1. การนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ หรือการถ่ายทอดนโยบายสู่การปฏิบัติถือเป็นขั้นตอน
ย่อยหนึ่งของขั้นตอนหลักเรื่องการนานโยบายไปปฏิบัติ เป็นสิ่งสาคัญในการผลักดันให้นโยบาย
ได้รับการรับรู้ เข้าใจ
ยอมรับและสร้างทัศนคติที่ดีต่อผู้ปฏิบัติตามนโยบายและผู้ได้รับ
การรับรู้ เข้าใจ ยอมรับและสร้างทัศนคติที่ดีต่อ ผู้ปฏิบัติตามนโยบายและผู้ได้รับผลจากนโยบาย
อันจะเป็นเครื่องมือที่ทาให้นโยบายได้รับความสาเร็จในที่สุด ในการนานโยบายสู่การปฏิบัติ ผู้มอบ
และผู้รับนโยบายจะต้องมีความชัดเจนเรื่ององค์ประกอบของนโยบาย
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
ผู้รับนโยบายจะต้องเข้าใจและสามารถแปลความหมายของนโยบายได้อย่างถูกต้อง ทั้งนี้เนื่องจาก
โดยทั่วไปนโยบายอาจจะมีลักษณะที่ขาดความชัดเจนในตัวเองอยู่บ้าง กล่าวคือ นโยบายส่วนหนึ่ง
มีลักษณะเป็นเชิงอุดมการณ์ นโยบายบางครั้งผู้กาหนดทาให้มีความชัดเจนมากขึ้น คือมีลักษณะเป็น
เชิงทางเลือก และนโยบายที่ดีจะมีความชัดเจนถึงขั้นที่บอกแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนด้วย
คือมีลักษณะเป็นเชิงมาตรการ ในเรื่ององค์ประกอบของนโยบายนี้จะช่วยให้ผู้กาหนดนโยบายหรือ
ผู้มอบนโยบายตระหนักถึงความชัดเจนในนโยบายที่ตนกาหนดขึ้น
อันจะทาให้ผู้รับนโยบาย
เกิดความเข้าใจชัดเจนง่ายต่อการรับนาไปตีความและจัดทาเป็น นโยบายรอง และแผนปฏิบัติง่ายขึ้น
ในขณะเดียวกันก็จะช่วยให้ผู้รับนโยบายสามารถแยกแยะส่วนสาคัญของนโยบายและ
แปลความหมายได้ถูกต้องชัดเจนง่ายขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงนโยบายใหญ่ให้เป็น
นโยบายย่อยก็ดี การแปลงนโยบายให้เป็นแผนปฏิบัติก็ดีจะต้องจัดวัตถุประสงค์แนวทางดาเนินการ
และกลไกให้สอดคล้องสัมพันธ์กัน
ระดับของนโยบาย
โดยทั่วไปนโยบายมักมีหลายระดับ ลดหลั่นกันไปตามระดับการบังคับบัญชารับผิดชอบ
ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง การนานโยบายลงสู่การปฏิบัติจึงต้องมีการจัดระดับของนโยบายตาม
แนวดิ่งและแบ่งซอยขอบเขตของนโยบาย ลดหลั่นตามความรับผิดชอบของระดับหน่วยงาน
ดังกล่าวด้วย การแบ่งโดยอาจแบ่งซอยขอบเขตของนโยบายตามกลุ่มเป้าหมาย พื้นที่ เนื้อหาสาระ
หรือวิธีอื่นๆก็ได้ ในการแปลงนโยบายสู่การปฏิบัตินี้ ผู้มอบและผู้รับนโยบายจะต้องมีความชัดเจน
เรื่ององค์ประกอบของนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้รับนโยบายจะต้องเข้าใจและสามารถแปล
ความหมายของนโยบายได้อย่างถูกต้อง ทั้งนี้เนื่องจากนโยบายอาจมีลักษณะที่ขาดความชัดเจนใน
ตัวเองอยู่บ้าง กล่าวคือนโยบายส่วนหนึ่งมีลักษณะเป็นเชิงอุดมการณ์ แต่ในบางครั้งผู้กาหนด
นโยบาย ทาให้มีความชัดเจนมากขึ้น คือมีลักษณะเป็นเชิงทางเลือก นโยบายที่ดีจะมีความชัดเจนถึง
ขั้นที่บอกแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนด้วย คือมีลักษณะเป็นเชิงมาตรการ อันจะทาให้ผู้รับนโยบายเกิด
ความเข้าใจชัดเจนง่ายต่อการรับนาไปตีความและจัดทาเป็นนโยบายรอง และแผนปฏิบัติง่ายขึ้น ใน
ขณะเดียวกันก็จะช่วยให้ผู้รับนโยบายสามารถแยกแยะส่วนสาคัญของนโยบายและแปลความหมาย

2. ได้ถูกต้องชัดเจนง่ายขึ้น ทั้งนี้เนื่องจาก การเปลี่ยนแปลงนโยบายใหญ่ให้เป็นนโยบายย่อยก็ดี การ
แปลงนโยบายให้เป็นแผนปฏิบัติก็ดี จาเป็นต้องจัดวัตถุประสงค์ แนวทางดาเนินการและกลไกให้
สอดคล้องสัมพันธ์กัน โดยสรุปแล้วจะเห็นว่า นโยบายมีหลายระดับตามระดับการบังคับบัญชา
ผู้ปฏิบัติงานต้องมีความเข้าใจและสามารถแปลความหมายของนโยบายได้ว่า สิ่งใดเป็นนโยบาย
หลัก สิ่งใดเป็นนโยบายรอง และสามารถดาเนินการตามกลยุทธ์ให้สอดคล้องซึ่งกันและกัน เพื่อให้
บรรลุเป้าหมายตามที่กาหนด
ขั้นตอนการดาเนินการนานโยบายสู่การปฏิบัติ
ในการนานโยบายสู่การปฏิบัติ ผู้รับนโยบายระดับกลางโดยทั่วไปจะทาหน้าที่ 2 ส่วน
คือ 1) นานโยบายมาจัดทาเป็นแผนสาหรับหน่วยงานของตนเองเป็นผู้ปฏิบัติ และ 2) กาหนด
นโยบายหรือแผนให้หน่วยงานระดับล่างลงไปรับไปปฏิบัติ ส่วนผู้ปฏิบัติระดับล่างจะทาหน้าที่
อย่างใดอย่างหนึ่งหรือ ทั้ง 2 อย่างต่อไปนี้คือ 1) นานโยบายจากหน่วยเหนือมาจัดทาเป็นแผนปฏิบัติ
และ 2) รับแผนของหน่วยเหนือมาปฏิบัติ ซึ่งอาจจะต้องมีการจัดทาแผนปฏิบัติการขึ้นด้วยก็ได้
ดังนั้นผู้รับมอบนโยบายจึงจาเป็นต้องมีความเข้าใจถึงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายและแผน และ
สามารถแปลความหมายของนโยบายแล้วเชื่อมโยงมาสู่การทาแผนให้ได้ ในการแปลงนโยบายลง
ไปสู่การปฏิบัติอาจจะมีการกาหนดนโยบายย่อย หรือนโยบายรองให้หน่วยงานระดับล่างรับไป
ดาเนินการ แต่ในท้ายที่สุดจาเป็นต้องมีแผนเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติการนานโยบายสู่การปฏิบัติ
จึงมีกิจกรรมอย่างน้อย 4 เรื่องคือ (1) การตีความวัตถุประสงค์ในนโยบาย แล้ววิเคราะห์แยกแยะเป็น
วัตถุประสงค์หรือเป้าหมายย่อยๆ ลงไปเพื่อให้เป้าหมายย่อยเหล่านั้นมีความชัดเจน ปฏิบัติได้ และ
ทุกเป้าหมายที่กาหนดนั้นต่างมุ่งตอบสนองวัตถุประสงค์ของนโยบาย (2) การขยายความเรื่อง
แนวทางการบรรลุวัตถุประสงค์ในนโยบาย เพื่อเห็นวิธีการปฏิบัติได้ซึ่งแนวทางเหล่านั้นตอบสนอง
เป้าหมายของแผนและสอดคล้องกับแนวทางในนโยบายด้วย (3) การแปลความหมายในส่วนกลไก
ของของนโยบายออกมาในรูปที่เป็นเครื่องมือและทรัพยากรที่จาเป็นต้องใช้
ทั้งนี้ตามวิธีการที่
กาหนดไว้ในแผน ว่าต้องมีอะไรบ้าง จานวนเท่าใดและคุณภาพอย่างไร (4) การจัดหาความสัมพันธ์
ระหว่างวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของแผน
วิธีการปฏิบัติและทรัพยากรที่ใช้ให้ประสาน
สอดคล้องกันในลักษณะการคาดการณ์ในอนาคต ซึ่งมีทรัพยากร เวลาเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยนั่นเอง
ด้วยเหตุนี้ นโยบายหนึ่งๆอาจมีการถ่ายทอดลงไปเป็นแผนปฏิบัติมากกว่าแผนหนึ่งก็ได้ และใน
กรณีเช่นนี้ เพื่อมิให้แต่ละแผนมีลักษณะแตกแยกคนละทิศทาง จาเป็นต้องใช้หลักการประสานแผน
กากับในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง 2 ลักษณะดังนี้คือ (1) การกาหนดแผนในลักษณะเป็น
องค์ประกอบ คือการแยกแยะวัตถุประสงค์ของนโยบายออกมาในรูปที่ทาให้เกิดแผนมากกว่า 1
แผน และแต่ละแผนต้องปฏิบัติพร้อมๆกันไป จะขาดแผนใดแผนหนึ่งไม่ได้ มิฉะนั้นจะไม่บรรลุ

3. เป้าหมายของนโยบายเลย (2) การกาหนดแผนในลักษณะเป็น การสนับสนุน คือมีการแยกแยะ
วัตถุประสงค์และแนวทางปฏิบัติของนโยบายออกเป็น หลายๆส่วนและแต่ละส่วนมีความเป็นอิสระ
ในตัวเอง แต่สามารถจัดลาดับความสาคัญเป็นส่วนหลัก ส่วนรองไว้ ซึ่งการแยกแยะวัตถุประสงค์
และแนวทางปฏิบัติดังกล่าวจะทาให้เกิดแผนมากกว่าหนึ่งแผน
และแต่ละแผนสามารถทาให้
นโยบายบรรลุความสาเร็จได้ในตัวเอง แม้จะขาดแผนอื่นๆ แต่หากมีแผนอื่นๆ ด้วยจะช่วยให้
นโยบายบรรลุเป้าหมายได้ดียิ่งขึ้น ส่วนขั้นตอนการนานโยบายลงสู่การปฏิบัติมีลักษณะเป็นการ
จัดทานโยบายย่อยรองรับนโยบายใหญ่หรือการจัดทาแผนเพื่อให้เป็นกลไกของนโยบายนั่นเอง
ดังนั้นผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้อง จึงจาเป็นต้องทราบถึงขั้นตอนและปัจจัยที่จะต้องพิจารณาในกระบวนการ
ดังกล่าวด้วย จึงจะทาให้การนานโยบายลงสู่การปฏิบัติได้ผลดี
ขั้นตอนดังกล่าวอาจกาหนด
ตามลาดับดังนี้ขั้นที่ 1 วิเคราะห์นโยบายของหน่วยเหนือ เพื่อให้สามารถตีความวัตถุประสงค์
แนวทาง และกลไกของนโยบายได้ถูกต้องชัดเจน จาเป็นต้องศึกษาวิเคราะห์ถึงนโยบายของหน่วย
เหนือที่กาหนดมาการวิเคราะห์ที่ดีอาจจาเป็นต้องศึกษาถึงประวัติความเป็นมาของนโยบายนั้น
แนวความคิดที่อยู่เบื้องหลังของนโยบาย ลักษณะและกระบวนการก่อเกิดของนโยบายการเข้ามามี
บทบาทของกลุ่มสถาบัน หรือผู้นาในการกาหนดนโยบาย ผลของการนานโยบายนั้นไปปฏิบัติที่
ผ่านมา ตลอดจนการปรับเปลี่ยนพัฒนานโยบายนั้น ทั้งนี้เพื่อเป็นการช่วยให้สามารถตีความหมาย
แยกแยะ คาดการณ์ และขยายความ วัตถุประสงค์ แนวทาง และกลไกลของนโยบายดังกล่าวได้
ถูกต้อง ลึกซึ้ง ยิ่งขึ้น ขั้นที่ 2 วิเคราะห์นโยบายและแผนของหน่วยงานปฏิบัติ ผู้นานโยบายของ
หน่วยเหนือ จาเป็นต้องทราบว่านโยบายนั้นเป็นนโยบายเก่าหรือใหม่ แต่มีการปรับเปลี่ยนจาก
นโยบายเดิม และนโยบายนั้นได้มีการถ่ายทอดลงเป็นนโยบายหรือแผนของหน่วยงานที่ตนเอง
รับผิดชอบแล้วอย่างไร ทั้งนี้เพื่อจะได้นานโยบายและแผนนั้นมาวิเคราะห์โดยใช้แนวทางเดียวกัน
กับการวิเคราะห์นโยบายของหน่วยเหนือแต่จะสามารถวิเคราะห์ได้ละเอียดลึกซึ้งกว่า โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งด้านปัญหาการปฏิบัติและผลของการนามาปฏิบัติเพื่อจะนาผลการวิเคราะห์ไปใช้ประกอบ
ในการวางแผนต่อไปขั้นที่ 3 วิเคราะห์ปัญหาและความต้องการของกลุ่มเป้าหมาย หรือพื้นที่ที่
รับผิดชอบนอกจากนโยบายของหน่วยเหนือ นโยบายและแผนในเรื่องนั้นๆ ของหน่วยงานตัวเอง
แล้ว ผู้รับนโยบายก่อนจะจัดทาแผนต่อไปจาเป็นต้องมีการวิเคราะห์สภาพปัญหาและความต้องการ
ของประชากรกลุ่มเป้าหมายหรือปัญหาของพื้นที่รับผิดชอบเป็นการเฉพาะด้าน
กล่าวคือ หาก
หน่วยงานที่ผู้รับนโยบายเป็นระดับอาเภอ ผู้รับนโยบายจาเป็นต้องนาข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาและ
ความต้องการในนโยบายนั้นมาพิจารณา หากยังไม่มีก็จาเป็นต้องเก็บรวบรวมเพิ่มเติม โดยกาหนด
กรอบเพื่อให้เป็นแนวทางในการรวบรวมวิเคราะห์ให้ตรงกับประเด็นหลักที่ต้องการ
ในการ
วิเคราะห์อาจแยกแยะให้เห็นสภาพปัญหาและความแตกต่างของกลุ่มเป้าหมาย กลุ่มต่างๆ หรือ

4. แยกแยะตามพื้นที่ทั้ง 2 ด้าน ทั้งนี้เพื่อให้เห็นระดับของสภาพที่เป็นอยู่ปัจจุบันและช่องว่างระหว่าง
เป้าหมายของนโยบายที่หน่วยเหนือต้องการ อันจะนาไปสู่การกาหนดเป้าสาเร็จและความเป็นไปได้
ของเป้าหมายที่จะตั้งขึ้นตลอดจนวิธีปฏิบัติและทรัพยากรที่จะต้องใช้
ขั้นที่ 4 วิเคราะห์ศักยภาพของหน่วยงาน ในการวางแผนเพื่อตอบสนองนโยบายนั้น จาเป็นต้องมี
การจาแนกเป้าสาเร็จ แนวทางปฏิบัติและทรัพยากรที่ใช้ของแต่ละหน่วยงานที่รับแผนไปปฏิบัติ
ทั้งนี้เพราะแต่ละหน่วยงานนอกจากจะมีปัญหาและความต้องการของกลุ่มเป้าหมายที่อาจแตกต่าง
กันไปแล้ว ยังมีศักยภาพและความพร้อมที่แตกต่างกันไปด้วย ศักยภาพและความพร้อมที่จะปฏิบัติ
ตามนโยบาย ความสามารถที่จะปฏิบัติตามนโยบายให้บรรลุผลสาเร็จ ซึ่งโดยทั่วไปพิจารณาได้จาก
ปัจจัย 3 ด้านคือ (1) ปัจจัยด้านโครงสร้างของหน่วยงาน คือการที่หน่วยงานมีโครงสร้างเล็ก ใหญ่
ขนาดใด การจัดหน่วยงาน บทบาท ภารกิจกว้าง แคบเพียงใด ตลอดจนมีการจัดตั้งเก่า ใหม่ อย่างไร
โครงสร้างหน่วยงานจะเป็นศักยภาพพื้นฐานที่ช่วยให้หน่วยงานสามารถจะรับนโยบายมาปฏิบัติได้
กว้าง แคบแค่ไหน (2) ปัจจัยความพร้อมด้านทรัพยากร คือการที่หน่วยงานมีอัตรากาลังคน
เครื่องมือ เครื่องใช้ตลอดจนงบประมาณเพียงพอ แค่ไหนสาหรับการรับนโยบายมาปฏิบัตินั่นเอง (3)
ปัจจัยด้านประสิทธิภาพการจัดการ คือ ความสามารถหรือสมรรถนะขอหน่วยงาน งานด้านการ
จัดการให้มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลในการดาเนินงาน ให้บรรลุเป้าหมายสาเร็จของนโยบาย
นั่นเอง หน่วยงานบางแห่งมีทรัพยากรมาก แต่อาจขาดประสิทธิภาพการจัดการ แต่บางหน่วยงานมี
ประสิทธิภาพในการนานโยบายไปปฏิบัติได้สูงทั้งๆที่มีทรัพยากรจากัด
ปัจจัยทั้ง 3 ด้านนี้จะต้องนามาพิจารณาประกอบกัน เพื่อประเมินศักยภาพความพร้อมโดยส่วนรวม
ของหน่วยงานที่จะรับนโยบายมาปฏิบัติ และใช้ในการกาหนดเป้าสาเร็จ และแนวทางปฏิบัติของ
แผนด้วยขั้นที่ 5 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมของหน่วยงาน ในการวางแผนเพื่อตอบสนองนโยบาย
ใดก็ตาม จาเป็นต้องวิเคราะห์สภาพแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับน
โยบาย
ขั้นที่ 6 กาหนดเป้าสาเร็จ ในการวางแผนสนองนโยบายใดๆ เมื่อวิเคราะห์เป้าสาเร็จที่ต้องการของ
นโยบาย ปัญหาความต้องการ และศักยภาพของหน่วยรับนโยบายแล้ว จึงนาเอาผลการวิเคราะห์ใน
ข้อต่างๆ ดังกล่าวข้างต้นมากาหนดเป้าสาเร็จ โดยแยกเป็นเป้าสาเร็จรวมและเป้าสาเร็จย่อยซึ่งอาจ
แบ่งกลุ่มพื้นที่หรือกลุ่มเป้าหมายก็ได้ ทั้งนี้การกาหนดเป้าสาเร็จจะต้องคานึงถึง 1) ความเป็นไปได้
ที่จะบรรลุ (obtainable) 2) สามารถวัดได้ (measurable) และ 3) ท้าทายให้อยากทาจนบรรลุเป้าสาเร็จ
(challenging) ขั้นที่ 7 กาหนดวิธีปฏิบัติและทรัพยากรที่ใช้ เมื่อสามารถกาหนดเป้าสาเร็จได้
เหมาะสมแล้ว มีการตรวจสอบความเป็นไปได้แล้ว ผู้รับนโยบายจาเป็นต้องแปลงและดาเนินการใน
นโยบายให้ออกมาเป็นวิธีปฏิบัติ และวิธีปฏิบัตินั้นจะต้องมุ่งให้บรรลุเป้าสาเร็จของนโยบายและ
แผน เพื่อให้สอดคล้องกับแนวดาเนินการในนโยบายด้วยขั้นที่ 8 กาหนดองค์กรปฏิบัติ ในการรับ

5. นโยบายมาปฏิบัติในแต่ละเรื่องอาจใช้องค์การประจาหน่วยงานที่มีอยู่แล้วก็ได้ หรือบางครั้ง
นโยบายบางเรื่องต้องการหน่วยงานที่มีลักษณะเฉพาะพิเศษต่างจากหน่วยงานเดิมก็ได้
ขั้นที่ 9 กาหนดวิธีการจัดการ เพื่อให้หน่วยงานล่างสามารถรับแผนหรือนโยบายไปปฏิบัติได้ชัดเจน
จึงจาเป็นต้องกาหนดวิธีการจัดการคือการจาแนกกิจกรรมต่างๆ และทรัพยากรที่ใช้ให้สัมพันธ์กัน
กับเป้าสาเร็จที่ต้องการบรรลุ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสร้างระบบอานวยการจัดการให้เกิดขึ้นด้วย เช่น มี
ระเบียบ แนวทางปฏิบัติให้ให้มีการตัดสินใจได้ในระดับหนึ่ง เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการ
จัดการ และการปรับเปลี่ยนเป้าสาเร็จ วิธีดาเนินการ ตลอดจนการใช้ทรัพยากรเพื่อให้กิจกรรมเข้า
กับสภาพความเป็นจริงของผู้ปฏิบัตินั่นเอง และจะต้องไม่ลืมว่ามีการจัดการในแต่ละระดับของ
หน่วยงานแตกต่างกันอย่างไรด้วยขั้นที่ 10 กาหนดแนววิธีการควบคุมการบรรลุเป้าสาเร็จ ในการ
กาหนดเป้าสาเร็จและวิธีการใช้ทรัพยากรต่างๆ โดยธรรมชาติการทางานทั่วไปมีแนวโน้มที่จะใช้
ทรัพยากรมาก บรรลุเป้าสาเร็จต่า ดังนั้นในการแปลงนโยบายสู่การปฏิบัติจึงมักจะต้องมีการควบคุม
ให้ใช้ทรัพยากรน้อย แต่ได้เป้าสาเร็จสูง การควบคุมดังกล่าวจึงอาจเป็นมาตรฐานเชิงบวกหรือเชิง
ลบก็ได้ ซึ่งมีขอบข่ายกว้างในทางการจัดการ อาจมีหลายลักษณะ ได้แก่ การรายงาน การติดตาม
การนิเทศ และการประเมินผล ซึ่งถ้าหากจะให้เกิด ความชัดเจนแก่ผู้ปฏิบัติก็ควรกาหนดเกณฑ์ชี้วัด
ความสาเร็จไว้ให้ชัดเจน 3. ปัจจัยที่กาหนดความสาเร็จหรือความล้มเหลวของการนานโยบายไป
ปฏิบัติ สาหรับปัจจัยที่กาหนดความสาเร็จหรือความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบัติ มีดังนี้ 3.1
ลักษณะของนโยบาย มีส่วนในการกาหนดความสาเร็จหรือความล้มเหลวของ
นโยบายได้แก่ 1) ประเภทของนโยบาย การปฏิบัติตามนโยบายจะมีโอกาสประสบผลสาเร็จ
มากที่สุดหากนโยบายนั้นเรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลงสิ่งต่างๆน้อยที่สุด และมีความเห็นพ้อง
ต้องกันในวัตถุประสงค์ในระดับสูง 2) ผลประโยชน์ของนโยบายนั้นๆ ความสาเร็จของการนา
นโยบายไปปฏิบัติขึ้นกับประสบการณ์ที่ผ่านมา น้าหนักของผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมที่
นโยบายนั้นผลักดันให้เกิดขึ้นมา ถ้าการรับรู้มีมากกว่านโยบาย ให้ประโยชน์มากกว่านโยบายอื่น
โอกาสความสาเร็จก็จะมีมาก3) ความสอดคล้องกับค่านิยมที่มีอยู่ และความต้องการของผู้ที่จะได้รับ
ผลกระทบจากนโยบายนั้น 4) ความเป็นไปได้ในการนามาทดลองก่อนในเชิงปฏิบัติในลักษณะของ
โครงการทดลอง โอกาสสาเร็จจะมีมากกว่านโยบายที่ไม่สามารถทาเป็นโครงการทดลองก่อนได้ 5)
ความเห็นผลได้ของนโยบาย นโยบายที่สามารถส่งผลที่สามารถเห็นได้ชัดเจน จะมีโอกาสในการ
ประสบผลสาเร็จในทางปฏิบัติมากกว่านโยบายที่ไม่สามารถชี้ให้เห็นถึงผลที่ชัดเจน
6) คุณภาพของการส่งข้อมูลย้อนกลับ คุณประโยชน์ของการส่งข้อมูลย้อนกลับมีความสาคัญมากต่อ
ความสาเร็จของนโยบายโดยเฉพาะถ้าเป็นนโยบายที่เสนอการเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ
3.2 วัตถุประสงค์ของนโยบาย เป็นส่วนหนึ่งในการที่จะให้การกาหนดนโยบายไปปฏิบัตินั้นสาเร็จ

6. แยกพิจารณาได้ดังนี้ 1) ความชัดเจนของวัตถุประสงค์ หากวัตถุประสงค์ไม่ชัดเจน โอกาสการ
ตีความผิดจะเป็นเหตุทาให้การนานโยบายไปปฏิบัติล้มเหลวได้ 2) ความสอดคล้องต้องกันของ
วัตถุประสงค์ นอกจากวัตถุประสงค์จะชัดเจนแล้ว ยังจาเป็นต้องมีความสอดคล้องเป็นอันหนึ่งอัน
เดียวกัน3) ความยากง่ายในการรับรู้วัตถุประสงค์ คือ ง่ายต่อความเข้าใจ ความรับรู้ ของผู้ที่จะนาไป
ปฏิบัติว่า นโยบายนั้นๆมีวัตถุประสงค์อย่างไร 4) ตัวชี้วัดความสาเร็จของนโยบาย จะทราบว่า
ความสาเร็จของนโยบายนั้นแสดงให้เห็นได้อย่างใด อะไรคือตัวชี้วัดว่านโยบายนั้นประสลผลสาเร็จ
ฉะนั้นจาเป็นต้อมีดัชนีชี้ วัตถุประสงค์ หรือเป้าหมายของนโยบายนั้นๆ
5) ความไม่เที่ยงตรงของข่าวสารต่อผู้นานโยบายไปปฏิบัติ หากแหล่งข้อมูลข่าวสารให้ข้อมูลที่ไม่
สอดคล้องในการแปลวัตถุประสงค์ เป้าหมาย หรือมาตรฐานต่างๆของนโยบาย ข้อขัดแย้งเหล่านั้น
จะทาให้การปฏิบัติเป็นไปได้ตามวัตถุประสงค์ของนโยบายที่แท้จริง 3.3 ความเป็นไปได้ทาง
การเมือง ตัวแปรที่เกี่ยวข้องกับความเป็นไปได้ทางการเมืองได้แก่ 1) การเจรจาระหว่างรัฐบาลและ
เอกชน ความสาเร็จในการนานโยบายไปปฏิบัติขึ้นอยู่กับการสนับสนุนหรือคัดค้านที่เอกชนมีต่อ
นโยบาย ถ้านโยบายใดจาเป็นต้องมีการเจรจากับกลุ่มธุรกิจเอกชนอยู่เสมอ โอกาสที่จะประสบ
ปัญหาจะมีเมื่อนาไปปฏิบัติ 2) ความสนับสนุนจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง นโยบายที่ขาดการสนับสนุน
จากกลุ่มผลประโยชน์ และบุคคลที่สาคัญในวงการรัฐบาลและรัฐสภา โอกาสที่จะถูกคัดค้านเมื่อ
นาเข้าพิจารณาในกระบวนการทางนิติบัญญัติ 3) ผลกระทบของนโยบายที่มีต่อกลุ่มอาชีพที่มี
อิทธิพล กลุ่มอิทธิพลจะใช้วิถีทางทั้งการเมืองและเศรษฐกิจ เพื่อที่จะยับยั้งการปฏิบัติให้เป็นไปตาม
นโยบาย4) การสนับสนุนจากชนชั้นผู้นา โดยเฉพาะประเทศที่กาลังพัฒนาหากการสนับสนุนจาก
ชนชั้นผู้นา โอกาสนานโยบายไปปฏิบัติก็เกิดขึ้นได้ยาก 5) การสนับสนุนจากสื่อมวลชน นโยบายที่
ขาดการสนับสนุนจากสื่อมวลชนมักประสบปัญหาในทางปฏิบัติ 6) การสนับสนุนจากผู้มีสิทธิออก
เสียงเลือกตั้ง ว่าชอบหรือไม่กับนโยบายนั้น 3.4 ความเป็นไปได้ทางเทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลง
เทคโนโลยีเกิดขึ้นเร็วและแต่ละครั้งจะส่งผลต่อการปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบาย เทคโนโลยีที่จะ
นาไปใช้ในการปฏิบัติตามนโยบายที่วางเอาไว้ต้องสอดคล้องกับสภาวการณ์ หรือภาวะแวดล้อมที่
จะนานโยบายไปปฏิบัติ ข้อเสนอของนักวิชาการ ที่ปรึกษาชาวต่างประเทศ จะต้องนามาพิจารณาให้
รอบคอบ เพราะอาจไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ในประเทศกาลังพัฒนาก็เป็นได้
3.5 ความพอเพียงของทรัพยากร นโยบายที่จะนาไปปฏิบัติให้สาเร็จนั้นต้องได้รับการ
สนับสนุนทางทรัพยากร ทั้งด้านเงิน คน วัสดุอุปกรณ์ต่างๆ ซึ่งจะกระทบกับประสิทธิภาพของ
นโยบาย 3.6 ลักษณะของหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ โครงสร้างของหน่วยงานที่นา
นโยบายไปปฏิบัติจะมีส่วนอย่างมากต่อความสาเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายนั้น ซึ่งพิจารณาได้
เป็น 1)
ประเภทของหน่วยงาน หน่วยงานทีมีกาลังคน ทรัพยากรอื่นๆ พร้อม อยู่

7. แล้ว มีโอกาสที่นโยบายจะประสบความสาเร็จในการนาไปปฏิบัติมากกว่าหน่วยงานที่ไม่พร้อม
2) โครงสร้างและลาดับขั้นการบังคับบัญชา หน่วยงานขนาดเล็กที่มีระดับชั้นการบังคับบัญชาน้อย
จานวนผู้ที่อยู่ใต้บังคับบัญชามาก จะมีโอกาสที่จะประสบความสาเร็จในการนานโยบายไปปฏิบัติ
มากกว่าหน่วยงานขนาดใหญ่ที่มีระดับชั้นและสายการบังคับบัญชามาก แต่ผู้ใต้บังคับบัญชาน้อย
3) ความสัมพันธ์กับหน่วยงานที่กาหนดนโยบาย ความสัมพันธ์อย่างไม่เป็นทางการ ระหว่าง
หน่วยงานที่กาหนดและหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ ถ้าความสัมพันธ์มีมากโอกาสความสาเร็จ
ก็จะมีมากด้วย 3.7 กลไกภายในหน่วยงานหรือระหว่างหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ
1)
จานวนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง หากจานวนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีมากขึ้น
เท่าใด ปัญหาในเรื่องการประสานงานจะมีมากขึ้น และหากไม่สามารถประสานกันได้โอกาสที่
นโยบายจะล้มเหลวก็มีมากขึ้น และหากไม่ประสานกันได้ โอกาสที่นโยบายจะล้มเหลวก็มีมากขึ้น
2) จานวนจุดตัดสินใจ จานวนจุดตัดสินใจของนโยบายถ้ามีมากขึ้นเท่าใดความล่าช้าในการปฏิบัติก็
มีมากขึ้นเท่านั้น3) ความสัมพันธ์ดังเดิมของหน่วยงายที่ร่วมปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบาย ถ้าร่วมมือ
กันดีก็จะทาให้นโยบายสามารถนาไปปฏิบัติได้ผลสาเร็จ ตรงกันข้ามกับความขัดแย้งดั้งเดิมซึ่งถ้ามีก็
จะนาไปสู่ความล้มเหลว 4) การแทรกแซงของหน่วยงานระดับนโยบายอาจประสบปัญหาหากถูก
แทรกแซงจากหน่วยงานระดับบนมากเกินไป3.8 ทัศนคติของผู้ที่นานโยบายไปปฏิบัติ นโยบายที่ขัด
กับความรู้สึกพื้นฐานหรือผลประโยชน์ของ ผู้ปฏิบัติอาจได้รับการคัดค้านหรือปฏิบัติอย่างไม่เต็มใจ
ทัศนคติที่อาจส่งผลกระทบต่อความสาเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายพิจารณาได้ดังนี้
1) ทัศนคติที่มีต่อวัตถุประสงค์ของนโยบาย นโยบายที่ผู้ปฏิบัติจะนาไปปฏิบัติได้ดี ต้องเป็นนโยบาย
ที่ผู้ปฏิบัติเข้าใจ เห็นด้วยและมีความรู้สึกผูกพัน 2) ผลกระทบที่จะมีต่อพฤติกรรมของผู้นานโยบาย
ไปปฏิบัติ นโยบายที่มีผลให้ผู้ปฏิบัติ ต้องเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากแนวคิดที่เคยปฏิบัติเป็น
เวลาช้านาน มักประสบความล้มเหลว 3) ความขัดแย้งที่มีต่อค่านิยมของผู้นานโยบายไปปฏิบัติ ถ้า
ผู้นานโยบายไปปฏิบัติไม่เห็นด้วยกับนโยบาย หรือเลือกปฏิบัติเฉพาะส่วนที่ไม่ขัดต่อค่านิยมที่ตน
ยึดถือ โอกาสที่จะทาให้นโยบายล้มเหลวก็สูง 4) ผลกระทบที่มีต่องาน อานาจ ศักดิ์ศรีและ
ผลประโยชน์ของผู้นาเอานโยบายไปปฏิบัติ ผู้นานโยบายไปปฏิบัติมักจะหลีกเลี่ยงหรืองดเว้นไม่
ปฏิบัติตามนโยบายที่ขัดกับผลประโยชน์ของตนตามที่กล่าวมาแล้วนั้น จะเห็นได้ว่าปัจจัยที่ส่งผล
ต่อความสาเร็จของการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติมีหลายประการด้วยกัน เช่น แหล่งที่มาของ
นโยบาย ความชัดเจนของนโยบาย การสนับสนุนนโยบาย ความซับซ้อนในการบริหารงาน สิ่งจูงใจ
สาหรับผู้ปฏิบัติ การจัดสรรทรัพยากร เป็นต้น ซึ่งประเด็นต่างๆ เหล่านี้จะเป็นประโยชน์ต่อการ
ศึกษาวิจัยในครั้งนี้ด้วย 4.
การนานโยบายไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิผล
สาหรับการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิผลนั้น วิโรจน์ สารรัตนะ ( 2546 อ้างถึงใน

8. สมภาร ศิโล , 2552) ได้ให้ข้อเสนอยุทธศาสตร์ในการนานโยบายทางการศึกษาไปปฏิบัติให้
บรรลุผล โดยได้กาหนดข้อเสนอเป็น 13 ยุทธศาสตร์ในการนานโยบายไปปฏิบัติ ดังนี้
(1) วิเคราะห์และส่งต่อนโยบาย
(2) เรียนรู้ปัญหาเพื่อแก้ไขและป้องกัน
(3) ใช้ผลการวิจัยให้เป็นประโยชน์
(4) นาทฤษฎีมาประยุกต์ใช้
(5) พัฒนาปัจจัยที่ส่งผลต่อนโยบาย
(6) ติดตาม ประเมินและวิจัยเพื่อพัฒนา
(7) มุ่งชนะสิ่งต่อต้านการเปลี่ยนแปลง
(8) มุ่งเป็นผู้นาการเปลี่ยนแปลง
(9) ศึกษาอนาคตเพื่อวิสัยทัศน์ ริเริ่มและสร้างสรรค์
(10) ทบทวนข้อวิจารณ์ต่อการศึกษา
(11) ทบทวนข้อเสนอเพื่อปฏิรูปการศึกษา
(12) ทบทวนเพื่อเข้าใจในนโยบาย
(13) พัฒนาตัวแบบกระบวนการนโยบายของหน่วยงาน
จากที่กล่าวมาแล้ว จะเห็นได้ว่า การดาเนินการนานโยบายสู่การปฏิบัติเป็นขั้นตอนที่มีความสาคัญ
เป็นอย่างมาก จากข้อความที่มีผู้กล่าวว่า การวางแผนที่ดีทาให้ประสบความสาเร็จไปแล้วครึ่งหนึ่ง
หากพิจารณาให้ถ่องแท้จะพบว่า อีกครึ่งหนึ่งที่จะทาให้แผนบรรลุผลสาเร็จอย่างสมบูรณ์นั้น อยู่ที่
ขั้นตอนการนาแผนไปสู่การปฏิบัตินี้เอง ขั้นตอนนี้เป็นขั้นตอนที่ต้องใช้เวลา ทรัพยากรและ
ความสามารถของบุคคลผู้ที่นาไปปฏิบัติ โดยในการดาเนินการอาจมีการปรับปรุงโครงสร้างของ
องค์การ แก้ไขระเบียบ กฎหมายที่รองรับการปฏิบัติ ตลอดจนการจัดหาทรัพยากรต่างๆ เช่น คน
งบประมาณ และวัสดุอุปกรณ์ ต่าง ๆ ที่ใช้เพื่อการนั้น เพื่อให้เกิดผลสาเร็จตามเป้าหมายที่ตั้งไว้
เอกสารอ้างอิง
จุมพล หนิมพานิช. (2547). การวิเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎี และกรณีตัวอย่าง.
นนทบุร:ี
โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
นภดล พูลสวัสดิ์. (2551). ยุทธศาสตร์ กลไกสู่การปฏิบัติและการประเมินผลการจัดการศึกษาเพื่อ
การพัฒนา
ท้องถิ่นของมหาวิทยาลัยราชภัฏ : กรณีศึกษามหาวิทยาลัยราชภัฏสุรินทร์. วิทยานิพนธ์ปริญญา
ศึกษาศาสตร์ดุษฎีบัณฑิตสาขาวิชาการบริหารการศึกษา บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยขอนแก่น.

9. ประชุม รอดประเสริฐ. (2545). นโยบายและการวางแผน หลักการทฤษฎี. พิมพ์ครั้งที่ 7. กรุงเทพฯ:
เนติกุลการพิมพ์.
มยุรี อนุมานราชธน. (2549). นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ : เอ็กซเปอร์เน็ท.
วรเดช จันทรศร. (2551). จากนโยบายสู่การปฏิบัติ: องค์ความรู้ ตัวแบบทางทฤษฎี และการประเมิน
ความสาเร็จ ความล้มเหลว. กรุงเทพฯ: พริกหวาน กราฟฟิก.
วิโรจน์ สารรัตนะ. (2546). การบริหารการศึกษา: นโยบายและยุทธศาสตร์เพื่อการบรรลุผล.
กรุงเทพฯ:
ทิพยวิสุทธิ์.
. (2550). แนวคิดของการวิจัยเชิงนโยบาย. ใน วิโรจน์ สารรัตนะ (บรรณาธิการ). วารสารบริหาร
การศึกษา มหาวิทยาลัยขอนแก่น, 3(2),12-24. ขอนแก่น: โรงพิมพ์คลังนานาวิทยา.
วิโรจน์ สารรัตนะ, และประยุทธ ชูสอน. (2548). นโยบายและการวิจัยเชิงนโยบาย. ใน วิโรจน์ สาร
รัตนะ
(บรรณาธิการ). วารสารบริหารการศึกษา มหาวิทยาลัยขอนแก่น , 1(2), 32-42.
สมภาร ศิโล. (2552). ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อพัฒนาวิชาการในสถาบันอุดมศึกษา : กรณีศึกษา
มหาวิทยาลัย
ราชภัฏชัยภูมิ. วิทยานิพนธ์ปริญญาศึกษาศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาการบริหารการศึกษา
บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยขอนแก่น.
Majchrzak, M. (1984). Methods for policy research: Applied social research methods series
volume 3.
California: Corwin Press.
เขียนโดย Dr.Somphanที่ 23:35
ปัญหาการนานโยบายสู่การปฏิบัติ
หากกล่าวในระดับของแนวคิดทฤษฎี การนานโยบายไปปฏิบัติ ( Policy Implementation) ถือเป็น
หัวข้อหนึ่งที่ประสบปัญหาในการได้รับความสนใจในการศึกษา ถึงแม้ว่าจะมีนักวิชาการด้านรัฐ
ประศาสนศาสตร์ได้เคยให้ความหมายของการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติไว้หลายท่าน เช่น
Mazmanian and Sabatier (1989) ซึ่งศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการนานโยบายไปปฏิบัติและ
นโยบายสาธารณะ โดยชี้ให้เห็นว่าการนานโยบายไปปฏิบัติเป็นขั้นตอนสาคัญในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ ความหมายของการนานโยบายไปปฏิบัติจึงหมายถึง การนาการตัดสินใจ
นโยบายที่ได้กระทาไว้ไปปฏิบัติให้ประสบผลสาเร็จและเป็นการร่วมกันทางานภายใต้กฎหมายที่
ผ่านความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติ คาสั่งของฝ่ายบริหาร หรือคาพิพากษาของศาลสูงสุดหรือศาล

10. ฎีกา ซึ่งตามอุดมคติแล้วการตัดสินใจนโยบาย คือ การบ่งชี้ปัญหา การกาหนดวัตถุประสงค์ และการ
กาหนดโครงสร้างกระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติ
[1]
ทั้งนี้ เหตุผลสาคัญที่ทาให้การศึกษาเรื่องการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติถูกละเลย
มาเป็นเวลานาน มาจากฐานคติที่ว่าขั้นตอนการนาโยบายสาธารณะไปปฏิบัตินั้นเป็นเรื่องธรรมดา
ไม่มีเนื้อหาสาระ และไม่มีคุณค่าควรแก่การสนใจของนักวิชาการมากนัก เพราะเป็นการขยายผล
ของขั้นตอนการกาหนดนโยบายเท่านั้น แต่โดยความเป็นจริงแล้ว ขั้นตอนการนานโยบายไปปฏิบัติ
มีความสัมพันธ์กับสาเหตุและเงื่อนไขต่าง ๆ มากมาย อีกทั้งมันเกี่ยวกับวิธีการศึกษาและการ
วิเคราะห์กระบวนการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัตินั้น ยังไม่มีมาตรฐานที่ชัดเจนและมีความ
ซับซ้อน อันทาให้เกิดปัญหาและอุปสรรคในการศึกษา ดังนั้น การอธิบายและการจาแนก
สาระสาคัญของขั้นตอนการนาไปปฏิบัติทาให้นักวิชาการไม่สนใจเรื่องการนานโยบายไปปฏิบัติ
แต่กลับไปสนใจขั้นตอนการกาหนดนโยบายมากกว่า ที่สาคัญ การศึกษาขั้นตอนการนานโยบาย
สาธารณะไปปฏิบัตินั้นเป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลาและทรัพยากรจานวนมาก ตลอดจนต้องอาศัยความ
ร่วมมือจากหลายฝ่าย การศึกษาเรื่องดังกล่าวจึงมิใช่เรื่องง่ายนัก จากเหตุผลดังกล่าวจึงทาให้ผู้ศึกษา
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติต้องประสบกับปัญหาเกี่ยวกับการนานโยบายไปปฏิบัติว่ามี
กรอบการศึกษาเพียงใด ใช้ตัวแปรอะไรมาศึกษา และจะวัดความสาเร็จหรือความล้มเหลวของการ
นานโยบายไปปฏิบัติได้อย่างไร
( สมบัติ ธารงธัญวงศ์
2549:
396)
อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริงหรือโลกแห่งการปฏิบัติ มีประเด็นปัญหาสาธารณะ (public
issue) จานวนมากที่รัฐบาลให้ความสนใจถึงขั้นที่นาประเด็นเข้าสู่วาระทางนโยบาย (agendasetting) หรือกระทั่งมีการตัดสินใจทางนโยบาย (policy decision-making) ออกมาเป็นรูปธรรม เช่น
กฎหมาย นโยบายสาธารณะ บริการสาธารณะ เป็นต้น แต่จะพบได้ว่าสิ่งเหล่านี้จานวนมากยังคง
เป็นเพียงรูปธรรมหรือเป็นเพียงตัวหนังสือในกระดาษ การนาไปปฏิบัติหรือปรับใช้จริงยังคงเป็น
ปัญหาสาคัญที่ส่งผลให้การจัดบริการสาธารณะหรือดาเนินนโยบายไม่เกิดประสิทธิภาพและ
ประสิทธิผลที่ดีหรือตามที่คาดหวังไว้
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สาหรับประเทศกาลังพัฒนาอย่างประเทศไทยอันถือได้ว่ามีระบบราชการที่
ซับซ้อนมากที่สุดที่หนึ่งในโลกซึ่งมาจากหลายปัจจัย อาทิ การจัดโครงสร้างการบริหารงานส่วน
ต่างๆซึ่งแบ่งออกเป็นส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่นที่เชื่อมโยงถึงการทับซ้อนกันของอานาจหน้าที่
แต่ละหน่วยงานภายใต้พื้นที่เดียวกัน และฐานคติหรือประเพณีแบบไทยๆ ประกอบกับภายใต้
สภาพการณ์ที่บริบทและเงื่อนไขทางการบริหารปกครองได้มีการปรับเปลี่ยนไปสู่สภาพการณ์ที่มี
ความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้นนอกเหนือจากประเด็นปัญหาในเชิงโครงสร้างอันสะท้อนบริบท
รอบตัวทางการเมืองและการบริหารของไทยอันมีตัวแสดงหน้าใหม่นอกเหนือจากภาครัฐมา

11. ปฏิสัมพันธ์ในพื้นที่หรือกระบวนนโยบายหนึ่งๆอีกเป็นจานวนมาก (วสันต์ เหลืองประภัสร์ , 2553)
ได้ก่อให้เกิดสภาพของการกระจัดกระจายทางการบริหารหรือที่ อเนก เหล่าธรรมทัศน์ (2543)
เรียกว่า ‘การรวมศูนย์อานาจแบบกระจัดกระจาย
’
(fragmented
centralization)
ในการทาความเข้าใจสภาพการณ์หรือปัญหาของการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติของไทย
อาจมีความจาเป็นอย่างยิ่งที่ต้องเข้าใจขั้นตอนและโครงสร้างเหล่านี้อย่างถ่องแท้เนื่องจากมันส่งผล
ต่อความสาเร็จและความล้มเหลวในการนานโยบายไปปฏิบัติ ที่ผ่านมาในภาพรวม อาจกล่าวได้ว่า
การศึกษาเรื่องการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติมุ่งเน้นสนใจเฉพาะบางเรื่องหรือบางประเด็น
มากกว่าการสร้างทฤษฎี /ตัวแบบในการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติแบบเบ็ดเสร็จจึงทาให้ไม่มี
กรอบทฤษฎีที่เด่นหรือตัวแบบที่มีความสมบูรณ์เพียงพอที่จะอธิบายถึงปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นใน
กระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติได้ (วรเดช จันทรศร, 2540) แต่ต่อมาเมื่อมีนักวิชาการที่ศึกษา
เกี่ยวกับปัจจัยหรือตัวแบบที่ใช้อธิบายความสาเร็จและความล้มเหลวของการนานโยบายสาธารณะ
ไปปฏิบัติกันอย่างกว้างขวางมากขึ้น ก็ประสบกับปัญหาของการเหมารวมและไม่สามารถอธิบาย
ปัญหาที่เกิดขึ้นจริงได้ อย่างไรก็ดี ผู้เขียนขออนุญาตประยุกต์แนวคิดต่างๆ เกี่ยวกับการนานโยบาย
สาธารณะไปปฏิบัติโดยวิเคราะห์ผ่านอุปสรรค 5 ประการสาคัญอันหวังว่าจะฉายภาพปัญหาของ
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติได้ไม่มากก็น้อย
ดังนี้
1)
ปัญหาทางด้านสมรรถภาพขององค์กร
ความสาเร็จของการนานโยบายไปปฏิบัติ ย่อมขึ้นอยู่กับหน่วยงานที่รับผิดชอบในการนา
นโยบายไปปฏิบัติว่ามีความสามารถในการดาเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของนโยบายนั้น
ได้มากน้อยเพียงใด ดังนั้น ปัญหาทางด้านสมรรถนะจึงปัญหาหลักของการนานโยบายไปปฏิบัติซึ่ง
อาจโยงถึงปัจจัยที่ต้องคานึง ได้แก่ บุคลากร เงินทุน รวมถึงวัสดุอุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้ หรือ
เทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย
ปัญหาและอุปสรรคในการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติของประเทศไทย ในด้านสมรรถภาพของ
หน่วยงานภาครัฐมีประเด็นปัญหาที่สาคัญคือ การขาดการประสานงาน และการประสานความคิด
ของหน่วยภายนอกที่เกี่ยวข้องกับการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ เพราะ หน่วยงานราชการมักจะ
หวงแหนนโยบายหรือโครงการในส่วนที่ตนรับผิดชอบไม่ยอมให้หน่วยราชการอื่นมาช่วงชิง อีกทั้ง
พยายามจะขยายขอบเขตแห่งภารกิจหรืออาณาจักรของตนให้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น ตามโอกาสและ
สถานการณ์ที่อานวยให้ ระบบราชการมีแนวโน้มที่จะเลือก นโยบายของรัฐไปปฏิบัติเฉพาะ
นโยบายที่เป็นประโยชน์แก่ตนเอง (วรเดช จันทรศร , 2540) อีกทั้งข้าราชการฝ่ายการเมือง
โดยเฉพาะผู้ที่มาจากพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายรัฐบาลจะกาหนดกรอบความสาเร็จของนโยบาย

12. รัฐบาลให้ข้าราชการฝ่ายประจาดาเนินงานโดยเร่งด่วน ดังนั้น นโยบายใดที่ได้รับความเห็นชอบ
ดูแล เอาใจใส่จากฝ่ายการเมือง หน่วยราชการต่างๆ จะให้ความสนใจ เอาใจใส่เป็นพิเศษ ในทางตรง
ข้ามหากนโยบายใดไม่ได้รับความสนใจจากฝ่ายการเมืองก็จะทาให้ไม่ได้รับการเอาใจใส่ในการ
กากับดูแลจากหน่วยงานราชการเท่าที่ควร
2)
ปัญหาทางด้านการควบคุม
ความสาเร็จของการนานโยบายไปปฏิบัติขึ้นอยู่กับความสามารถในการควบคุม ซึ่งหมายถึง
ความสามารถในการวัดความก้าวหน้าหรือผลการปฏิบัติของนโยบาย แผนงาน หรือโครงการ ใน
การนี้ ปัญหาของการนานโยบายไปปฏิบัติจะเพิ่มมากขึ้นหากผู้รับผิดชอบในนโยบายขาด
ความสามารถที่จะทาการวัดผลหรือควบคุมผลงานของหน่วยปฏิบัติ ปัญหาทางด้านการควบคุมมี
มากหรือน้อยขึ้นอยู่กับเงื่อนไข หลายประการซึ่งจะมีผลโดยตรงต่อการสร้างความสามารถในการ
ควบคุมหรือการวัดความก้าวหน้าของการปฏิบัติงานที่จะสามารถสนองตอบต่อความต้องการของ
นโยบายได้ และในขณะเดียวกันก็มีผลโดยตรงต่อปัญหาในการนานโยบายไปปฏิบัติด้วย
อาทิ
ความสามารถของหน่วยงานที่รับผิดชอบในการแปลงนโยบายว่าจะสามารถแปลงนโยบาย ออกมา
เป็นแนวทางปฏิบัติ แผนงาน หรือโครงการที่สอดคล้องกับความต้องการของนโยบาย กิจกรรมของ
นโยบาย แผนงาน หรือโครงการนั้นมีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนเพียงใด และการกาหนดภารกิจ
ตลอดจนมาตรฐานในการปฏิบัติงานที่สอดคล้องกับแนวทางปฏิบัติงาน แผนงาน หรือโครงการ
นั้นๆ
ปัญหาและอุปสรรคในการควบคุมดูแลการปฏิบัติตามนโยบายของหน่วยงานภาครัฐของ
ประเทศไทย ในช่วงตั้งแต่ปี พ.ศ. 2501-2540 ประสบปัญหาในการกากับติดตาม นโยบาย หรือ
โครงการภาครัฐอย่างจริงจัง การกากับนโยบายสาธารณะในอดีตส่วนใหญ่จัดทาในรูปแบบการ
ตรวจราชการของข้าราชการจากส่วนกลางที่เดินทางมาตรวจเยี่ยมโครงการ
หรือ ติดตามความ
คืบหน้าของนโยบายที่มอบหมาย หน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติก็จัดทาสรุปรายงานผลการ
ดาเนินงานตามนโยบาย โดยที่เนื้อหาสาระของการปฏิบัติตามนโยบายมิได้นาเสนอให้เห็นการ
ดาเนินงานโดยละเอียดชัดเจนมากเท่าที่ควร ประกอบกับสภาพการณ์ทางการเมืองไทยที่มีการ
ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนการเข้าสู่อานาจ จากคณะทหาร หรือจากรัฐบาลพลเรือนที่สับเปลี่ยนกัน
ตลอดเวลา จากช่วงปี พ.ศ. 2475 - 2540 ส่งผลให้การนานโยบายไปสู่การปฏิบัติขาดความความ
ต่อเนื่อง ขาดการกากับ ควบคุม การติดตามนโยบายของรัฐ บทบาทการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติที่
แท้จริง จึงเป็นภาระของข้าราชการประจาที่ต้องแบกรับในการควบคุม กากับนโยบาย สาธารณะ
ของประเทศมาโดยตลอด (จุมพล หนิมพานิช , 2554) อย่างไรก็ดี ภายหลังการประกาศใช้

13. รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ 2550 โครงสร้างของการกากับดูแลและการตรวจสอบได้เพิ่มระดับ
ความเข้มข้นขึ้นผ่านกลไกขององค์กรอิสระ แต่กระนั้นปัญหาการตรวจยังคงปรากฏผ่านความ
พยายามในการควบคุมหรือแทรกแซงหน่วยงานเหล่านี้เป็นระยะๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุครัฐบาล
ทักษิณ ชินวัตร
3) ปัญหาทางด้านความร่วมมือและการต่อต้านการเปลี่ยนแปลง อาจกล่าวได้ว่า ปัญหาและ
อุปสรรคในการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติในการให้ความร่วมมือและการต่อต้านการเปลี่ยนแปลง
นั้น สาระสาคัญที่เป็นปัญหาตกทอดมาจนถึงปัจจุบันคือการขาดความร่วมมือจากประชาชน
บางครั้งประชาชนก็รวมกลุ่ม รวมพลังกันต่อต้าน ดังเช่นในช่วงปี พ.ศ. 2541-2542 การรวมกลุ่ม
คัดค้านต่อต้านการวางท่อก๊าซจากมาเลเซียซึ่งรัฐบาลมีแนวนโยบายที่จัดซื้อจากประเทศมาเลเซียซึ่ง
ทาให้รัฐบาลต้องทบทวนเส้นทางการวางท่อใหม่ หรือการรวมกลุ่มพลังประชาชนคัดค้านการปิด
ประตูระบายน้าเขื่อนปากมูล ประชาชนที่ได้รับผลกระทบ ความเดือดร้อนได้เรียกร้องให้เปิดประตู
ระบายน้า จนในที่สุดรัฐบาลต้องปรับนโยบายอนุญาตให้เปิดประตูระบายน้าเขื่อนปากมูลตามข้อ
เรียกร้องของประชาชน นอกจากนี้ กรณีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน อีกประเด็นหนึ่งและจะเป็น
ประเด็นที่สาคัญในอนาคต คือการรวมกลุ่มพลังประชาชนของจังหวัด และอาเภอขนาดใหญ่ที่มี
กาลังซื้อจานวนมาก ได้คัดค้านนโยบายเปิดการค้าเสรีที่รัฐอนุญาตให้ห้างสรรพสินค้าข้ามชาติ
ขนาดใหญ่เข้ามาตั้งในเขตพื้นที่ดังกล่าว ที่จะส่งผลกระทบต่อการประกอบอาชีพของประชานใน
ท้องถิ่น นโยบายสาธารณะที่รัฐบาลดาเนินการโดยที่ประชาชนมิได้มีส่วนร่วมริเริ่มโครงการ ย่อม
ได้รับการต่อต้าน และขาดความร่วมมือ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ. 2550 ต้องมีบทบัญญัติ
ให้หน่วยงานภาครัฐ หรือองค์กรอื่นใดที่จะดาเนินการโครงการในท้องถิ่นของประเทศไทย หาก
เป็นโครงการที่จะก่อให้เกิดโทษ หรือมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โครงการนั้นจะต้องได้รับความ
ยินยอมจากประชาชนในพื้นที่ก่อนเสมอ
4)
ปัญหาทางด้านอานาจและความสัมพันธ์กับองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้อง
ปัญหาในการนานโยบายไปปฏิบัติซึ่งเกิดจากเรื่องอานาจและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่
รับผิดชอบในการนานโยบายไปปฏิบัติกับองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้อง จะมีมากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับ
เงื่อนไขหลายประการ เช่น การติดต่อและความสัมพันธ์ที่หน่วยปฏิบัติมีกับหน่วยงานที่ควบคุม
นโยบายดังกล่าว ความจาเป็นที่หน่วยปฏิบัติต้องแสวงหาความร่วมมือ หรือทาความตกลงกับ
หน่วยงานอื่น ความเป็นไปได้ที่เจ้าหน้าที่ของแต่ละหน่วยงานจะสามารถทางานร่วมกันได้ เป็นต้น
ปัญหาและอุปสรรค ที่สาคัญในการนานโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติที่เกิด จากการขาดการ
ประสานงาน ขาดความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน หรือองค์การภาคเอกชน ในประเทศไทยนั้นเป็น
ประเด็นปัญหาการบูรณาการในการปฏิบัติ เพราะหน่วยราชการมักจะหวงแหนภารกิจ ตีกรอบไม่

14. อยากให้หน่วยงานอื่นเข้ามามีส่วนร่วมในภารกิจของตนเอง ในบางครั้งจะพบว่าหน่วยงานงานที่
รับผิดชอบการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติต้องจัดทาภารกิจด้วยตนเอง จนแล้วเสร็จ ไม่ยอมพึ่งพา
อาศัย เครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ ข้ามหน่วยงาน ทั้งที่มีเป้าประสงค์เพื่อสร้างความผาสุกให้กับ
ประชาชนเช่นเดียวกัน ตัวอย่างเช่นในอดีต นโยบายหรือโครงการจัดหาน้าดื่มน้าใช้ให้ประชาชนใน
ชนบทพอเพียงต่อการอุปโภค บริโภค มีหน่วยงานที่รับผิดชอบ กล่าวอ้างภารกิจด้านนี้ หลาย
หน่วยงาน เช่น กรมพัฒนาชุมชน ศูนย์เร่งรัดพัฒนาชนบท กรมทรัพยากรธรณี องค์การบริหารส่วน
จังหวัด ล้วนแล้วแต่เป็นหน่วยงานที่ขุดเจาะน้า บาดาล ให้ประชาชนทั้งสิ้น แทนที่จะรวมกลุ่ม
ภารกิจดาเนินการในกิจกรรมขุดเจาะน้าเป็นหน่วยงานเดียว ในปัจจุบันรัฐบาลไทยจึงได้กาหนดให้มี
การยุบรวมหน่วยงานที่มีภารกิจซ้าซ้อนเข้าไว้ด้วยกัน และพยายามวางระบบการบูรณาการโครงการ
เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนให้มีลักษณะเป็นการประสานงานการปฏิบัติจากหลาย
หน่วยงานเพื่อบรรลุเป้าประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้เป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น
5)
ปัญหาทางด้านการสนับสนุนและความผูกพันขององค์กรหรือบุคคลสาคัญ
ปัญหาทางด้านความสนับสนุนและความผูกพันขององค์การหรือบุคคลที่สาคัญเป็นปัญหาหลัก
อีกด้านหนึ่งของการนานโยบายไปปฏิบัติ ปัญหาดังกล่าวอาจลุกลามส่งผลไปถึงความล้มเหลวของ
นโยบายนั้นโดยตรงก็ได้ ถ้าองค์การหรือบุคคลสาคัญ ซึ่งได้แก กลุ่มอิทธิพล กลุ่มผลประโยชน์
นักการเมือง ข้าราชการระดับสูงตลอดจนสื่อมวลชน เป็นอาทิ ไม่ให้ความสนับสนุนทั้งในแง่ของ
ทางการเมือง เงินทุนงบประมาณ ตลอดจนสร้างอุปสรรคในแง่ของการต่อต้าน เตะถ่วงหรือคัดค้าน
นโยบายนั้น ๆ
สภาพปัญหา และอุปสรรคในการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติที่แสดงออกถึงความผูกพันของ
องค์กรที่เป็นกลุ่มผลประโยชน์และหน่วยงานท้องถิ่น ที่ปรากฏชัดเจนคือในช่วงปี พ.ศ. 2550 กรณี
ตัวอย่างการขยายตัวของธุรกิจข้ามชาติที่ขยายสาขามาจัดตั้งที่เขตอาเภอท่าบ่อ จังหวัดหนองคาย
ของห้างเทสโก้โลตัส ปรากฏว่า ด้วยการสนับสนุนของกลุ่มนักการเมืองท้องถิ่น
และกลุ่ม
ผลประโยชน์ชองเขตอาเภอท่าบ่อ และในจังหวัดหนองคายรวมตัวคัดค้านมิให้มีการก่อสร้างอาคาร
ห้างสรรพสินค้าในเขต การร่วมแรงร่วมใจคัดค้านครั้งนี้ แสดงออกถึงความสัมพันธ์ที่เหนียวแน่น
ของกลุ่มนักการเมืองท้องถิ่นผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น และ กลุ่มพ่อค้ารายย่อยในเขตอาเภอท่าบ่อที่
ผนึกกาลังกันคัดค้านอย่างเข้มแข็ง ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นตามมาคือ การที่ภาครัฐต้องหันกลับมาทบทวน
นโยบายการเปิดการค้าเสรี ที่มีเหตุผลในการปรับปรุงรายละเอียดบางประการ เพื่อมิให้ท้องถิ่น และ
ประชาชนในพื้นที่เกิดความรู้สึกว่าตนเองสูญเสียผลประโยชน์ และลูกหลานของพวกเขาต้องหมด
ทางทามาหากิน ไร้อาชีพในอนาคต การคัดค้านโครงการลักษณะเดียวกันนี้นับวันจะขยายตัว

15. ออกไปในทุกท้องถิ่นของประเทศไทย จึงเป็นนโยบายที่รัฐควรจะปรับปรุงรายละเอียดของนโยบาย
หรือทบทวนผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อชุมชน และวิถีชีวิตของประชาชนในชุมชน หากจาเป็นต้อง
ดาเนินการตามนโยบายต่อไปควรปรับปรุงวิธีการเข้าถึง และประชาสัมพันธ์ชี้แจงผลประโยชน์ที่
ท้องถิ่นจะพึงได้รับในอนาคต ทั้งนี้ต้องคานึงถึงว่ากลุ่มผลประโยชน์ที่แท้จริงของชุมชนคือกลุ่มใด
และจะเข้าชี้แจงประชาสัมพันธ์ให้ได้ผลต้องใช้วิธีการใด และในช่วงเวลาใดจึงจะมีความเหมาะสม
โดยสรุป ปัญหาเกี่ยวกับการนานโยบายไปปฏิบัตินั้น สัมพันธ์กับปัจจัยต่างๆ อย่างแยก
ไม่ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมันส่งผลต่อความสาเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบาย การจะบอกว่า
นโยบายหนึ่งๆ มีปัญหาตอนนาไปปฏิบัติหรือไม่ ถ้ามีนั้น มีอย่างไร ไม่สามารถอธิบายได้ใน
ลักษณะเดียว แต่ต้องพิจารณาเป็นรายกรณีประกอบกับความเข้าใจในแนวคิดและกระบวนนโยบาย
ตลอดจนโครงสร้างการบริหารงานรัฐไทยเป็นอย่างดี ตลอดจนบริบทที่เปลี่ยนไปอันรายล้อมการ
บริหารงานภาครัฐที่ไม่ได้มีเพียงรัฐอีกต่อไปที่มีบทบาทในการนานโยบายไปปฏิบัติ เหตุผลที่กล่าว
มาข้างต้น ถือเป็นเพียงภาพสะท้อนบางส่วนที่ผู้เขียนพยายามนาเสนอถึงประเด็นปัญหาการนา
นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติผ่านมุมมองของคนที่ศึกษานโยบายสาธารณะ
เป็นที่แน่นอนว่า
รัฐไทยต้องปรับตัวให้ทันกับปัญหาดังกล่าวเพื่อรับมือและจัดทาบริการสาธารณะที่ดียิ่งขึ้น มิฉะนั้น
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติของประเทศไทยก็ยังคงย่าวนอยู่กับที่ปัญหาอันไม่สามารถ
นามาใช้ได้จริง