Nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND

1. CẦN LÀM RÕ HƠN NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA
HĐND VÀ UBND CÁC CẤP
19/09/2013
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND
năm 2003 thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định những chủ
trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây
dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an
ninh, không ngừng cảithiện đời sống vật chấtvà tinh thần của nhân dân địa
phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Hội đồng nhân
dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa ánnhân dân, Viện kiểmsát nhân dân cùng
cấp;giám sátviệc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giámsát
việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.
Với vị trí pháp lý mà Hiến pháp và luật quy định thì HĐND có hai vai trò. Vai
trò thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (quyết định những chủ
trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương) và vai trò
thứ hai là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân. Hai vai trò này được thể hiện qua hai chức năng đó là chức năng quyết định
và chức năng giám sát. Tại Điều 120 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Căn cứvào
Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết
về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương…”. Như vậy, với chức năng quyết định phải khẳng định rằng HĐND
không phải là cơ quan quyết định mọi vấn đề ở địa phương mà các quyết định
của HĐND trước hết là để đề ra các biện pháp triển khai thực hiện pháp luật
(Những quy phạm đã có sẵn), bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và
pháp luật ở địa phương và phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan Nhà nước cấp
trên về việc triển khai thực hiện pháp luật, thứ 2 là quyết định một số vấn đề quan
trọng của địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Cùng với chức năng quyết
định, HĐND thực hiện quyền giám sát ở hai góc độ, thứ nhất là giám sát việc
thực hiện các nghị quyết của HĐND; Thứ hai là giám sát việc tuân theo pháp luật
của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
và của công dân ở địa phương.
Ủy ban nhân dân do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành
chínhnhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan
nhà nước cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn

2. bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo
đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc
phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. UBND thực hiện
chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý
thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương tới cơ sở.
Như vậy, HĐND và UBND trước hết đều là cơ quan chấp hành Hiến pháp, luật,
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước
cấp trên, nhưng HĐND khác UBND là cơ quan quyết định "những chủ trương,
biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương" và giám sát toàn
bộ hoạt động về thi hành pháp luật ở địa phương. Còn UBND là cơ quan chấp
hành của HĐND, ngoài việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên còn phải chấp hành nghị quyết của HĐND, và chịu sự giám sát của HĐND
cùng cấp.
Với các nội dung phân tích ở trên vấn đề đặt ra ở đây là với vị trí pháp lý là cơ
quan quyền lực Nhà nước ở địa phương thì thẩm quyền của HĐND đến đâu?
Quyết định những vấn đề gì? Và UBND thực hiện hành vi hành chính của mình
thông qua quyết định của HĐND những nội dung gì và những nội dung gì chỉ
tuân theo pháp luật và các quy định hướng dẫn của các cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên? Những nội dung gì được ban hành các quyết định quy phạm pháp
luật ? Đây là những vấn đềhết sức quan trọng cần được làm rõ để trong quá trình
thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật đối với HĐND, UBND bảo đảm thực sự công khai, minh bạch, khách quan,
dân chủ đúng thẩm quyền, đúng quy định của pháp luật và không chồng chéo,
trùng lặp, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ mới dừng lại ở việc quy định phạm
vi các lĩnh vực (bề rộng) mà chưa có quyđịnh giới hạn những vấn đềcụ thể (chiều
sâu), chưa có sự phân cấp những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn cho HĐND
từng cấp.
Chẳng hạn như trong lĩnh vực kinh tế ngân sách HĐND tỉnh thực hiện những
nhiệm vụ quyền hạn như: (1). Quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn và hàng
năm về phát triển kinh tế - xã hội, sử dụng đất đai, phát triển ngành và quy hoạch
xây dựng, phát triển đô thị, nông thôn trong phạm vi quản lý; lĩnh vực đầu tư và
quy mô vốn đầu tư theo phân cấp của Chính phủ; (2). Quyết định quy hoạch, kế
hoạch phát triển mạng lưới khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến công
ở địa phương và thông qua cơ chế khuyến khích phát triển sản xuất, chuyển đổi
cơ cấu kinh tế và phát triển các thành phần kinh tế ở địa phương; bảo đảm quyền
tự chủ sản xuất, kinh doanh của các cơ sở kinh tế theo quy định của pháp luật;
(3). Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi
ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết
toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực
hiện ngân sáchđịa phương; điều chỉnhdựtoán ngân sáchđịa phương trong trường

3. hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; (4).
Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa
phương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước; (5). Quyết định thu phí, lệ
phí và các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của
pháp luật; (6). Quyết định phương án quản lý, phát triển và sử dụng nguồn nhân
lực ở địa phương; (7). Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,
chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại.
Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường, HĐND tỉnh thực
hiện những nhiệm vụ, quyền hạn như: (1). Quyết định chủ trương, biện pháp
khuyến khíchviệc nghiên cứu, phát huy sáng kiến cải tiến kỹ thuật, ứng dụng tiến
bộ khoa học, công nghệ để phát triển sản xuất, kinh doanh và đời sống của nhân
dân ở địa phương; (2). Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi,
sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển tại địa
phương theo quyđịnh củapháp luật; (3). Quyết định biện pháp bảo vệmôi trường;
phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, suy thoái môi trường, ô
nhiễm môi trường, sự cố môi trường ở địa phương theo quy định của pháp luật;
(4). Quyết định biện pháp thực hiện các quy định của pháp luật về tiêu chuẩn đo
lường và chất lượng sản phẩm; ngăn chặn việc sản xuất và lưu hành hàng giả,
hàng kém chất lượng tại địa phương, bảo vệ lợi íchcủa người tiêu dùng”. Tương
tự như vậy trong lĩnh vực văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng cũng đã quy định
nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh.
Nhưng cùng với các bộ luật chuyên ngành và các văn bản của cơ quan nhà nước
cấp trên đã xác định quyền hạn của HĐND khá cụ thể và được thể hiện ở nhiều
cấp độ khác nhau; cụ thể là: quyền quyết định (quyết định và quy định), quyền
thông qua và quyền phê chuẩn.
Về quyền quyết định của HĐND
Là quyền phán quyết về một vấn đề cụ thể mà pháp luật quy định (loại trừ quyền
tài phán hành chính và tài phán tư pháp) hoặc quyền quy định đặt ra, thay đổi, bổ
sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sựchung) bắt buộc các chủ
thể (cá nhân, cơ quan, tổ chức) phải thực hiện.
Quyền quyết định được thể hiện ở hai dạng:
Dạng thứ nhất là quyết định về một vấn đề cụ thể được thể hiện trong các nghị
quyết cá biệt. Chẳng hạn như quyết định về chương trình xây dựng nghị quyết,
về hoạt động giám sát hàng năm, về việc hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, UBND,…
Dạng thứhai là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần
đốivới mọi đốitượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa
phương. Dạng này được thể hiện trong các nghị quyết quy phạm pháp luật. Chẳng
hạn, nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở
địa phương; nghị quyết quy định mức thu các loại phí, lệ phí, Nghi quyết về một

4. số cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư vào khu kinh tế, khu công nghiệp, hỗ
trợ sản xuất nông lâm nghiệp, nuôi trồng đánh bắt thủy hải sản …;
Quyền thông qua
Là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch,
kế hoạch, đề án) do UBND cùng cấp trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định
hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền.
Theo quy định của các văn bản luật chuyên ngành trên các lĩnh vực như Luật Đất
đai, Luật Khoáng sản, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Du
lịch, Luật Điện lực... thì sau khi tổ chức lập quy hoạch, UBND phải trình HĐND
cùng cấp thông qua(cho ý kiến) trước khi trình UBND cấp trên, bộ quản lý ngành,
lĩnh vực hoặc Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt quy hoạch theo thẩm
quyền. Chẳng hạn như, tại điểm (a) khoản 1 điều 10 Nghị định số:92/2006/NĐ-
CP ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định:"Chủ tịch Ủy ban nhân
dân trình HĐND cùng cấp xem xét thông qua quyhoạch tổng thể pháttriển kinh
tế - xã hội của cấp mình và trình Thủ trưởng cấp trên phêduyệt"; Tại các điều 25
và 26 Luật Đất đai năm 2003 có quy định: “UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ
chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đấttrình HĐND cùng cấp
thông qua trướckhi trình Chính phủ xét duyệt”. Ngoàiý nghĩa là một dạng quyền
hạn của HĐND thì thuật ngữ “thông qua” còn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ
một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các
dự thảo nghị quyết.
Quyền phê chuẩn
Là quyền xem xét, cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của
UBND cùng cấp, của HĐND cấp dướivề một vấn đềmà pháp luật quy định, như:
phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn kết quả bầu cử các chức
danh của HĐND,...
Như vậy căn cứ vào các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn
bản pháp luật chuyên ngành thì:
Thứ nhất đã làm rõ được nhiệm vụ quyền hạn của HĐND trong việc thực hiện
quyền lực nhà nước ở địa phương;
Thứ hai, là có thể xác định được các dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền
hạn của HĐND từ đó để ban hành các nghị quyết phù hợp tính chất nội dung,
phạm vi và đúng thẩm quyền (đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật
thuộc thẩm quyền phán quyết của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc
quy định; Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng
cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi quyết định hoặc trình cơ
quan cấp trên quyết định theo quy định của pháp luật thì quyền hạn của HĐND
là quyền thông qua. Đốivới những vấn đềđã được thực hiện nhưng theo quy định

5. của pháp luật sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là
quyền phê chuẩn).
Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND cùng các văn bản luật chuyên ngành đã
quy định tương đối cụ thể, rõ ràng thẩm quyền của HĐND trong việc ban hành
nghị quyết, nhưng trên thực tế, do chưa xác định được đầy đủ nhiệm vụ quyền
hạn, chưa phân biệt được các dạng quyền hạn nêu trên, hoặc chưa nghiên cứu hết
các văn bản luật chuyên ngành cũng có vấn đề văn bản pháp luật chưa quy định
rõ nên việc ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND trong thời
gian qua ở một số địa phương đã xác định không đúng, chức năng nhiệm vụ và
thẩm quyền. Cụ thể là: Thứ nhất, là có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết
định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thông qua (như thông
qua dự toán thu, chi ngân sách, thông qua việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
cho từng cấp ngân sáchở địa phương theo quy định của Luật ngân sáchnhà nước,
thông qua chương trình xây dựng nghị quyết và hoạt động giám sát,...) và UBND
tỉnh quyết định ban hành (dự toán thu, chi ngân sách, Quyết định việc phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sáchở địa phương theo quy định của
Luật ngân sáchnhà nước…);hoặc có những nộidung công việc thuộc thẩm quyền
quyết định của HĐND tỉnh (như: Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển mạng
lưới khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến côngở địa phương và thông
qua cơ chế khuyến khích phát triển sản xuất, chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát
triển các thành phần kinh tế ở địa phương... nhưng HĐND không ban hành nghị
quyết, UBND tỉnh quyết định ban hành (sai thẩm quyền); Ngược lại, có những
vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thì HĐND tỉnh lại ban hành nghị
quyết dưới dạng quyết định. Chẳng hạn như, theo quy định của Luật Đất đai năm
2003, UBND cấp tỉnh xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương trình HĐND cùng
cấp cho ý kiến trước khi quyết định. Với quy định này thì HĐND cấp tỉnh chỉ có
thẩm quyền cho ý kiến (tức là thông qua phương án giá đất mà UBND xin ý kiến),
còn thẩm quyền quyết định về giá đất thuộc về UBND cấp tỉnh (Căn cứ ý kiến
thông qua của HĐND tỉnh UBND quyết định ban hành).
Thứ hai, tất cả các văn bản pháp luật chuyên ngành đều có quy định về phân cấp
trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, từng ngành, từng cơ quan nhà nước có liên
quan trong việc triển khai thực hiện. Tuy vậy, ở một số văn bản như Nghị định,
quyết định của Chính phủ ban hành có những nội dung công việc triển khai thực
hiện cơ chế chính sách (như khuyến khích đầu tư, chính sách hỗ trợ sản xuất,
chính sách nhà ở cho người thu nhập thấp từ nguồn NSNN..) giao UBND xây
dựng đề án tổ chức thực hiện không giao UBND trình xin ý kiến HĐND. UBND
và các cơ quan chức năng cho rằng đây là những nội dung công việc triển khai,
cụ thể hóa cơ chế, chinh sách của các cơ quan nhà nước cấp trên. Trong lúc đó
nguồn hỗ trợ lại sử dụng một phần hoặc toàn bộ ngân sách địa phương (Thuộc
thẩm quyền quyết định của HĐND). Mặt khác, trong quá trình xây dựng đề án,
ban hành cơ chế, chính sách (kể cả chính sách vượt khung quy định của chính

6. phủ như mở rộng hình thức, phạm vi, đối tượng được hỗ trợ, nâng mức hỗ trợ..)
nhưng vẫn không thông qua HĐND.
Một vấn đề nữa là hiệu lực pháp luật của các Nghị quyết mang tính quyết định
của HĐND, do chưa quy định rõ nên sau khi HĐND ban hành các nghị quyết,
các nghị quyết này chỉ là căncứ đểUBND ban hành quyết định (Kể cảnghị quyết
mang tính quyết định, quy định, kể cả Nghị quyết mang tính thông qua, trừ nghị
quyết phê chuẩn), nếu UBND chưa hoặc không ban hành quyết định thì các nội
dung trong nghị quyết HĐND gần như không có giá trị, ví dụ như nghị quyết dự
toán thu, chi ngân sách hoặc Nghị quyết về giao biên chế hành chính, sự nghiệp
hàng năm.... Điều này đã làm cho các quyết định, quy định của cơ quan quyền
lực trở thành hình thức, đồng thời làm tăng thêm thủ tục hành chính rườm rà
không đáng có.
Hiến pháp và các luật hiện hành đã trao rất nhiều quyền hạn cho HĐND các cấp,
đã xác định khá rõ thẩm quyền của mỗi cấp, giữa cơ quan Nhà nước TƯ, và chính
quyền địa phương; giữa UBND và HĐND. Tuy vậy, do không quy định cụ thể,
thống nhất, phải dẫn chiếu thông qua nhiều văn bản luật, văn bản chỉ đạo, hướng
dẫn của cơ quan Nhà nước cấp trên (Nghị định, quyết định, thông tư… của chính
phủ, bộ ngành trung ương), mặt khác nhận thức về các dạng quyền lực của mỗi
cấp HĐND chưa rõ nên vẫn thường xảy ra sự chồng chéo, trùng lặp trong việc tổ
chức thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương giữa cơ quan nhà nước ở TƯ
và chính quyền địa phương; giữa UBND (với tư cách là cơ quan chấp hành của
HĐND) và HĐND (với vai trò vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương); giữa HĐND, UBND cấp trên với HĐND, UBND cấp dưới. Nhiệm vụ,
quyền hạn giao cho HĐND ba cấp cơ bản giống nhau nên cùng một vấn đề trong
cùng một lĩnh vực, HĐND ba cấp đều ban hành nghị quyết, UBND quyết định
dẫn đến sự tốn kém, lãng phí, hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy chính
quyền nhà nước địa phương không cao. Đây là những vấn đề cần phải được Quốc
hội, Chính phủ, bộ ngành trung ương nghiên cứu, nhất là trong việc sửa đổi Luật
Tổ chức HĐND và UBND, nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của “cơ
quan quyền lực” nhà nước ở địa phương.
Nguyễn Trí Lạc
Trưởng ban Kinhtế và ngân sách HĐND tỉnh Hà Tĩnh