ponto, a
primeira e a mais importante pergunta que o Administrador de Receita deve
fazer é a seguinte:
ONDE ENCONTRAR AS INFORMAÇÕES SOBRE O HISTÓRICO DA
RECEITA?
Bem, parece simples, mas não é, porque tudo vai depender da estrutura
organizacional existente na Administração. Tanto em relação aos
equipamentos utilizados quanto à eficiência do quadro de pessoal. Existem
administrações bem equipadas, com programas eficientes de informática
dotados de capacidade para fornecer relatórios gerenciais sobre o
desempenho global e analítico das contas de receita. Em outras situações,
geralmente em municípios pequenos, a eficiência do trabalho manual dos
funcionários supre a carência de equipamentos sofisticados. Mas, existem
também, para infelicidade do administrador, municípios devidamente
equipados, porém mal utilizados ou não aproveitados por deficiências internas.
Nesta última situação, o Administrador tem que se contentar na análise dos
documentos obrigatórios por lei, ou seja:
Na Contabilidade
Através da Contabilidade, o Administrador obtém algumas respostas
importantes sobre a arrecadação obtida nos exercícios anteriores e, se os
lançamentos foram registrados corretamente, consegue conhecer os
valores efetivamente recebidos por origem de receita e aqueles que foram

21
lançados, mas não recebidos. A Contabilidade Pública, nos termos da Lei
4.320, de 17 de março de 1964, adota a seguinte classificação da receita
pública:
√ Receitas Correntes – são as receitas tributárias, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras, e ainda as
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, quando destinadas a atender a despesas
classificadas em Despesas Correntes;
√ Receitas de Capital – são as receitas provenientes da realização de
recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão
em espécie de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras
pessoas de direito público ou privado, destinados a atender a despesas
classificadas em Despesas de Capital, incluindo, ainda, o superávit do
orçamento corrente.
Observa-se que a Lei 4.320/64 adota o termo receita para todas as espécies de
entrada de dinheiro nos cofres públicos, inclusive aqueles considerados pelos
conceitos contábeis como meros ingressos, como, por exemplo, a entrada de
recursos decorrentes de empréstimo.
No Orçamento
Já o Orçamento nos dá a valiosa informação do valor estimado da
receita a ser arrecadado em um determinado exercício e quanto, na verdade,
foi efetivamente recebido. E as divergências entre os valores estimados e os
recebidos são muito úteis numa análise interpretativa da evolução da receita.
Mas não basta! O planejamento das receitas tributárias e suas projeções
ou metas para os exercícios futuros necessita ainda de muitas outras
informações.
Veja, abaixo, uma série de perguntas que o Administrador deve fazer
para estar devidamente preparado na elaboração de uma meta de arrecadação
tributária:
SOBRE O IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – IPTU:
- Qual foi o valor total arrecadado no último exercício?
- Desdobrar o valor total arrecadado em Imposto Predial e Imposto Territorial.
- Qual foi a arrecadação mensal, mês a mês, por regime de caixa?
- O Município concede descontos para pagamento em cota única?
- Qual foi a arrecadação proveniente da cota única e respectivos meses?
- Qual o percentual de desconto concedido na cota única?
- Quanto representou o desconto concedido em relação aos pagamentos em
cota única?
- Qual foi o valor total lançado no último exercício?
- Qual foi a diferença entre o valor arrecadado e lançado no último exercício?
- Quem são os maiores contribuintes (10% do total lançado)?
- Quem pagou e quem não pagou, em relação aos maiores contribuintes?

22
- Quais são os menores contribuintes, em valor?
- O Município envia carnê aos contribuintes?
- Qual o sistema de remessa (postal, firma particular, entregadores próprios)?
- Qual é o custo unitário e total de confecção de carnê?
- Qual é o custo unitário e total de remessa?
- O pagamento é feito exclusivamente por via bancária?
- Qual é o custo (tarifa) cobrado pelos Bancos?
- Qual é o prazo dos Bancos para creditar os pagamentos na conta da
Prefeitura?
- Quem é beneficiado por lei com isenção de IPTU?
- Qual é o valor da renúncia fiscal, por tipo de isenção?
- Existem no Município beneficiários por imunidade constitucional de
impostos?
- Quanto representa em valor os direitos de imunidades?
- Existem no Município procedimentos formais de cobrança dos
inadimplentes?
- Caso afirmativo, como está estruturada a cobrança?
- Quanto representou no exercício passado, mês a mês, o recebimento de
débitos de exercícios anteriores?
- Qual a política vigente relativa aos encargos moratórios?
- Além dos encargos moratórios, existe multa pecuniária por atraso de
pagamento?
- Qual a política vigente relativa à correção monetária?
- Existe no Município procedimento formal de lançamento em Dívida Ativa?
- Qual o valor total de IPTU lançado em Dívida Ativa?
- Qual o valor total lançado em Dívida Ativa e já em execução judicial?
- Qual o setor responsável pelo acompanhamento dos processos judiciais de
cobrança?
- Qual foi o valor total recebido no exercício passado originário de cobranças
judiciais?
- Qual o sistema adotado no Município de cálculo do valor venal?
- O Município utiliza o sistema de planta genérica de valores?
- Qual a política adotada no Município relativa às alíquotas do imposto?
- O Município utiliza a progressividade de alíquotas? Como?
- Qual o setor responsável pelo lançamento do imposto?
- Qual é o “modus operandi” para lançamento de novas construções?
- O sistema de lançamento e emissão de guias é totalmente informatizado?
- O Cadastro Imobiliário está saneado e responde a todas informações
indispensáveis?
- Quais os procedimentos formais de segurança adotados no setor?
- Qual o setor responsável pela revisão do valor venal?
- Existe procedimento formal de revisão, tanto administrativa quanto oriunda
de reclamação?
- Existe quadro de fiscalização com atuação no IPTU?
E certamente existem outras questões que deverão dispor de respostas
concretas, permitindo ao Administrador uma avaliação sólida sobre o
desempenho do IPTU e as possíveis perspectivas de melhorá-lo.
SOBRE O IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA – ISS:

23
- Em relação ao ISS de Autônomos, o Município concede desconto para
pagamento em cota única?
- Caso afirmativo, qual foi a arrecadação proveniente da cota única e
respectivos meses?
- E qual o percentual de desconto concedido na cota única?
- Qual foi o valor total do imposto por estimativa lançado no último exercício?
- Qual foi a diferença entre o valor lançado e o valor arrecadado por
estimativa?
- Listar por valor arrecadado as atividades prestadoras de serviços.
- Quem são os maiores contribuintes (20% do total arrecadado)?
- O Cadastro de Atividades Econômicas está aparelhado para informar os
nomes dos contribuintes inadimplentes?
- Caso afirmativo, quem não pagou o imposto?
- O Município envia carnê aos contribuintes, inclusive aqueles que têm a
base de cálculo por receita?
- Qual o sistema de remessa (postal, firma particular, entregadores próprios)?
- Qual é o custo unitário e total de confecção de carnê?
- Qual é o custo unitário e total da remessa?
- O pagamento é feito exclusivamente por via bancária?
- Qual é o prazo dos Bancos para creditar os pagamentos na conta da
Prefeitura?
- Quais são as alíquotas de ISS por atividade prestadora de serviços?
- Existem atividades beneficiadas com alíquotas reduzidas?
- O Município cobra ISS de construção de unidades residenciais?
- Caso afirmativo, qual é a base de cálculo do imposto?
- Quais são os valores fixos de ISS cobrados dos Autônomos Profissionais?
- Existem atividades beneficiadas com isenção de ISS?
- Qual é o valor da renúncia fiscal, por tipo de isenção?
- Existem no Município beneficiários por imunidade constitucional de
impostos?
- Quanto representa em valor estimado os direitos de imunidade?
- Existe no Município quadro permanente de fiscalização de ISS?
- Listar os contribuintes fiscalizados nos quatro últimos exercícios, separados
por exercício.
- Listar os maiores contribuintes não fiscalizados nos últimos quatro
exercícios.
- Existe no Município procedimento legal de Recursos Administrativos, ou
Impugnações de cobranças?
- Qual o cargo de quem decide em 1ª
e 2ª
instâncias?
- Qual foi o valor total de Autos de Infração relativos ao ISS aplicados no
último exercício?
- Além dos custos moratórios, existe multa pecuniária por infração?
- Quais são os valores definidos em lei dos juros moratórios e multa
pecuniária?
- Existem no Município procedimentos formais de cobrança dos
inadimplentes?

24
- Caso afirmativo, como está estruturada a cobrança?
- Quanto representou no exercício passado, mês a mês, o recebimento de
débitos atrasados?
- Existe no Município procedimento forma de lançamento em Dívida Ativa?
- Qual o valor total de ISS lançado em Dívida Ativa?
- Qual o valor total em Dívida Ativa já em execução judicial?
- Qual o setor responsável pelo acompanhamento dos processos judiciais de
cobrança?
- Qual foi o valor total de ISS recebido no exercício passado originário de
cobranças judiciais?
- A Fiscalização, se existente, ganha produtividade e/ou participação nas
multas?
SOBRE O IMPOSTO SOBRE A TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS – ITBI:
- Quantas operações de lançamento do imposto ocorreram no exercício
passado?
- Do total de guias lançadas, quantas foram efetivamente pagas?
- Existe fiscalização específica?
- As guias são emitidas através dos Cartórios ou na própria repartição?
- As guias são requeridas pelos Cartórios ou diretamente pelo contribuinte?
- Existe legislação municipal regulamentando a matéria?
- Qual a alíquota utilizada no Município?
- O imposto é calculado sobre o valor venal do imóvel ou sobre o valor
pactuado?
- Os Cartórios são obrigados por lei a informar as transmissões efetuadas?
- Existe setor próprio responsável pelo imposto?
- Quem analisa os casos de não incidência do tributo?
SOBRE TAXAS:
TAXAS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
- Quais as taxas cobradas no Município pela utilização dos serviços públicos?
- Qual foi o valor total arrecadado por taxa de prestação de serviços no último
exercício, mês a mês?
- O Município cobra a Taxa de Coleta de Lixo?
- Caso afirmativo, qual é o valor cobrado dos contribuintes?
- Serviços especiais de retirada de entulhos são cobrados a parte?
- Caso afirmativo, quanto representou em valor?
- Existem isenções que beneficiam tipos ou grupos de contribuintes?
- Caso afirmativo, quanto representa em valor essa renúncia fiscal?
- A Taxa de Coleta de Lixo é cobrada junto ao IPTU?
- Caso negativo, como se cobra?
- Existem questões judiciais alegando a inconstitucionalidade da Taxa de
Coleta de Lixo?
- O Município cobra a Contribuição de Manutenção da Iluminação Pública?
- Caso afirmativo, qual é o valor cobrado dos contribuintes?

25
- Caso afirmativo, quanto representa em valor essa renúncia fiscal?
- A Contribuição de Manutenção da Iluminação Pública é cobrada pela
empresa de distribuição de energia elétrica?
- Caso afirmativo, ela compensa internamente os custos municipais de
consumo de energia elétrica e manutenção da rede pública?
- Caso afirmativo, qual o valor do saldo líquido creditado à Prefeitura no
exercício passado, mês a mês, e qual o setor responsável que controla os
valores compensados?
- Existem questões judiciais no Município alegando a inconstitucionalidade da
Taxa de Iluminação Pública ou nome similar?
- Existe no Município a Taxa de Licença de Obras, ou nome similar?
- Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de serviço realizado
pelo Município?
- Qual é o procedimento de cobrança?
- Existem isenções que beneficiam tipos de construções ou de contribuintes?
- O Município adota o sistema de cobrança da “Mais Valia”?
- Caso afirmativo, quais os valores cobrados por tipo de transgressão?
- Existe no Município a Taxa de Serviços Funerários?
pelo Município?
- Caso afirmativo, quanto representou a renúncia fiscal no exercício
passado?
- Existe no Município a Taxa de Expediente, ou nome similar?
pelo Município?
TAXAS PELO EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA.
- Quais as taxas de Poder de Polícia cobradas pelo Município?
- Quais os valores arrecadados por taxa de Poder de Polícia no último
exercício, mês a mês?
- O Município cobra a taxa originária da fiscalização dos estabelecimentos de
atividades econômicas?
- Caso afirmativo, quais são os valores cobrados (valor fixo ou tabela por
atividade)?
- O Município emite carnê para cobrança desta taxa?
- Qual é o custo unitário de confecção de carnê e de remessa?
- O pagamento é feito através da rede bancária?
- Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização dos
estabelecimentos?
- A fiscalização é comprovada através de documentos fiscais?
- Existem questões judiciais no Município sobre a inconstitucionalidade desta
taxa?
- A concessão de Alvará de Funcionamento é de validade permanente ou
renovada anualmente?

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- O Cadastro de Atividades Econômicas está saneado e presta todas as
informações gerenciais necessárias?
- O Município cobra a Taxa de Inspeção Sanitária, ou nome similar?
- Caso afirmativo, quais são os valores cobrados (valor fixo ou tabela por
atividade)?
- O Município emite carnê para cobrança desta taxa, ou é unificada a outro
tributo?
- Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização sanitária?
- Existem questões judiciais no Município sobre a inconstitucionalidade desta
taxa?
- O Município cobra a Taxa de Licença de Publicidade, ou nome similar?
- Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de publicidade?
tributo?
- Qual é o custo unitário de confecção de carnê e de remessa?
- Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização de
publicidades?
- Existem questões judiciais no Município alegando inconstitucionalidade
desta taxa?
- O Município cobra a Taxa de Fiscalização de Transporte Coletivo, ou nome
similar?
- Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de transporte
coletivo?
- Os transportes escolares e transportes de peruas (vans) também são
cobrados?
- Existem isenções que beneficiam tipos ou espécies de transportes?
- O Município cobra a Taxa de Uso de Área Pública, ou nome similar?
- Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de uso da área
pública?
tributo?
- Os ambulantes e vendedores de rua estão devidamente cadastrados na
Prefeitura?
- Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização do uso da
área pública?
- Qual é o valor total em Dívida Ativa, referente às taxas?
- Qual foi o valor total recebido no exercício passado relativo às taxas
contabilizadas em Dívida Ativa?
No desenvolvimento dos capítulos concernentes aos tributos, a maioria
das perguntas acima servirá de tema para debates e esclarecimentos, mas, no
momento em que tratamos de Planejamento da Receita e, basicamente, em
responder “Onde estamos?”, pode-se dizer que aquele que possua resposta
às perguntas formuladas terá o pleno conhecimento da situação atual,
podendo, assim, determinar o caminho que deverá seguir visando o alcance de
metas de crescimento da receita.

27
O POTENCIAL DE RECEITA DO MUNICÍPIO
Surge, entretanto, outra pergunta tão importante e difícil de responder
quanto à formulada anteriormente: Afinal, o que pretendemos atingir? A
resposta é aparentemente fácil: Ora, pretendemos otimizar a receita. Mas, qual
seria o ponto ótimo da nossa receita?
Para entendermos exatamente o que estamos pretendendo, ou seja,
qual seria realmente a otimização da receita que poderíamos alcançar, temos
de responder outra pergunta:
Qual é o potencial de receita tributária do nosso Município?
Nesse particular, a primeira necessidade é de compreender a realidade
do Município em toda a sua profundidade, como sistema econômico.
Cada município tem a sua peculiaridade. Muitos ainda vivem com uma
economia concentrada basicamente na agricultura e pecuária de subsistência.
A principal receita municipal é originária do Fundo de Participação dos
Municípios, da União, repassada em função da população local. Esses são os
municípios mais pobres. Existe um outro grupo de municípios dotado de uma
infra-estrutura econômica básica, agrícola ou industrial, atraindo a instalação
de atividades comerciais e de serviços já mais abrangentes, mas com a sua
população ainda com baixo ou médio poder aquisitivo. A maior parte dos
municípios deste grupo tem como principal receita municipal sua cota parte na
receita de ICMS do seu estado, ficando para trás o FPM da União. O terceiro
grupo de municípios é formado por aqueles que já possuem sólidas atividades
próprias, agrícolas, industriais ou comerciais e de serviços, somadas a um
padrão de consumo local de maior poder aquisitivo. Esses municípios já
apresentam como parcela de maior representatividade nas receitas municipais
aquelas oriundas da própria arrecadação, superando suas participações na
cota parte estadual. Ou, pelo menos, equiparando as duas receitas.
Temos aqui um modelo de avaliação da potencialidade dos municípios
como fonte geradora de recursos próprios.
MODELO DE POTENCIALIDADE DOS MUNICÍPIOS VIA RECEITA
MUNICIPAL
FASES DE
EVOLUÇÃO
RECEITA
PRINCIPAL
ECONOMIA
LOCAL
PADRÃO
POPULACIONAL
Fase A FPM – União (1)
De subsistência Poder aquisitivo baixo
Fase B CPM – Estado (2)
Média ou alta Poder aquisitivo baixo
ou médio
Fase C Receita Própria Média ou alta Poder aquisitivo médio

28
ou alto
(1) O FPM é constituído de 22,5% da receita da União proveniente do Imposto de Renda e do Imposto Sobre
Produtos Industrializados. A distribuição aos municípios é feita de acordo com o número de habitantes,
determinando-se faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente próprio. Municípios com até
10.188 habitantes recebem o coeficiente mínimo, de 0,6%.
1. O CPM (Cota Parte Municipal) é constituído de 25% da receita do Estado proveniente do Imposto de
Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS. Dos 25% o percentual de 75% é distribuído em função
do chamado valor adicionado relativo às operações realizadas em cada município. Os 25% restantes
são distribuídos conforme determina a legislação de cada estado . O COM será tratado com maiores
detalhes em seu capítulo próprio.
Vale lembrar que a receita própria municipal tem como base principal os
impostos IPTU, ISS e ITBI. Um município de população com baixo poder
aquisitivo tem, como uma das conseqüências, um frágil e incipiente mercado
imobiliário urbano prejudicando principalmente as receitas de IPTU e ITBI. Em
relação aos fatos geradores de ISS, os poucos contribuintes existentes são
profissionais autônomos, como médico, dentista, contador e advogado. Quanto
mais aumenta o padrão de vida da população local, evidentemente, aumenta a
receita própria do município.
Mas é claro que existem exceções! Um pequeno município, de
população com pequeno poder aquisitivo, recebe a instalação de uma
poderosa indústria, passando a fazer parte imediatamente do grupo da Fase B,
tornando-se o FPM a segunda ou terceira fonte de receita em volume de
recursos. Ou, então, por outros motivos que veremos adiante.
Como exemplos da Fase A, vejam os números de dois pequenos
municípios do Estado de São Paulo:
TARABAÍ CORONEL MACEDO
POPULAÇÃO 5.635 5.656
PIB / PER CAPITA R$ 5.760,00 R$ 5.117,00
RECEITA PRÓPRIA R$ 101 Mil R$ 130 Mil
REPASSE DO ESTADO –
CPM
R$ 827 Mil R$ 987 Mil
REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 1.347 Mil R$ 1.347 Mil
Fontes: IBGE, IPEA e Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. Dados de 2000.
Como se observa, os dois municípios registram como receitas próprias
valores ainda bem modestos, certamente em função do baixo poder aquisitivo
das populações locais. Embora o PIB / p.capita de Tarabaí registre um valor
pouco superior, o Município de Coronel Macedo goza de um repasse do Estado
levemente acima, provavelmente em razão de outras normas da legislação
paulista e não pelo Valor Adicionado apresentado. De qualquer modo, o
exemplo mostra a importância do FPM no total da receita de municípios
integrantes do grupo Fase A.
Vejam, porém, um exemplo de exceção:
HOLAMBRA
POPULAÇÃO 6.653
PIB / PER CAPITA R$ 19.145,00

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RECEITA PRÓPRIA R$ 1.456 Mil
REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 3.160 Mil
REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 1.347 Mil
Fonte: IBGE, IPEA e Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. Dados de 2000.
No exemplo apresentado, o Município de Holambra tornou-se um dos
mais importantes pólos de produção e comercialização de plantas e flores
ornamentais, além de incentivar fortemente o turismo em sua cidade. O poder
aquisitivo de sua população já não é mais baixo, exigindo moradias de maior
grau de sofisticação e melhores serviços na cidade. Com isso, a receita
própria já superou o FPM, mas o grande volume de vendas, principalmente
para fora do município, mantém o CPM como a maior fonte de receita do
município.
Vejam agora a situação de dois municípios paulistas de população
quase idêntica, que estariam enquadrados na Fase B:
Indaiatuba Ferraz de
Vasconcelos
POPULAÇÃO 121.906 121.970
PIB / PER CAPITA R$ 10.525,00 R$ 5.282,00
RECEITA PRÓPRIA R$ 18.540 Mil R$ 4.052 Mil
REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 25.851 Mil R$ 8.508 Mil
REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 8. 084 Mil R$ 8.084 Mil
VALOR ADICIONADO R$ 1.038 Milhões R$ 209 Milhões
RECEITA TOTAL/PER CAPITA R$ 431,17 R$ 169,28
Fontes: IBGE, IPEA, Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo; dados de 2000.
Pelos números acima, fácil observar que Indaiatuba possui uma
estrutura econômica mais forte que a de Ferraz de Vasconcelos, mas se
usarmos esses indicadores como instrumentos de medida da arrecadação
própria, poderemos tirar algumas conclusões sobre a capacidade de geração
de receita do município.
Vejamos alguns índices:
INDICES INDAIATUBA FERRAZ DE
VASCONCELOS
COM / RECEITA PRÓPRIA 71,7% 47,6%
PIB / RECEITA PER CAPITA 4,0% 3,2%
RECEITA PRÓPRIA PER CAPITA R$ 152,08 R$ 33,22
RECEITA TOTAL / REC. PRÓPRIA 35,2% 19,6%
Os números acima poderiam indicar que o Município de Ferraz de
Vasconcelos tem um potencial de crescimento de suas receitas próprias

30
aparentemente maior que Indaiatuba, mas também não significaria que
Indaiatuba atingiu o limite de arrecadação. Com uma população superior a 100
mil habitantes, Indaiatuba poderia, se fosse o caso, estabelecer uma meta para
atingir um valor idêntico em receita própria ao que aufere em repasse do
Estado.
E vamos agora mostrar dois exemplos de municípios que atingiram a
Fase C, ambos também de São Paulo.
ASSIS POÁ
POPULAÇÃO 83.133 84.777
PIB / PER CAPITA R$ 8.930,00 R$ 12.854,00
RECEITA PRÓPRIA R$ 9.920 Mil R$ 12.392 Mil
REPASSE DO ESTADO –
CPM
R$ 9.618 Mil R$ 8.491 Mil
REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 6.288 Mil R$ 6.288 Mil
VALOR ADICIONADO R$ 214.178 Mil R$ 198.772 Mil
RECEITA TOTAL/PER CAPITA R$ 310,83 R$ 320,51
Fontes: IBGE, IPEA e Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. Dados de 2000.
O Município de Assis é considerado um centro de atração econômica do
Vale do Paranapanema, sede de Universidades e centros de pesquisas. Sua
população tem um alto padrão de consumo e a cidade é ocupada por belas
edificações. O Município de Poá, localizado na Região Administrativa de São
Paulo, tem uma presença marcante de empresas de prestação de serviços,
bem maior que o número de empresas do comércio e de indústria. Dessa
maneira, o ISS ocupa posição privilegiada no total de receitas próprias.
Observação. De propósito, todos os exemplos aqui utilizados são de
municípios paulistas, para mostrar que até mesmo no mais rico estado da
federação encontramos diversidades de situações.
Observa-se, assim, que em geral os municípios apresentam
características próprias, que deverão ser minuciosamente analisadas pelo
Administrador Municipal. Seguindo o modelo de avaliação de potencialidade
em função das fontes de receitas municipais, o primeiro ponto a ser
estabelecido seria a verificação da fase atual em que se localiza o seu
município.
Fase A (maior receita = FPM)
Certamente são os mais difíceis para aumentar a arrecadação, mas não
impossível. Vários municípios conseguiram sair dessa fase, como foi o caso de
Holambra, e a maioria por ter conseguido descobrir um caminho econômico
específico, ou típico da região. De fato, alguns municípios saíram da Fase A
em razão de uma descoberta de riqueza acidental, como é o caso do petróleo
em Quissamã, no Estado do Rio de Janeiro, ou os mananciais generosos de

31
água doce, em Águas de São Pedro, no Estado de São Paulo. Outros, porém,
aproveitaram um determinado potencial e nele investiram, como aconteceu em
Bonito, no Estado do Mato Grosso do Sul, através do turismo, e em Salinas,
localizada na vale do Jequitinhonha, Minas Gerais, através da produção de
cachaça.
Enfim, os administradores dos municípios da Fase A precisam localizar
uma atividade econômica propícia ao município, que atraia a atenção e o
interesse dos moradores locais, e investir em sua implementação.
Nessa situação, logicamente a ação passa a ser global, envolvendo
vários segmentos e órgãos, não mais se limitando ao objetivo de otimizar a
receita municipal e, sim, do engrandecimento econômico, social e cultural do
município. A receita vem a reboque, às vezes em um prazo mais longo, mas
não importa, pois esta pode ser a única maneira de o município sair da
estagnação em que se encontra.
Escolher o nicho econômico ideal não é, também, tarefa fácil, a não ser
quando a vocação do município esteja claramente identificada. O estudo de
viabilidade requer uma visão ampla e profunda sobre todos os pontos básicos
característicos do lugar e possíveis indicadores ou inibidores de uma
potencialidade hipotética. Entre esses pontos, podemos enumerar:
• Localização Geográfica – extensão, limites, topografia, clima, distância
etc.;
• Antecedentes Históricos – características da formação da cidade;
• Aspectos Culturais – folclore, datas festivas, religiosidade etc.;
• Características da população – rural ou urbana, número de habitantes,
etnia, etc.;
• Organização Social – classes sociais, educação, recreação, segurança
etc.;
• Características Políticas – lideranças, órgãos estatais existentes etc.;
• Meios de Comunicação – ligações rodoviárias, ferroviária e aérea,
telefonia, rádio, televisão etc.;
• Estrutura Sanitária – Saneamento, Saúde, Abastecimento de água etc.;
• Recursos Naturais – Flora, fauna, tipos de solo, recursos hídricos,
riquezas mineiras etc.;
• Atividades Agrícolas, Extrativista e Pecuária – Tipos de produção,
pessoas ocupadas, especialidades locais, tamanho médio dos
estabelecimentos agrícolas, comercialização etc.;
• Atividades Comerciais e Industriais – Produtos, Artesanato local, pessoas
ocupadas, formação de trabalho etc.
Por maior que seja a criatividade do Administrador, sabe-se das
barreiras quase intransponíveis de aumentar a receita tributária em
determinadas regiões do país. À guisa de ilustração, vamos examinar a
situação do Município de Acauã, do Estado de Piauí, um dos inicialmente
escolhidos para execução do Programa Fome Zero, do Governo Federal:
MUNICIPIO ACAUÃ

32
POPULAÇÃO 5.147
RECEITA MUNICIPAL – IPTU 0,00
NÚMERO DE IMÓVEIS URBANOS 256
RECEITA MUNICIPAL – ISS R$ 7.479,63
NÚMERO DE EMPRESAS ESTABELECIDAS 17
RECEITA MUNICIPAL – TAXAS R$ 108,00
RECEITA MUNICIPAL PRÓPRIA TOTAL R$ 7.587,63
REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 28.657,15
REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 808.383,00
Fonte: IBGE, dados de 1997.
Observa-se que Acauã, pelo menos até 1997, ano dos números acima,
não cobrava o IPTU, embora existissem 256 imóveis urbanos. O reduzido valor
do ISS deveria ter como origem alguns contribuintes profissionais autônomos
estabelecidos na cidade. E a cobrança das taxas era praticamente inexistente.
Compreensível que em um município pobre, o Governo Municipal se
abstenha de cobrar seus tributos, mas a partir de 2001, de acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, passou a ser obrigatória a instituição e a efetiva
arrecadação de todos os tributos de competência da prefeitura. A
inobservância dessa determinação pode provocar o impedimento do município
em receber transferências voluntárias de recursos.
Conforme dados de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, a maioria
dos municípios cobrava seus tributos:
PERCENTUAL DOS MUNICÍPIOS QUE COBRAM TRIBUTOS
TRIBUTO PERCENTUAL
IPTU 94%
ISS 95%
TAXAS 94%
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA 18%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Os percentuais acima devem ser examinados com o devido cuidado.
Muitas vezes existem leis que constituem a cobrança legal dos tributos, mas,
em termos práticos, os lançamentos não são efetivados de forma ampla e
extensiva a todos os contribuintes, ou por falhas administrativas internas, ou
por omissão mesmo.
Outro método de abster-se de cobrar tributos é adotado com a prática
generalizada de concessões de isenções ou outras modalidades de renúncia
explícita de receita. O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal considera
como renúncia fiscal os institutos da anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, isenção de caráter não geral, alteração de alíquota e modificação
de base de cálculo que implique em redução de receita. Segundo a lei,
qualquer proposta de renúncia deverá:

33
a) estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios
seguintes;
b) atender a pelo menos uma das seguintes condições:
- demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de
receita da Lei Orçamentária Anual e que não afetará as metas de
resultados fiscais previstas;
- estar acompanhada de medidas de compensação no exercício
em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes.
Caso seja necessária a adoção de medidas de compensação, a
renúncia só entrará em vigor quando elas forem implementadas.
Cobrar tributos de uma população pobre é considerada tarefa árdua,
penosa e, às vezes, nefasta na visão político partidária. Devemos, porém,
discordar da generalização e analisar as seguintes questões, dentre outras:
a) a concessão de isenção geral e irrestrita, além de ser considerada como
renúncia fiscal, não estaria ferindo o princípio da isonomia, ou seja
“instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente” (art. 150, II, da CF)? Uma isenção geral abrigaria
sob o mesmo teto do benefício contribuintes desiguais;
b) até que ponto o ato político de não cobrar impostos não teria forte
conotação de paternalismo, com vistas a interesses outros?
c) O contribuinte que recebeu o “favor político” de ser dispensado de pagar
tributo, pode, por sua vez, reclamar da inexistência de serviços públicos
em sua rua, em seu bairro, em sua cidade? Quem não paga imposto se
sente em condições de exercer o seu direito de cidadania?
d) Embora o IPTU não seja documento comprobatório de titularidade da
propriedade, para milhares de famílias ele é o único documento que
atesta a posse de um imóvel durante um determinado período de tempo.
Em processos de usucapião, muitas famílias humildes somente
conseguem comprovar a posse de suas casas mediante a apresentação
das guias pagas do imposto.
Fase B (maior receita = Repasse do Estado)
Na Fase B, o município já possui uma estrutura industrial ou comercial
instalada, proporcionando um valor adicionado gerador de riqueza. Não é o
caso, portanto, de procurar nichos de mercado, porque eles já existem. O
Administrador passa, então, a orientar-se através de uma outra visão mais
focalizada na estrutura interna da Prefeitura. E nesse ponto, ele começa a
esmiuçar os componentes internos da base tributária existente.
Analisando a “Produção”.
Se o Diretor de uma indústria recebe a incumbência de aumentar a
produção de sua empresa, ele vai concentrar sua atenção na área fabril, na

34
fábrica, pois é lá que os produtos nascem. Da mesma forma, se o
Administrador Municipal pretende inicialmente ampliar o seu universo de
contribuintes, a sua atenção deve concentrar-se no Cadastro, porque o
Cadastro é a “Fábrica” da receita tributária. Sem fábrica a indústria não produz;
sem cadastro a prefeitura não lança tributos.
Um cadastro tem que ser perfeito e completo, não importando o valor do
investimento que a prefeitura tenha que fazer para torná-lo plenamente eficaz,
porque o retorno do investimento realizado é imediato. Na Fazenda Pública,
não é a Contabilidade o principal emissor de informações gerenciais para o
Fisco; é o Cadastro. Muitas de suas valiosas informações são extra-contábeis,
não identificadas em valores monetários.
O Cadastro Imobiliário, por exemplo, centro operacional de “produção”
do IPTU, é a fonte geradora:
dos lançamentos do IPTU;
dos lançamentos do ITBI;
de identificação dos imóveis prediais industriais, comerciais e de
prestação de serviços;
de identificação dos imóveis prediais residenciais;
de identificação de terrenos e lotes;
de informação sobre ocupações urbanas por bairro, distrito ou região;
de informação sobre totais de áreas construídas ou não, por bairro,
distrito ou região;
de identificação de valores e volumes de transações imobiliárias no
município.
O Cadastro Imobiliário é o instrumento mais útil no planejamento
imobiliário da cidade, na elaboração do zoneamento urbano e no
estabelecimento do Plano Diretor Municipal.
Já o Cadastro de Atividades Econômicas, ou, como é comumente
conhecido, Cadastro Mobiliário, é o centro de informações de todas as
atividades industriais, comerciais, prestadoras de serviços, filantrópicas,
religiosas, recreativas etc. existentes no município. É a base de informações
para a cobrança do ISS e de várias taxas relacionadas com a instalação e
funcionamento de atividades econômicas ou abertas ao público.
Assim, a primeira medida, indispensável, para planejar a receita
tributária municipal é o aprimoramento da base cadastral, sem o qual não se
amplia a produção, ou não se obtém produtos de qualidade. Cadastro
ineficiente deteriora a informação, e sem informações nunca saberemos onde
estamos e onde pretendemos chegar.
Nos capítulos referentes aos tributos, discutiremos em pormenores a
importância dos cadastros fazendários.
Analisando a “Distribuição”

35
Em uma indústria não basta produzir sem que haja uma eficiente
estrutura de distribuição dos produtos. De certo modo, o mesmo acontece em
uma Fazenda Pública na área tributária. O resultado dos lançamentos, a
notificação ao contribuinte da existência de uma dívida junto ao Poder
Municipal, tem que chegar com rapidez e segurança no endereço certo e nas
mãos da pessoa certa. Além disso, em formato adequado, ou seja, na
“embalagem” certa.
Um dos maiores motivos dos municípios amontoarem créditos
tributários é por não terem esses créditos alcançados os contribuintes
certos, nos momentos certos e com informações certas.
Vários “cochilos” acontecem durante a distribuição das contas. Vamos
citar alguns deles:
• Atrasos na emissão de carnês.
Se, por exemplo, a primeira parcela do IPTU de um determinado
exercício vence em janeiro, os carnês precisam chegar às mãos dos
contribuintes na segunda quinzena do mês de dezembro do exercício anterior.
Neste caso, a cobrança deve indicar claramente que os pagamentos somente
poderão ser praticados a partir de 1º de janeiro em função do princípio do
período orçamentário. E se os carnês têm que estar confeccionados em
dezembro, seus preparativos devem iniciar lá pelo mês de setembro,
dependendo do tamanho do município e da eficiência do seu cadastro.
• Falhas na entrega de carnês.
Muitos municípios evitam a despesa de remessa de carnês, deixando-os
à disposição dos contribuintes na sede da Prefeitura. Tal procedimento é
comum entre os municípios da Fase A, enquanto a maioria pertencente à Fase
B já envia os carnês diretamente aos contribuintes. Não resta dúvida que a
remessa é mais eficaz, evitando trabalho e perda de tempo do contribuinte em
ter de buscar na repartição a sua conta, mas alguns municípios que adotam a
estratégia de entregar os carnês na repartição alegam que esta é a melhor
forma de certeza de que as contas foram entregues, como também, o melhor
sistema de corrigir informações cadastrais, além, é claro, da economia da
despesa de remessa. Pode até funcionar em município pequeno, Fase A,
desde que haja um sistema eficiente de comunicação, informando ao
público que os seus carnês estão à disposição na prefeitura. Não bastaria,
por exemplo, um simples aviso na portaria da prefeitura, se muitos imóveis
urbanos pertencem a pessoas com atividades no campo, na área rural, às
vezes atuantes em outras localidades. Em outras situações, o proprietário
reside efetivamente em outro município. O aviso, portanto, tem que ser mais
abrangente: nota no jornal da cidade (se houver), na entrada dos templos
religiosos, no comércio, nas associações comunitárias, nas rádios locais, nos
centros recreativos, enfim, em todos os pontos de concentração popular. Já a
remessa direta, embora seja a melhor estratégia para os municípios da Fase B

36
(e, logicamente, da Fase C), exige, de antemão, um cadastro perfeito, ou, pelo
menos, próximo da perfeição. Um dos pontos a considerar na perfeição do
cadastro, referindo-se ao IPTU, seria a distinção entre o endereço do imóvel e
o endereço do destinatário. Remeter, por exemplo, um carnê para o endereço
de um terreno baldio é extravio na certa. Imóvel alugado é outro problema: um
cadastro perfeito informa também o endereço do proprietário, na verdade o
responsável pelo imposto perante o município, não importando à Fazenda
Municipal se ele é pago pelo inquilino, ou não. Uma maneira de facilitar a
entrega é requerer às administradoras imobiliárias uma relação dos imóveis
alugados e sob suas administrações, entregando os carnês enfeixados em
lotes diretamente a elas.
Alguns municípios contratam empresas especializadas para entregar
carnês aos contribuintes. Cuidado! A entrega de carnês vem sendo
considerada pela Justiça como equivalente à postagem de cartas, cuja
exclusividade pertence à Empresa Brasileira de Correio e Telégrafo – ECT.
Outros municípios criaram a Taxa de Custeio de Remessa de Carnês,
ou nome semelhante, com a finalidade de compensar o custo de postagem,
incluindo o valor nas parcelas do IPTU. Cuidado! Essa taxa tem toda a
aparência de inconstitucional.
Importante: remessa de carnê tem que ser precedida por notificação! O
melhor caminho para legitimar o envio de carnês é o seguinte:
1º) Elaborar decreto pelo qual se estabelecem os meios de entrega dos
carnês dos respectivos tributos, formas e locais de pagamento, descontos,
prazos, penalidades de atraso, condições de recursos ou reclamações sobre
revisão ou impugnação de lançamentos e outras normas que se julgarem
necessárias;
2°) Lavrar Notificação aos Contribuintes do respectivo tributo,
comunicando o envio dos carnês e todas as condições e normas previstas
sobre a cobrança.
A Notificação também deve ser publicada no órgão oficial de
comunicação do município. Recomenda-se, por oportuno, transcrever
literalmente a notificação no verso ou na contracapa do carnê. Tais medidas
são acauteladoras. Em um determinado município, a Justiça exigiu que a
prefeitura comprovasse a entrega da notificação a todos os contribuintes. Sem
dúvida, uma exigência tanto exagerada, mas se os carnês reproduzissem a
notificação, a determinação da Justiça estaria plenamente cumprida.
Falhas de “feedback”
Vamos chamar de “feedback” o processo de acompanhamento dos
resultados do trabalho de “distribuição” ou remessa de carnês. Em termos
práticos, temos que pensar assim: “Pronto! Os carnês foram enviados! Agora,
vamos ver quem recebeu a conta, quem não a recebeu e reclamou, quem não

37
a recebeu e não reclamou, quem a recebeu e não se manifestou e quem a
recebeu e reclamou do valor, ou de outra coisa”.
De outra forma, vamos dividir os departamentos de “feedback”:
1° Departamento: Contribuintes que receberam o carnê e vieram
reclamar;
2º Departamento: Contribuintes que não receberam o carnê e vieram
reclamar;
3º Departamento: Contribuintes que não receberam o carnê e não se
manifestaram;
4º Departamento: O saldo – contribuintes que provavelmente receberam
e não se manifestaram.
O 1º e 2º departamentos serão conduzidos por um dos mais importantes
setores da Administração Fazendária: o Setor de Atendimento ao
Contribuinte.
Atender clientes ou contribuintes é função de tamanha responsabilidade
e técnica que se exige hoje pessoal devidamente qualificado, treinado e
capacitado para exercer tal atividade. Houve tempo em que o funcionário era
encaminhado para atender pessoas como forma de punição. Na verdade,
quem era realmente punido era a pessoa atendida; e depois perceberam que a
maior punição recaía sobre a própria instituição. As empresas, principalmente
aquelas que trabalham diretamente com um grande universo de clientes,
sabem que a relação cliente x empresa é fundamento de sobrevivência. Muito
mais por propósitos de zelar pela imagem da empresa, e não por cumprir
apenas obrigações legais, adotam-se atualmente sofisticadas estruturas de
atendimento. Mas além de zelar pela imagem da instituição, um setor de
atendimento inteligente gera valiosas informações tanto para uso cadastral
quanto de avaliação de desempenho.
Vejam o atendimento por este ângulo: em vez de uma instituição
gastar rios de dinheiro contratando uma empresa de pesquisa de opinião,
implementa no setor de atendimento uma central de pesquisas de
informações.
Assim, voltando à repartição pública, investir na qualidade do
atendimento ao contribuinte tem como retorno imediato:
• O cumprimento de uma obrigação legal e moral de prestar um bom
atendimento ao contribuinte;
• Efetuar correções imediatas e sem maiores custos no Cadastro;
• Obter informações adicionais para análises de avaliação de desempenho.
O 3º departamento se responsabiliza pelo recebimento e triagem dos
carnês devolvidos pelo Correio. A maioria é geralmente devolvida em
conseqüência de endereço incorreto, mas existem outros motivos, até mesmo
falhas da própria empresa durante a entrega. A devolução tem que ser
imediatamente examinada, carnê por carnê, consertando os erros e remetendo

38
novos documentos. Soma-se a isso o acerto no Cadastro, se for o caso, para
que o erro não mais se repita.
O 4º departamento cuida do grande saldo de carnês entregues sem
qualquer tipo de retorno. Quanto maior o percentual desse contingente, melhor
a certeza de que o cadastro está funcionando. Não podemos dizer de receita,
porque o pagamento ainda depende de outros fatores, que serão examinados
nos capítulos dos tributos.
Em suma, a Fazenda Municipal precisa do “Feedback”, incorporado em
uma estrutura funcional dotada de equipamentos, instalações e pessoal
qualificado. O “Feedback” mexe com as contas a receber, mexe com a receita
do município e, assim, deve ser tratado com o máximo de cuidados.
Muitos municípios, principalmente os da Fase C, estão implantando o
atendimento via Internet, incluindo emissão de guias e correções cadastrais. O
atendimento on-line é uma excelente forma de atendimento, se amparado em
um bom sistema, com facilidade de interlocução, rapidez de processamento e
sem entraves burocráticos.
Analisando a “Comercialização”
Com a produção e a distribuição em pleno funcionamento, o diretor da
indústria volta sua atenção para a área de comercialização, que abriga vários
segmentos: Vendas, Preço, Promoção etc. Em nosso caso, tratando-se de
Fazenda Pública, vamos analisar pontos específicos, dos quais destacamos o
preço e a promoção.
O Preço do Tributo.
Todos os tributos têm os seus valores fixados de acordo com a lei. O
ordenamento tributário nacional estabelece os fatos geradores e as bases de
cálculo, mas, em algumas situações, os municípios gozam de certa liberdade
para determinarem as alíquotas de seus tributos. Assim, por exemplo, as
alíquotas do ISS, pelo menos por enquanto, podem variar a partir de 2% a 5%.
O município também pode fixar as alíquotas do IPTU de acordo com os seus
critérios. Tudo isso, com o devido cuidado de não ferir o princípio constitucional
do não-confisco e a chamada capacidade contributiva.

39
Um esclarecimento sobre Confisco e capacidade contributiva:
Diz a Constituição que “sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”
(§ 1º do art. 145). Assim, deve-se cuidar para que exista sempre uma
correlação entre o valor dos impostos e a capacidade contributiva do
contribuinte. Tratando-se do IPTU, sabemos que a base de cálculo,
inexoravelmente, é o valor venal do imóvel (valor venal = preço de venda a
vista do imóvel), não importando a capacidade contributiva do proprietário, pois
a sua capacidade está se medindo pelo valor do imóvel do qual detém a
propriedade. Mas as alíquotas do IPTU, os percentuais que irão incidir sobre o
valor venal, devem variar de acordo com a capacidade contributiva do
proprietário. Normalmente, o legislador define as alíquotas de maneira que elas
vão variando para cima à medida que forem aumentando suas bases de
cálculo.
Diz, também, a Constituição que é vedado “utilizar tributo com efeito de
confisco” (art. 150, IV). Podemos dizer que o não-confisco limita o direito de
tributar a um patamar que não atinja a consistência das fontes de receita do
contribuinte. Que a tributação esteja dentro de limites razoáveis de valor,
explicação que não ajuda muito, se desconhecemos quais seriam esses limites
razoáveis de valor, pois tudo dependeria da conjuntura econômica e social do
momento. Para efeitos práticos, e não doutrinários, vamos entender então que
uma nova lei surja duplicando as alíquotas de determinado tributo, provocando
um acréscimo substancial nos encargos fiscais de um contribuinte, em
percentual de aumento bem superior à margem de lucro operacional de uma
empresa, ou bem superior ao aumento da receita líquida de uma pessoa física.
Isso poderia ser interpretado como confisco. Um exemplo: se uma nova lei
municipal aumenta a alíquota do IPTU de 1% para 1,5%, estamos falando de
um aumento de 50% no valor do tributo a ser pago de um ano para o outro,
sem considerar o acréscimo monetário, geralmente praticado no reajuste da
unidade fiscal utilizada pelo município. Portanto, o aumento real foi de 50%. Se
no mesmo período não ocorreu qualquer reajuste em percentual semelhante
nos salários das atividades profissionais, certamente o aumento do IPTU será
considerado confisco.
Desse modo, após avaliar as proibições do confisco e os preceitos do
princípio da capacidade contributiva, o Administrador Municipal deve analisar
com profundidade a situação existente na legislação sobre o “preço” de seus
tributos. As alíquotas estão em níveis razoáveis? As empresas prestadoras de
serviços estão recolhendo o ISS em padrões condizentes com a capacidade
econômica da atividade? Os valores das taxas estão efetivamente cobrindo os
custos dos serviços públicos correspondentes?
A promoção do produto.
O Serviço Público, do mesmo modo das empresas, precisa divulgar
seus produtos, não só para dar maior transparência de suas atividades

40
públicas, como também para estimular e motivar o contribuinte a recolher seus
tributos. Existe uma forte relação entre recebimento de tributos e realização de
serviços públicos, não em decorrência do costumeiro discurso: “se nada
recebo, nada posso fazer”, o que não deixa de ser, nos devidos termos, uma
verdade. A relação aqui comentada tem outra vertente, a do contribuinte: “não
pago imposto porque o governo nada faz”. Mas, muitas das vezes, o governo
está fazendo e o contribuinte não sabe, não lhe chega a informação. Em tais
situações, é preciso divulgar, é preciso promover o produto.
Vários municípios estão adotando a promoção no próprio carnê.
Informam na contracapa: “O seu IPTU está pagando as seguintes obras
públicas”, descrevendo abaixo os serviços realizados ou em realização. Outros
municípios publicam folhetos ou cartazes informativos de serviços ou obras
públicas. Existem, porém, dois problemas a serem resolvidos nesses tipos de
promoção: o primeiro é fixar claramente o objetivo, ou seja, estimular e motivar
o contribuinte a pagar o imposto; o segundo é deixar bem claro que se trata de
divulgação dos serviços públicos e não propaganda explícita do prefeito.
A divulgação deve ser feita no momento certo. Se os contribuintes estão
recebendo carnê em janeiro, este seria o melhor mês para promoção.
Existem outros meios de promoção para estimular o pagamento de
tributos. Concessão de prêmios através de sorteios seria um exemplo. Outra
promoção de bons resultados é o de incentivar a população a exigir nota fiscal
de serviços e concorrer em sorteio de prêmios. Geralmente este sorteio
provoca aumento na arrecadação do ISS, desde que haja um eficiente serviço
interno de triagem das notas.
Analisando a Cobrança.
O Administrador Municipal vai agora direcionar sua atenção para a
arrecadação, os recursos que efetivamente ingressaram nos cofres públicos.
Até agora, na verdade, o Administrador lidou apenas com centros de custos.
Cadastro, emissão de guias, atendimento, promoção, tudo envolve
investimento. O retorno vem na arrecadação.
O grande segredo da melhor arrecadação é a agilidade da cobrança. E o
principal instrumento para proporcionar agilidade na cobrança é a
informatização. A começar pelas guias de recolhimento contendo código de
barras visando facilitar e agilizar a transferência digital dos dados dos
pagamentos efetuados. Dessa forma, o cadastro tem condições de emitir
relatórios atualizados dos contribuintes em dia e, principalmente, dos
inadimplentes. E assim, avisos de cobranças podem ser enviados
automaticamente em datas anteriores a do vencimento da próxima parcela.
Neste ponto, volta a funcionar o setor de atendimento ao contribuinte, pois os
avisos de cobrança provocam a vinda de pessoas interessadas em justificar
pessoalmente o atraso, ou obter alguma informação adicional. Um atendimento
bem estruturado tem capacidade para receber a todos, independentemente do
motivo da visita.

41
Recomendação: não se deve dividir o atendimento em setores com placas
indicativas, tipo: “Recebimento de 2ª via”; “Atraso de pagamento”. Existem
pessoas que se inibem no local cuja placa estampa: “Contribuintes em atraso”.
O atendimento deve ser único e para todos.
Fase C (maior receita = receita própria)
Os municípios integrantes da Fase C trabalham mais para consolidar
posições. A receita própria já atingiu patamares razoáveis e o trabalho agora é
de desenvolvimento da estrutura fazendária. Muito do que foi dito para os
municípios integrantes da Fase B diz respeito, também, aos da Fase C, mas
existem agora outras funções para avaliação de desempenho.
Uma delas é a Fiscalização, tema do Capítulo X – Uma Estrutura de
Fiscalização, mas no atual capítulo de Planejamento da Receita, alguns pontos
sobre a Fiscalização devem ser debatidos.
A Fiscalização.
A Fiscalização Tributária Municipal atua principalmente junto aos
contribuintes do ISS. Aliás, vários municípios rejeitam a participação do quadro
de Fiscais de Tributos na área do IPTU, ITBI e Taxas. Um erro, porque o
Fiscal de Tributos é um técnico em doutrina tributária, cabendo a ele a
responsabilidade de emitir pareceres e responder consultas de matérias
tributárias em geral, no âmbito da Secretaria Municipal de Fazenda. A
Secretaria pode e deve dispor de técnicos em informática, técnicos em
atendimento, técnicos em cadastro, técnicos em cobrança, mas em doutrina
tributária o técnico é o Fiscal de Tributos. Se não estiver funcionando assim,
algo está errado: ou a equipe de Fiscais é fraca, precisando ser remodelada,
ou está havendo superposições de funções.
Em um município posicionado na Fase C, o quadro de Fiscais é
necessariamente formado por servidores graduados em escolaridade, porque a
função exige profundos conhecimentos. Os seus serviços são internos e
externos; enquanto um grupo atua no campo, fiscalizando os contribuintes,
outra parcela, internamente, trabalha na Inteligência, examinando relatórios
financeiros, Balanços de empresas, acompanhando a evolução da arrecadação
e indicando direções de melhoria de arrecadação.
Um município na Fase C não consegue alavancar sua receita sem um
quadro competente e estrategicamente posicionado de Fiscais.
A Sonegação.
Outro ponto alvo de análise do Administrador está relacionado com a
perda de receita motivada pela existência de empresas clandestinas no
município. A maioria dos integrantes da Fase C pertence a municípios de
grande expansão econômica, surgindo novas empresas a todo o momento. O

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gigantismo prejudica a atualização cadastral e obriga o Administrador a criar
novos métodos de localizar empresas. Um deles é estabelecer convênios com
os governos estadual e federal. A maioria dos municípios adota numeração de
inscrição própria, devendo, porém, associar suas inscrições com o CNPJ e
Inscrição Estadual, no caso das pessoas jurídicas, e o CPF quando se tratar de
pessoas físicas. O cadastro municipal devidamente informatizado é capaz de
cruzar informações por meio do CNPJ, da Inscrição Estadual e do CPF dos
sócios das empresas e dos profissionais autônomos, facilitando a localização
de atividades clandestinas.
Outro meio de identificar atividades clandestinas e sonegadoras seria a
informatização e emissão da própria Fazenda Municipal de talões de notas
fiscais. Os talonários seriam de modelo uniforme e numeração registrada no
Cadastro. A tendência das notas fiscais tradicionais é de acabar,
transformando-se em documentos emitidos por meio magnético. As prefeituras
já devem aparelhar-se para manter o controle automático e até mesmo
eletrônico das operações que estão surgindo.
QUADRO SINÓPTICO
O PLANEJAMENTO DA RECEITA MUNICIPAL
AÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO:
Planejar – Desenvolver novas potencialidades de receita e melhorar as
atividades arrecadadoras permitidas;
Estabelecer objetivos e formular estratégias para alcançar tais objetivos a
curto e longo prazo.
Organizar – Estruturar tarefas a serem executadas para alcançar os objetivos;
Atribuir tarefas a Servidores específicos através da designação de autoridade e
responsabilidade;
Avaliar e definir necessidades de recursos humanos compatíveis com os
objetivos e planos;
Nomear indivíduos competentes e desenvolver programas para aumentar suas
qualificações.
Dirigir – Exercer liderança dinâmica na implantação e execução de planos e
estratégias;
Desenvolver condições de trabalho que ofereçam motivação positiva para os
Servidores.
Controlar – Exercer continuamente controles dinâmicos, agressivos e flexíveis
das operações;
Aperfeiçoar o processo administrativo em função das avaliações dos
resultados;
“Todo planejamento tem por questão básica uma dimensão temporal, um
período para análise, discussão, execução e avaliação”
Conceito básico do Planejamento da Receita
O planejamento da receita é baseado no princípio de que o sucesso de uma

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administração depende da capacidade dos administradores em adotar uma
série de decisões bem concebidas, com o intuito de garantir um influxo de
caixa capaz de sustentar o fluxo de saída planejado, ou orçado, em vez de
deixar o ingresso de receita ao acaso, à mercê de uma evolução ou involução
vegetativa dos números históricos.
Conceito de Receita Pública
A entrada de dinheiro nos cofres públicos de modo permanente e integrado ao
patrimônio público, sem qualquer condição de troca ou previsão devolutiva.
Conceito de Receita Corrente
São as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária,
industrial, de serviços e outras, e ainda as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a
atender a despesas classificadas em Despesas Correntes.
Conceito de Receitas de Capital
São as receitas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de
constituição de dívidas; da conversão em espécie de bens e direitos; dos
recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados
a atender a despesas classificadas em Despesas de Capital, incluindo, ainda, o
superávit do orçamento corrente.
O potencial de Receita Tributária dos Municípios
As três origens da Receita Tributária Municipal:
- da União: O Fundo de Participação dos Municípios – FPM
- do Estado: Cota Parte de Participação Municipal – COM
- do Município: A arrecadação tributária própria
Classificação dos Municípios por origem de receita
FASE A: Principal Receita – FPM (União)
FASE B: Principal Receita – COM (Estado)
FASE C: Principal Receita – Receita Própria (Município)
Planejamento de Receita dos Municípios da Fase A:
Localizar uma atividade econômica propícia ao município, que atraia a atenção
e o interesse dos moradores locais, e investir em sua implementação.
A ação de planejamento passa a ser global, envolvendo vários segmentos e
órgãos, não mais se limitando ao objetivo de otimizar a receita municipal e, sim,
o engrandecimento econômico, social e cultural do município.
O estudo de viabilidade requer uma visão ampla e profunda sobre todos os
pontos
básicos característicos do lugar e possíveis indicadores ou inibidores de uma
potencialidade hipotética.
Compreensível que em um município pobre o Governo Municipal se abstenha
de cobrar seus tributos, mas a partir de 2001, de acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, passou a ser obrigatória a instituição e a efetiva
arrecadação de todos os tributos de competência da prefeitura.
Muitas vezes existem leis que constituem a cobrança legal dos tributos, mas,
em termos práticos, os lançamentos não são efetivados de forma ampla e
extensiva a todos os contribuintes, ou por falhas administrativas internas, ou
por omissão mesmo.
O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal considera como renúncia fiscal os
institutos da anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, isenção de caráter
não geral, alteração de alíquota e modificação de base de cálculo que implique

A gestão fazendária municipal e práticas de fiscalização

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